改革開放以來中共中央領導機構的恢復與發(fā)展

楊濟如

中共中央領導機構是在新民主主義革命時期和社會主義建設中逐步形成的組織構架。在黨內組織系統(tǒng)中，中央領導機構猶如人的大腦，關系到黨組織的生命。在十年“文革”中，一些中央領導機構被取代，甚至被廢止?！拔母铩苯Y束后，黨內民主生活逐步走向正常，中共中央領導機構的恢復與發(fā)展被提上了鞋程，成為黨中央需要迫切解決的問題之一。

恢復中央紀律檢查委員會

中國共產黨對紀律問題尤其注意，從中共二大開始，黨章開始有對紀律的相關規(guī)定。黨的紀律檢查機構，可以追溯到1927年中共五大通過的黨章修正案，其中規(guī)定了中央監(jiān)察委員會的產生與設立。新中國成立后，中共中央高度重視黨的紀律檢查工作，黨的紀律檢查機構在黨和國家政治生活中的地位日益加強。1949年11月9日，中共中央作出決定，成立中央及各級黨的紀律檢查委員會，朱德任中央紀律檢查委員會書記，中央紀律檢查委員會在中央政治局領導下進行工作。

1955年3月，中央為進一步加強黨的紀律，成立中央和地方各級監(jiān)察委員會，代替各級紀律檢查委員會。還規(guī)定中央監(jiān)察委員會由全國黨代會選舉，并由中共中央委員會全體會議批準，黨的中央和地方各級監(jiān)察委員會應設立辦事機關，建立經常工作機構，制定工作細則。

“文革”期間，黨規(guī)國法形同虛設，黨的各級監(jiān)察機關被摧毀打爛，黨內制造了大批冤假錯案。中共九大通過的黨章取消了有關黨的監(jiān)察機關的條款，徹底廢止了黨的紀律檢查工作。

“文革”結束后，人們開始強烈地認識到維護黨風黨紀的重要性。因此，在中央領導機構的恢復工作中，將重新建立中央紀律檢查委員會放在了首位。

1977年8月，中共十一大通過的黨章重新設置了黨的紀律檢查委員會，以維護“民主集中制的原則和紀律”。1978年12月，中共十一屆三中全會選舉產生以陳云為第一書記，鄧穎超為第二書記，胡耀邦為第三書記，黃克誠為常務書記的中央紀律檢查委員會。從此，中央紀律檢查委員會再次成為中共中央的領導機構之一。從這一屆中央紀律檢查委員會委員的構成來看，許多是經歷過革命戰(zhàn)爭，經受過斗爭考驗的老同志。這些老同志以他們對黨的事業(yè)的熱愛和堅定的黨性，無疑在黨的紀檢工作中形成了中堅力量。

1979年1月4日至22日，中央紀律檢查委員會召開成立后的第一次全體會議，討論并擬定《關于黨內政治生活的若干準則(草稿)》和通過《中共中央紀律檢查委員會關于工作任務、職權范圍、機構設置的規(guī)定》。26日，新成立的中央紀律檢查委員會在其第一次全會公告中闡述了它的職能：“黨的紀律檢查委員會的基本任務是，維護黨規(guī)黨法，保護黨員的權利，發(fā)揮黨員的革命熱情和工作積極性，同一切違反黨紀、破壞黨的優(yōu)良傳統(tǒng)的不良傾向作斗爭，協(xié)助各級黨委切實搞好黨風?！?/p>

黨的紀律檢查機關的恢復，為扭轉黨內風氣，使黨內生活重新正?；峁┝梭w制上的保證。在黨的撥亂反正工作中，中央紀律檢查委員會作出了巨大的貢獻。

中央紀律檢查委員會機關成立初期設立辦公廳，并根據(jù)工作需要，建立七個臨時工作組，負責處理“文革”時期遺留的幾個重大歷史問題。1981年至1982年，中央紀律檢查委員會辦事機構陸續(xù)增加，職能與設置不斷完善。隨著改革開放的深入，中央紀律檢查委員會在黨和國家政治生活中發(fā)揮著日益重要的作用。

重建中央書記處

中共中央書記處作為黨中央的重要領導部門，最早是在1938年中共擴大的六屆六中全會通過的《關于中央委員會工作規(guī)則與紀律的決定》中得到規(guī)定的。1943年中央機構調整，書記處由毛澤東、劉少奇、任弼時三人組成，毛澤東為主席。會議不固定，由主席隨時召集；會議中所討論的問題，主席有最后決定權。這次中央機構調整，確立了毛澤東在全黨的最高領導地位。中央書記處在實際上成為全黨日常工作和決策的最高領導機構。中共七屆一中全會選舉毛澤東、朱德、劉少奇、周恩來、任弼時為中央書記處書記，統(tǒng)領全黨各方面工作?！拔宕髸洝钡姆Q呼也由此而來。

1956年，中共八大對黨的組織和領導體制進行了重大調整：重新設立中央政治局常委會替代原來的書記處，中央書記處則在中央政治局及其常委會領導下，處理中央日常工作。當時，毛澤東主張黨中央領導層分為一線、二線：劉少奇領導政治局和鄧小平領導書記處為一線，毛澤東處于二線。中央書記處對一般日常事務具有相當大的決定權。“文革”開始后，中央書記處的正常工作受到干擾破壞，其權力逐步被中央文革小組所取代。中共九大通過的黨章，沒有再對中央書記處作出規(guī)定，中共十大和中共十一大通過的黨章也未提及。

“文革”結束后，重建中央書記處被提上了工作日程。在中共十一屆三中全會召開前的中央工作會議上，于光遠在發(fā)言中提出恢復中央書記處。1978年12月7日，會議的西北組以全體人員名義向中共中央提交了十二條建議，其中就有：為減少中央常委事務，建議恢復中央書記處。1980年2月召開的中共十一屆五中全會通過了《關于成立中央書記處的決議》，決定恢復中央書記處作為中央政治局及其常委會領導下的經常工作機構，書記處設總書記一人、書記和候補書記若干人，由中央委員會直接選舉產生。

鄧小平曾說：“五中全會成立書記處，中央已經邁出第一步?！本褪菍⒃O立中央書記處作為改革黨和國家領導體制的起點。中央書記處不僅僅是作為黨中央的一個日常工作機構，而且是為了健全集體領導，落實個人分工負責制，完善黨內科學分工，實現(xiàn)集體交接班的重要制度安排。

鄧小平、陳云、葉劍英等老一輩革命家對中央書記處賦予了深遠的政治意義：

一是為了在中央領導機構內部實現(xiàn)科學分工，由中央政治局執(zhí)掌大政方針的決策，由中央書記處管理黨的日常工作。正如陳云在醞釀成立中央書記處時所講到的：“有人提出成立中央書記處，我贊成。這可以使中央常委擺脫日常小事，更集中精力于國家大事。”

二是實現(xiàn)黨的領導新老交接的一項重要制度安排。陳云曾指出：“成立中央書記處，這是黨的一項重要的措施。這個事情非常緊迫，非常必要。現(xiàn)在從中央到縣委，大部分人頭發(fā)已經白了。所以，有它的緊迫性，有它的必要性?，F(xiàn)在我們主動地來選擇人才，還有時間，再等下去，將來就沒有時間了。黨的交班和接班的問題，在國際共產主義運動中間，在我們中國黨內，有過痛苦的教訓，這一點，我不說大家也知道?！?/p>

三是鍛煉黨的高級干部的需要。葉劍英講道：“中央書記處是培養(yǎng)鍛煉黨的高級干部的場所。通過處理中央日常工作的實踐，書記處的成員就能夠了解全面的情況，熟悉中央的工作方法和工作作風，鍛煉獨立處理國家大事、應付事變的能力。將來進入政治局和中央常委的同志，先在書記處工作一段時間，就比較容易駕輕就熟。”

四是實現(xiàn)集體領導，加強民主集中制的需要。對此，鄧小平談道：“我希望從書記處始，中央和國務院要

帶頭搞集體辦公，不要再先畫圈圈了?！?/p>

1982年9月，中共十二大將設立中央書記處寫入黨章，明確了中央書記處的性質與職能：中央書記處由中央委員會全體會議選舉產生；中央書記處在中央政治局及其常委會領導下，處理中央日常工作；中央委員會總書記主持中央書記處工作。10月，中央規(guī)定了書記處會議制度和工作分工。

1987年10月，中共十三大對中央書記處的產生和職能作出了新的規(guī)定：中央書記處不再由中央委員會全體會議選舉，而是由中央政治局常委會提名，中央委員會全體會議通過，中央書記處成為政治局及其常委會的辦事機構，由中央委員會總書記主持工作。11月召開的中共第十三屆中央委員會政治局第一次全體會議討論并通過了《十三屆中央書記處工作規(guī)則(試行)》，促進了中央書記處工作的制度化。

成立與取消中央顧問委員會

中央顧問委員會是中共中央為了實現(xiàn)新老干部交接、廢除領導干部終身制的一項創(chuàng)舉。“文革”結束后，鄧小平多次在會議上提出要建立顧問制度，幾乎是逢會必講。1980年，中央開始考慮設立中央顧問委員會的方案。鄧小平說：“我們需要有一個顧問委員會來過渡。顧問委員會，應該說是我們干部領導職務從終身制走向退休制的一種過渡。我們有意識地采取這個辦法，使得過渡比較順利……在這個過渡階段，必須認真使干部隊伍年輕化，為退休制度的建立和領導職務終身制的廢除創(chuàng)造條件?！?/p>

1982年中共十二大通過的黨章規(guī)定：在中央和省、自治區(qū)、直轄市設立顧問委員會，作為新老干部交替的過渡性機構，以發(fā)揮從第一線退下來的老干部對黨的事業(yè)的參謀作用。中共十二大選舉產生了第一屆中央顧問委員會。

為了能夠真正廢除領導干部職務終身制，鄧小平在中央顧問委員會成立初期就指出中央顧問委員會是一個過渡性質的組織形式，“可以設想，再經過十年，最多不要超過十五年，取消這個顧問委員會”。

對中央顧問委員會的工作任務，鄧小平講道，“總的說就是要按照新的黨章辦事。黨章規(guī)定，中央顧問委員會是中央委員會的政治上的助手和參謀”。中央顧問委員會成立后，一批老同志退居二線繼續(xù)發(fā)揮他們的經驗和作用，而更多年富力強的干部開始承擔起黨和國家工作的重任，領導干部的退休制度也逐步得以確立。

中央顧問委員會在黨和國家的政治生活中有著舉足輕重的地位，對黨和國家的政策，尤其是選拔年輕干部起著重大作用。

20世紀90年代初期，鄧小平、陳云、薄一波等人認為從廢除實際上存在的領導干部職務終身制過渡到退休制基本實現(xiàn)，撤銷中央顧問委員會的時機已經成熟，建議中共十四大不再設立中央顧問委員會。1992年，中共十四大通過了關于中央顧問委員會工作報告的決議，高度贊揚了十年來中央顧問委員會的工作，決定不再設立中央顧問委員會和各省、自治區(qū)、直轄市顧問委員會。設立顧問制度既根據(jù)黨的實際情況，又符合國家發(fā)展的要求，體現(xiàn)了中共高層領導同志高度的政治智慧。

取消黨中央主席，設立總書記

中共最高負責人的稱呼，從建黨初期，就有書記、總書記、主席等稱謂，長期沒有固定。1943年，中央領導機構調整，決定由毛澤東、劉少奇、任弼時組成中央書記處，推舉毛澤東為中央政治局主席、中央書記處主席。中共七屆一中全會上，毛澤東被選舉為中央委員會主席、中央政治局主席、中央書記處主席。黨內最高領導人為主席的稱謂開始固定下來。新中國成立后，在中共八屆一中、九屆一中、十屆一中全會上，毛澤東均當選為中央委員會主席。在中共十一屆一中全會上，華國鋒當選為中央委員會主席。1981年6月，中共十一屆六中全會上，胡耀邦被選為中央委員會主席。

中共十二大對黨的領導制度作出調整，其中規(guī)定：中央委員會不設主席、副主席，設總書記，以利于保證黨的集體領導和團結統(tǒng)一。設立總書記、取消主席的意義在于加強黨的集體領導、防止權力集中，這是中共總結歷史經驗作出的制度安排。胡喬木曾闡述這一調整的意義說：“總書記是中央政治局常務委員會的成員之一，負責召集政治局會議，召集政治局常務委員會會議，主持中央書記處的工作。很明顯，召集和主持的作用是不一樣的。這樣，個人過分集權和個人專斷的現(xiàn)象就很難再發(fā)生?！?/p>

中共十二大通過的黨章規(guī)定：“中央委員會總書記負責召集中央政治局會議和中央政治局常務委員會會議，并主持中央書記處的工作?！笨倳浖茸鳛檎螞Q策部門的召集人，又作為日常工作機構的主持者，有利于決策與執(zhí)行部門的溝通聯(lián)系，有利于中央領導部門間的統(tǒng)一協(xié)作。

設立國家中央軍事委員會

中共中央軍事委員會是中國共產黨在領導革命戰(zhàn)爭中逐步形成的最高軍事領導機關。新中國成立后，如何理順好黨和國家對軍隊的領導關系，中共中央也在不斷探索。

新中國成立初期，根據(jù)《共同綱領》和《中央人民政府組織法》的規(guī)定，設中央人民政府人民革命軍事委員會(簡稱中央軍委)作為國家最高軍事領導機關，統(tǒng)一管轄并指揮中國人民解放軍和人民公安部隊，取代原有的中共中央軍事委員會的職能，黨內不再設中央軍事委員會。1954年9月，第一屆全國人民代表大會頒布了《中華人民共和國憲法》，其中規(guī)定設立中華人民共和國國防委員會。但國防委員會實質上是一個有利于對敵斗爭的統(tǒng)一戰(zhàn)線性質的組織，并不是領導全國武裝力量的最高機構。1954年9月28日，中共中央政治局作出關于新成立中共中央軍事委員會的決定，在中央政治局和書記處領導下，擔負軍事工作的領導，毛澤東為主席。

中共十一屆三中全會后，黨中央開始醞釀理順黨和國家對軍隊的領導關系。1982年12月4日，新的《中華人民共和國憲法》頒布，其中規(guī)定：“中華人民共和國設立國家中央軍事委員會領導全國武裝力量。中央軍事委員會由下列人員組成：主席，副主席若干人，委員若干人。中央軍事委員會實行主席負責制?！敝腥A人民共和國中央軍事委員會和中共中央軍事委員會實際上是“一個機構，兩個牌子”，均簡稱中央軍委。兩個機構組成人員、領導機構和領導職能相同。

設立國家的中央軍事委員會是有關國家體制和軍事領導體制的重要改革。軍隊是國家機構的重要組成部分，作為國家根本大法的憲法，對軍隊在國家體制中的地位應當有所規(guī)定。在國家的中央軍事委員會成立后，中共中央軍委仍然作為黨中央的軍事領導機關。這樣的領導機制，既保證了黨對軍隊的領導，又便于運用國家機器，加強軍隊各方面的工作，加強軍隊的革命化、現(xiàn)代化、正規(guī)化建設。

中共十三大、十四大后的改革

改革開放以來，中共中央領導機構的調整與改革，是建立在總結新中國成立以來正反兩方面經驗教訓，尤其是對“文革”十年動亂的深刻反思之上的。這種認識與反思集中體現(xiàn)在1980年8月鄧小平關于黨和國家領導制度的改革的講話。這篇講話被譽為中共政治體制改革的“總綱領”，也構建了改革開放以來中央領導機構調整與改革的思想基礎。

鄧小平的這篇講話，是從黨和國家的制度層面上反思“文革”教訓、反思毛澤東晚年錯誤的。鄧小平的政治體制改革藍圖正是從領導制度改革人手。黨的中央領導機構改革自然是重中之重。鄧小平的講話為黨的中央領導機構改革指明了方向，其核心就是加強黨的集體領導，避免權力過分集中。

中共十三大進一步對黨的領導制度改革提出了總體設想：建立中央政治局常委會向中央政治局、中央政治局向中央全會定期報告工作的制度；適當增加中央全會每年開會的次數(shù)，使中央委員會更好地發(fā)揮集體決策作用；建立中央政治局、中央政治局常委會、中央書記處的工作規(guī)則和生活會制度，使集體領導制度化，加強對黨的領導人的監(jiān)督和制約。中共十三大提出的領導制度改革藍圖正是在1980年8月鄧小平講話的基礎上提出的，即一方面從領導結構上理順中央政治局常委會、中央政治局、中央委員會的權力關系，一方面從內部工作機制上推動集體領導制度化，以避免權力集中于少數(shù)人或一個人。

經過不斷的調整與改革，中共中央領導機構的基本構架在中共十四大之后得以確立，即由三大委員會組成：中央委員會(包括中央政治局常委會、中央政治局、中央書記處三個機構)，中央紀律檢查委員會和中央軍事委員會。簡而言之，中央委員會是黨中央的決策部門和執(zhí)行部門(其中，中央政治局、中央政治局常委會為中央決策機構，中央書記處為中央執(zhí)行機構)，中央紀律檢查委員會是黨中央的監(jiān)督、檢查部門，中央軍事委員會是黨中央的軍事領導部門。這三個委員會的職能各有分工而又統(tǒng)一在中央委員會的領導之下，保證了黨的集體領導和團結統(tǒng)一，構成，了中共中央強有力的領導體系。