公用事業(yè)民營化的趨勢

張曙光

三十年改革的進程,就是民營部門進入從前被國有部門壟斷的一個個領(lǐng)域,并不斷開拓進取的過程。

在人類的歷史上,私人和社區(qū)參與基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的生產(chǎn)供給是很久遠的事情,教育最早是由私人(如私塾)和教會創(chuàng)辦的,醫(yī)療是由江湖郎中和社區(qū)醫(yī)生提供的,交通和水務(wù)也是由私人經(jīng)營或社區(qū)自理的。到了近代,隨著政府能力的增強和城市的發(fā)展,逐漸出現(xiàn)了專門提供基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的公用事業(yè),只是到了戰(zhàn)后,基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)才成為公共壟斷企業(yè)的專有領(lǐng)域,并形成了自然壟斷理論和政府管制理論。

然而,隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展、社會分工的擴大和組織機構(gòu)的變化,一方面削弱了自然壟斷的程度和范圍,另一方面創(chuàng)造了新的競爭領(lǐng)域,如路網(wǎng)的建造維護和運輸服務(wù)的提供、電網(wǎng)建設(shè)和電力輸送與電力的生產(chǎn)、通信網(wǎng)的建設(shè)運營與信息服務(wù)提供商的服務(wù)及其互聯(lián)互通可以分開進行,使這些以前具有自然壟斷性質(zhì)的經(jīng)濟活動,具有了競爭的性質(zhì)和特點,為私人企業(yè)的進入提供了機會和條件。

與此同時,在很多國家,由于基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)由公共部門壟斷性供給的效果不好,服務(wù)差,成本高。為了充分利用這些機會和條件,有效地配置公共資源和能力,一些政府把基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的融資與它們的運營和提供、公用事業(yè)中的競爭性部門和壟斷性部門、以及社會保險計劃和社會援助計劃區(qū)分開來,讓私人企業(yè)參與一般性公共產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)和供給。于是形成了公用事業(yè)民營化的潮流。

中國的經(jīng)濟改革已經(jīng)進行了30年,如果用一句話來概括,就是市場化和民營化。整個改革的進程,就是民營部門進入從前被國有部門壟斷的一個個領(lǐng)域,并不斷擴展的過程。

私人部門進入公用事業(yè),有兩個非常重要的契機。一是當(dāng)改革開放打碎了束縛生產(chǎn)力的桎梏,各項生產(chǎn)經(jīng)濟活動得到了迅速的發(fā)展,對通信、電力、供水、供氣、交通等公用事業(yè)提出了巨大的需求,于是,外國資本和民間資本首先進入了公用事業(yè)的增量領(lǐng)域,從魯布革電站、三茂鐵路,到許多城市的燃氣發(fā)電、中巴公交和出租汽車皆是如此。

二是原有公用企業(yè)的設(shè)施隨著使用年限的增加,設(shè)備老化,管網(wǎng)失修,急待更新改造的現(xiàn)狀反而成為地方政府和地方財政的巨大包袱。

就在公用事業(yè)民營化過程不斷推進的同時,在一些政府嚴格管制的領(lǐng)域,出現(xiàn)了公用事業(yè)的政府競爭。這種競爭既有政府部門之間的橫向競爭,也有地方政府與中央政府部門的縱向競爭。

在傳統(tǒng)理論和傳統(tǒng)觀念中,公用事業(yè)往往投資大,周期長,是個賠錢的買賣,私人無力從事,也不愿經(jīng)營,只能由政府去辦,由公共企業(yè)經(jīng)營。然而,民營化的現(xiàn)實卻與這種理論和觀念相左,公用事業(yè)民營化蘊含著無限商機。

一般而論,政府經(jīng)營一不為利,二不能與民爭利,與此相反,私人經(jīng)營則必須盈利。在現(xiàn)在的技術(shù)條件下,有兩個行業(yè)的發(fā)展前景是誘人的,盈利是豐厚的。一個是高風(fēng)險和高盈利的行業(yè),如一些高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)。另一個就是公用事業(yè),雖然利潤率不高,一般為平均利潤,但市場廣闊,盈利穩(wěn)定,現(xiàn)金流充裕,具有收益風(fēng)險低(收益方差小)的特點。

也許有人會說,既然如此,為什么政府和公營部門要退出呢,為什么要實行民營化呢?其實,道理很簡單。政府體制和公營體制不能適應(yīng)它的發(fā)展和經(jīng)營,既限制了企業(yè)和職工盈利的積極性,同時又沒有承擔(dān)經(jīng)營后果的相應(yīng)約束。

隨著改革的深入,國有經(jīng)濟戰(zhàn)略性重組和退出的實施與公用事業(yè)民營化已經(jīng)是大勢所趨。

作者系中國社會科學(xué)院經(jīng)濟研究所研究員