政府信息公開引發(fā)的困惑與思考

時(shí)照建

在《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)沒有正式頒布實(shí)施前,我國(guó)檔案館就普遍建立了現(xiàn)行文件利用服務(wù)中心,向社會(huì)提供了現(xiàn)行文件的開放利用服務(wù)。這一新興事物的出現(xiàn)對(duì)檔案學(xué)的相關(guān)理論也提出了新的挑戰(zhàn)。其中最為關(guān)鍵的一個(gè)問題便是,為什么現(xiàn)行文件可以公開利用,而轉(zhuǎn)化成檔案后,卻要封閉30年后才能開放利用。這個(gè)問題不解決,任何關(guān)于現(xiàn)行文件公開利用的檔案學(xué)理論依據(jù)都沒有說服力。

一、政府信息公開等不等于檔案信息公開

《條例》規(guī)定:“屬于主動(dòng)公開范圍的政府信息,應(yīng)當(dāng)自該政府信息形成或者變更之日起20個(gè)工作日內(nèi)予以公開?！钡恰吨腥A人民共和國(guó)檔案法》(以下簡(jiǎn)稱《檔案法》)則規(guī)定:“國(guó)家檔案館保管的檔案,一般應(yīng)當(dāng)自形成之日起滿三十年向社會(huì)開放?！庇谑?人們產(chǎn)生疑問,已經(jīng)列入政府信息公開范圍的文件材料,“文件在政府機(jī)關(guān)已經(jīng)予以公布,待歸檔保存一定年限移交檔案館后反倒要經(jīng)歷‘形成滿30年的考察,從邏輯推理上似乎具有諷刺意義,從現(xiàn)實(shí)執(zhí)行上似乎也存在程序矛盾?！雹谀敲?政府信息公開等不等于檔案信息公開呢?對(duì)此,理明先生認(rèn)為:“政府信息公開≠檔案信息公開”,“承載政府公開信息的文件(以下暫限于人們通稱的‘已公開現(xiàn)行文件)與其內(nèi)容相同的館藏檔案,二者既有聯(lián)系,又有區(qū)別”。“所謂聯(lián)系者,即檔案是由文件轉(zhuǎn)化而來的,”“所謂區(qū)別者,文件轉(zhuǎn)化為檔案是有條件的,并非所有文件都可以轉(zhuǎn)化為檔案,它必須經(jīng)過辦理完畢、區(qū)分價(jià)值,對(duì)于有長(zhǎng)期保存和利用價(jià)值的文件,再按照一定規(guī)律整理后,才能真正轉(zhuǎn)化為檔案。同時(shí),文件歸檔有法定的范圍,尤其要強(qiáng)調(diào)歸檔文件的原始性,即不具有原始記錄性的文件,不能隨意轉(zhuǎn)化為檔案。就拿現(xiàn)行文件來說吧,一份已公開的現(xiàn)行文件,人們能夠識(shí)讀到其中的內(nèi)容信息,而當(dāng)該份文件歸檔的時(shí)候,檔案人員還要收集這份文件形成過程中產(chǎn)生的背景信息,如文件的起草人信息、修改經(jīng)辦人與修改經(jīng)辦信息、簽發(fā)人與簽發(fā)信息,等等。這些背景信息與正式頒發(fā)的文件一起,構(gòu)成了該份文件的檔案。也正是這些背景信息,保持了該份文件的原始記錄性,使得該文件具有了檔案的本質(zhì)特征。一份重要的文件,正式發(fā)布時(shí)只有短短的幾頁(yè)紙,但當(dāng)它歸檔時(shí),要形成數(shù)十甚至數(shù)百頁(yè)檔案,道理就在這里。”③理先生提出的觀點(diǎn)很新穎,論述的有道理,然而,仔細(xì)分析問題就出來了。理先生的論述既不符合檔案學(xué)基本理論,概念也不清。其一,檔案是由文件轉(zhuǎn)化而來,還是由文件+文件背景信息轉(zhuǎn)化而來;其二,收集“文件形成過程中產(chǎn)生的背景信息”是不是文件轉(zhuǎn)化為檔案的必要條件;其三,正式頒發(fā)的文件有沒有原始記錄性;其四,理先生理解的“檔案是由文件轉(zhuǎn)化而來”中的“文件”指的是什么,是正式頒發(fā)的文件+文件背景信息嗎?正式頒發(fā)的文件是不是文件等一系列問題都不符合檔案學(xué)的基本理論。

劉東斌先生與理明先生有相同認(rèn)識(shí),也認(rèn)為:“文件和檔案是兩種不同的事物,文件開放并不等于檔案開放,所以才有現(xiàn)行文件的公開,才有檔案的封閉期?！雹艿?與理先生相反,劉先生卻是用他顛覆傳統(tǒng)經(jīng)典檔案學(xué)理論的“檔案形成在前論”來解讀,劉先生的“檔案形成在前論”認(rèn)為:“檔案形成在前,是原始記錄,是文件的前身”,“文件則是檔案最終稿本的復(fù)制件”。⑤劉先生說的雖有道理,但其理論前提是“檔案形成在前論”,這畢竟是一家之言,并沒有得到多數(shù)學(xué)者的認(rèn)可。而且,也有一些疑點(diǎn)值得商榷,劉先生將收文排除在檔案之外就是一個(gè)問題。

政府信息公開等不等于檔案信息公開?《條例》第二條規(guī)定 “本條例所稱政府信息,是指行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過程中制作或者獲取的,以一定形式記錄、保存的信息?！痹倏础稒n案法》第二條,“本法所稱的檔案,是指過去和現(xiàn)在的國(guó)家機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織以及個(gè)人從事政治、軍事、經(jīng)濟(jì)、科學(xué)、技術(shù)、文化、宗教等活動(dòng)直接形成的對(duì)國(guó)家和社會(huì)有保存價(jià)值的各種文字、圖表、聲像等不同形式的歷史記錄?！睔v史記錄也是一種信息,兩者并沒有什么不同?，F(xiàn)行的可以公開,歷史記錄更應(yīng)該公開,為什么不能公開呢?再看《條例》規(guī)定:縣級(jí)以上各級(jí)人民政府及其部門應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)公開“扶貧、教育、醫(yī)療、社會(huì)保障、促進(jìn)就業(yè)等方面的政策、措施及其實(shí)施情況”;設(shè)區(qū)的市級(jí)人民政府、縣級(jí)人民政府及其部門重點(diǎn)公開 “搶險(xiǎn)救災(zāi)、優(yōu)撫、救濟(jì)、社會(huì)捐助等款物的管理、使用和分配情況” ;鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府重點(diǎn)公開 “搶險(xiǎn)救災(zāi)、優(yōu)撫、救濟(jì)、社會(huì)捐助等款物的發(fā)放情況”。這些信息不就是民生檔案嗎?政府信息公開等不等于檔案信息公開?實(shí)在令人困惑。

二、筆者的困惑

對(duì)于政府信息應(yīng)該公開而檔案卻要封閉30年后才可以開放利用的問題,理明先生提出的 “政府信息公開≠檔案信息公開”的觀點(diǎn)和論述,雖然合理地解釋了這種現(xiàn)象,而且論述很有道理,也是事實(shí)。把正式文件與文件底稿及發(fā)文簽一同存檔,也是檔案實(shí)踐中經(jīng)常要求和經(jīng)常做的。然而,理先生的解釋卻引出了檔案學(xué)理論的更多問題,究竟什么是“文件”?檔案學(xué)理論所說的“文件是檔案的前身”、“檔案是由文件轉(zhuǎn)化而來的”中的“文件”是什么?是由“正式文件+文件背景信息”組成的嗎?正式文件是不是文件?如果理先生的觀點(diǎn)是正確的話,那么,其一,傳統(tǒng)經(jīng)典的“檔案是由文件轉(zhuǎn)化而來的”理論就有問題,或者是其中的“文件”概念有問題,其“文件”概念不是一般意義上的文件概念,而是包括“正式文件+文件背景信息”在內(nèi)有特殊含義的概念;其二,文件生命周期理論也有問題,在文件生命周期理論中,檔案是處于文件生命周期中的第三或第四階段,也就是非現(xiàn)行文件。既然正式文件(現(xiàn)行文件)已經(jīng)不具備原始性,又不含有文件背景信息,那它怎么能運(yùn)動(dòng)到第三或第四階段成為檔案呢?難道是它運(yùn)動(dòng)到第三或第四階段就自己增加了文件背景信息嗎?其三,文件價(jià)值理論也有問題,文件第一價(jià)值(現(xiàn)行文件)根本沒有文件背景信息,那它怎么能過渡到檔案就有了文件的背景信息呢?其四,“檔案形成在前”的觀點(diǎn)正確嗎?劉東斌先生同樣認(rèn)為檔案包含文件和文件背景信息,符合理先生的觀點(diǎn),但是,卻得出了相反的結(jié)論,完全顛覆了經(jīng)典的檔案學(xué)理論,同樣讓人困惑,到底是文件形成在前,還是檔案形成在前?

究竟是現(xiàn)有的檔案理論錯(cuò)了,還是理先生和劉先生的觀點(diǎn)錯(cuò)了?兩位先生強(qiáng)調(diào)檔案包含文件背景信息,這不僅是檔案實(shí)際工作中經(jīng)常做的,而且,在信息時(shí)代,為保證電子檔案的真實(shí)性,更是強(qiáng)調(diào)“內(nèi)容、背景和結(jié)構(gòu)成為文件的三種要素”⑥看來兩位先生說的沒有錯(cuò),那么是檔案理論有問題?顯然,這有些令人困惑,但是,兩位先生的觀點(diǎn)為認(rèn)識(shí)檔案、發(fā)展檔案學(xué)理論提供了新的視角。

三、筆者的思考

對(duì)于政府信息公開引發(fā)的檔案學(xué)理論的困惑和問題,筆者認(rèn)為,在檔案學(xué)理論研究中要遵循系統(tǒng)性、連續(xù)性和獨(dú)立性的原則。

其一,系統(tǒng)性。檔案學(xué)理論應(yīng)是系統(tǒng)的,在這個(gè)理論系統(tǒng)中,尤其是檔案學(xué)基本概念和檔案學(xué)基礎(chǔ)理論應(yīng)基本一致,互相吻合,不應(yīng)出現(xiàn)局部合理,而與系統(tǒng)中的其他部分不協(xié)調(diào)或者自相矛盾的現(xiàn)象。

其二,連續(xù)性。檔案學(xué)中的基本概念和基礎(chǔ)理論如果是基本正確的話,那么,它就應(yīng)該有連續(xù)性,而不應(yīng)因不同的需要而不斷變化,檔案的本質(zhì)應(yīng)該是不會(huì)變化的。不應(yīng)不顧檔案學(xué)的基本概念和基礎(chǔ)理論,把某些非檔案本質(zhì)的屬性放大成檔案的本質(zhì)屬性。

其三,獨(dú)立性。檔案學(xué)理論雖不應(yīng)脫離實(shí)踐,但也有相對(duì)獨(dú)立性,它不為解釋實(shí)踐的合理性而存在,某些實(shí)踐的存在并不完全合理。某些法規(guī)也不能代替檔案學(xué)理論。

注釋:

①陳永生:《從政務(wù)公開制度反思檔案開放——檔案開放若干問題研究之二》,《浙江檔案》,2007年第7期。

②理明:《政府信息公開≠檔案信息公開》,《浙江檔案》,2008年第1期。

③劉東斌:《檔案形成在前說對(duì)現(xiàn)行文件公開利用的解讀——七論檔案形成在前》,《檔案管理》,2008年第4期。

④劉東斌:《檔案形成在前說對(duì)電子檔案管理的啟示》,《檔案管理》,2007年第3期。

⑤馮惠玲主編:《電子文件管理教程》,北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2001。

作者單位:開封市教育技術(shù)裝備管理中心