王小丹

【摘要】 行政信息公開(kāi)已經(jīng)成為當(dāng)代公共行政領(lǐng)域發(fā)展的必然趨勢(shì)。然而,行政信息公開(kāi)如果缺乏合理的限制,則極易危害到個(gè)人信息安全。行政信息公開(kāi)與個(gè)人信息保護(hù)之間存在著一定的沖突,可以運(yùn)用行政法的基本原則進(jìn)行調(diào)整,使二者保持動(dòng)態(tài)平衡。

【關(guān)鍵詞】 行政信息公開(kāi);保護(hù);個(gè)人信息

中圖分類號(hào): D923文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1671-5918(2009)03-0132-02

doi:10.3969/j.issn.1671-5918.2009.03.065本刊網(wǎng)址:http://www.hbxb.net

在信息化時(shí)代,行政信息涵蓋了全社會(huì)信息的絕大部分。它既是公眾了解政府行為的直接途徑,又是經(jīng)濟(jì)繁榮和政治民主的強(qiáng)大動(dòng)力。為了滿足公眾的知情權(quán),方便其參政議政;同時(shí)為了推動(dòng)信息資源的共享,行政信息公開(kāi)已經(jīng)成為當(dāng)代公共行政領(lǐng)域發(fā)展的必然趨勢(shì)。但是,并不是所有的行政信息都可以公開(kāi)。如果行政部門(mén)公開(kāi)某些信息可能會(huì)帶來(lái)一些負(fù)面影響,例如侵害公民個(gè)人信息安全,那么其公開(kāi)就應(yīng)受到合理的限制。筆者擬就行政信息公開(kāi)中的個(gè)人信息保護(hù)問(wèn)題進(jìn)行探討。

一、公共行政領(lǐng)域中個(gè)人信息的雙重特性

在現(xiàn)代社會(huì),隨著公共事務(wù)范圍的不斷擴(kuò)大,行政權(quán)幾乎深入到社會(huì)的每個(gè)角落。行政主體與行政相對(duì)人之間形成了千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。行政主體在履行職責(zé)的過(guò)程中,必然會(huì)收集、利用、傳播、保存、處理和使用大量的個(gè)人信息。

這些個(gè)人信息并非由掌握之行政部門(mén)所創(chuàng)造,也非繼受,而僅僅是“取得”——行政部門(mén)通過(guò)公民個(gè)人的提供而獲得。[1]行政部門(mén)并不是這些信息的締造者,這使得這類信息具有“個(gè)人隱私”的性質(zhì)。因此,雖然行政部門(mén)掌握了這些信息,但是并非當(dāng)然地享有處分或從該信息使用中獲得收益的權(quán)力,即行政部門(mén)對(duì)個(gè)人信息的使用權(quán)和處分權(quán)是有限的——一定程度上要得到公民個(gè)人的同意。

另一方面,這些信息已為行政部門(mén)所掌握,并且經(jīng)過(guò)了行政權(quán)力的加工、分類、整理或編撰,同樣也具有“行政信息”的性質(zhì),那么從一定程度上也應(yīng)當(dāng)如同其他公共信息一樣,可以根據(jù)權(quán)利人的請(qǐng)求而公開(kāi)。但同時(shí)應(yīng)該為相關(guān)當(dāng)事人保留救濟(jì)的途徑——允許以保護(hù)個(gè)人隱私為由申請(qǐng)拒絕公開(kāi)。

這種雙重特性決定了行政信息公開(kāi)必然受到個(gè)人信息保護(hù)之制約。本質(zhì)上,行政信息是轉(zhuǎn)化了的公民個(gè)人信息的總和。公民的個(gè)人信息經(jīng)過(guò)行政部門(mén)搜集過(guò)濾之后,有些是必須公開(kāi)的行政信息,有些則是不宜公開(kāi)的個(gè)人隱私。從某種程度上說(shuō),行政信息公開(kāi)與個(gè)人信息保護(hù)之間存在著一定的沖突,需要好好協(xié)調(diào)。

二、行政信息公開(kāi)與個(gè)人信息保護(hù)的協(xié)調(diào)

行政信息公開(kāi)與個(gè)人信息保護(hù)的沖突,實(shí)質(zhì)是知情權(quán)與個(gè)人信息權(quán)之間的沖突。協(xié)調(diào)兩種權(quán)利的沖突就必須解決好不同利益之間的關(guān)系,即在公眾的了解利益和個(gè)人信息的人格利益之間進(jìn)行權(quán)衡。

這兩種利益互為矛盾,其中一方面利益的實(shí)現(xiàn)可能導(dǎo)致另一方面利益的減損。因此,可以嘗試著使用利益衡量的方法:通過(guò)對(duì)兩種利益的估量和平衡,選擇價(jià)值更高的利益。如果公眾的了解利益比個(gè)人信息之上的人格利益更為重要,行政部門(mén)就應(yīng)該公開(kāi)其掌握的個(gè)人信息,反之則不予公開(kāi)。當(dāng)個(gè)人信息權(quán)與公眾知情權(quán)這兩種價(jià)值發(fā)生沖突時(shí),依據(jù)具體個(gè)案,分析公民了解的利益和個(gè)人信息之上的人格利益所受到的損害,將二者衡量、比較。當(dāng)保護(hù)前者所獲利益較大時(shí),承認(rèn)公民的知情權(quán);當(dāng)保護(hù)后者所獲利益較大時(shí),尊重個(gè)人信息權(quán)。但是衡量?jī)煞N價(jià)值大小的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)難以確定。因此,這種衡量方法的操作性不強(qiáng)。

有學(xué)者認(rèn)為,知情權(quán)是絕對(duì)價(jià)值,保障公民對(duì)國(guó)家政治信息的知情權(quán)處于優(yōu)先地位;而其他人權(quán)是相對(duì)價(jià)值,其自由可以在一定程度上予以限制。[2]筆者認(rèn)為這種衡量方法是合理的,具有較強(qiáng)的操作性。

從權(quán)利本質(zhì)上看,個(gè)人信息權(quán)是一項(xiàng)民事權(quán)利,它通過(guò)賦予信息主體支配與控制其個(gè)人信息的權(quán)利來(lái)保護(hù)信息主體存之于個(gè)人信息上的人格利益。而知情權(quán)主要是一種政治權(quán)利和社會(huì)權(quán)利,與行政信息公開(kāi)制度相關(guān)的知情權(quán)更表現(xiàn)出政治權(quán)利的屬性。在現(xiàn)代社會(huì),公民對(duì)公共行政的參與度越來(lái)越高,知情權(quán)體現(xiàn)出一種強(qiáng)烈的公益性,它要求整個(gè)社會(huì)更加透明和開(kāi)放,要求人們能有更多的機(jī)會(huì)了解和參與公共行政。而個(gè)人信息權(quán)具有個(gè)人性,與公共利益無(wú)關(guān)。因此,在知情權(quán)與個(gè)人信息權(quán)的對(duì)抗中,由于前者代表了社會(huì)公共利益、體現(xiàn)了更高的利益價(jià)值而占據(jù)上風(fēng)。當(dāng)某項(xiàng)個(gè)人信息涉及到公共利益時(shí),對(duì)個(gè)人信息權(quán)進(jìn)行限制、將個(gè)人信息予以公開(kāi)則成為必然。當(dāng)然,對(duì)公民知情權(quán)的優(yōu)先考慮并不意味著漠視個(gè)人信息權(quán)。當(dāng)個(gè)人信息的公開(kāi)純屬滿足個(gè)人的需要而與公共利益無(wú)關(guān)時(shí),應(yīng)該充分保護(hù)個(gè)人信息權(quán)而犧牲知情權(quán)。

行政部門(mén)在搜集、過(guò)濾個(gè)人信息的過(guò)程中,必須有明確的法律依據(jù);在信息公開(kāi)的過(guò)程中,同樣需要明確的法律界定和法律程序。由此,從個(gè)人信息保護(hù)的角度,對(duì)行政信息公開(kāi)進(jìn)行合理的規(guī)制是必要的。

三、從保護(hù)個(gè)人信息的角度對(duì)行政信息公開(kāi)進(jìn)行規(guī)制

對(duì)公共行政領(lǐng)域中的個(gè)人信息進(jìn)行法律保護(hù),其實(shí)質(zhì)是在確保國(guó)家和公共利益的前提下,賦予公民對(duì)個(gè)人信息傳播的控制權(quán)。行政機(jī)關(guān)有義務(wù)在公開(kāi)內(nèi)容涉及公民個(gè)人信息的事項(xiàng)上,保證一般意義上的公共利益需求邊界以外的個(gè)人信息不受非法侵害或惡意使用。公民自身也有權(quán)決定何種程度上公開(kāi)自己的個(gè)人信息。有的學(xué)者認(rèn)為,行政機(jī)關(guān)應(yīng)公開(kāi)個(gè)人信息獲取及管理的依據(jù)和過(guò)程,不得建立不為人所知的個(gè)人信息秘密存儲(chǔ)系統(tǒng),對(duì)個(gè)人信息的獲取權(quán)限和范圍應(yīng)依照法律,視其職責(zé)和工作需要而定,并應(yīng)當(dāng)在掌握個(gè)人信息的獲取、保有、使用和處分等不同階段對(duì)信息提供人承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)。[3]筆者認(rèn)為,行政部門(mén)可以從以下幾個(gè)方面著手:

第一,行政部門(mén)在收集或獲取信息時(shí)應(yīng)向相對(duì)人說(shuō)明信息獲取的目的和法律依據(jù),若非法定的強(qiáng)制性義務(wù),相對(duì)人當(dāng)然亦有權(quán)予以拒絕。公民在自己個(gè)人信息被收集時(shí)是擁有知情權(quán)的,包括要求告知收集了哪些信息、收集與使用目的等。

但是,從我國(guó)個(gè)人信息保護(hù)現(xiàn)狀的調(diào)查結(jié)果來(lái)看,了解有關(guān)機(jī)構(gòu)處理個(gè)人信息相關(guān)規(guī)定的人相當(dāng)少,僅占9.7%;有一部分接受調(diào)查的公眾甚至認(rèn)為,自己無(wú)權(quán)拒絕提供自己的個(gè)人信息。接受調(diào)查的公眾普遍認(rèn)為,有關(guān)機(jī)構(gòu)處理個(gè)人信息存在很多問(wèn)題。比如:不明確告知收集信息的用途;很多被收集的信息與所要辦理的業(yè)務(wù)無(wú)關(guān);個(gè)人無(wú)權(quán)選擇是否提供信息,地位十分被動(dòng)等。[4]

要解決以上問(wèn)題,行政部門(mén)在收集個(gè)人信息時(shí)必須貫徹比例原則。比例原則要求行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為時(shí),在實(shí)現(xiàn)某一目的的各種不同方法中應(yīng)運(yùn)用其中最適當(dāng)?shù)姆椒?在不違背或減弱所追求目的的效果的前提下,應(yīng)盡可能地選擇對(duì)相對(duì)人造成損害最小的方法;行政機(jī)關(guān)對(duì)公民個(gè)人利益的干預(yù)不得超過(guò)實(shí)現(xiàn)行政目的所追求的公共利益,兩者之間必須符合比例或者相稱。[5]盡管行政部門(mén)收集、處理和利用個(gè)人信息有法律的授權(quán),但是法律對(duì)行政部門(mén)收集、處理和利用個(gè)人信息的范圍、條件、程序等方面的規(guī)定往往不明確、不具體,行政部門(mén)在遵守行政法規(guī)范的同時(shí)也就具有了一定的選擇、裁量的余地。根據(jù)比例原則,行政主體為履行特定行政職責(zé)而依法收集、處理和利用個(gè)人信息時(shí),只能收集履行行政職責(zé)的特定目的范圍內(nèi)的個(gè)人信息,不能收集其他不相關(guān)的個(gè)人信息,不能對(duì)收集的個(gè)人信息進(jìn)行特定目的之外的處理和利用。

第二,行政部門(mén)在保有個(gè)人信息時(shí)必須明確個(gè)人信息的保存期限,并應(yīng)當(dāng)保證該個(gè)人信息的準(zhǔn)確性和完整性;個(gè)人有權(quán)了解本人信息的存儲(chǔ)及使用狀況,其認(rèn)為錯(cuò)誤或者缺漏的信息也有權(quán)提出更改或補(bǔ)正之意見(jiàn)。

行政部門(mén)收集、利用個(gè)人信息是為了公共行政管理的目的,而一旦目的達(dá)成或任務(wù)完成,行政機(jī)關(guān)繼續(xù)持有行政相對(duì)人的個(gè)人信息就失去了法理依據(jù)。除非相關(guān)法律做出永久保留的明文規(guī)定,否則,個(gè)人信息應(yīng)在保留期限屆滿時(shí)被及時(shí)刪除。如果行政機(jī)關(guān)不履行這一義務(wù),公民有權(quán)請(qǐng)求刪除其個(gè)人信息。

此外,個(gè)人信息是信息主體人格形象的反映。行政部門(mén)收集、利用個(gè)人信息時(shí),其檔案記錄,均應(yīng)保持準(zhǔn)確、完整及最新,以保證對(duì)該個(gè)人具有相當(dāng)?shù)墓?。個(gè)人信息的提供者有權(quán)了解本人信息的記錄(可以就相關(guān)信息進(jìn)行查詢或者咨詢),發(fā)現(xiàn)相關(guān)記錄有錯(cuò)誤、缺漏時(shí),可以及時(shí)提出更改和補(bǔ)正,行政機(jī)關(guān)應(yīng)予更正。

第三,行政部門(mén)使用和披露個(gè)人信息不能同獲取該信息的目的相違背,且除法定使用或許可使用之情形外,未經(jīng)信息提供者之事前明示許可,行政部門(mén)不得公開(kāi)個(gè)人信息。

首先,根據(jù)對(duì)信息提供者的不同影響,個(gè)人信息可以劃分為一般信息和敏感信息。敏感信息往往涉及到個(gè)人隱私,一旦披露,有可能對(duì)信息提供者的人格尊嚴(yán)、人身和財(cái)產(chǎn)安全、社會(huì)評(píng)價(jià)造成消極影響。如前些年,有的人參加公務(wù)員錄取體檢時(shí)發(fā)現(xiàn)是乙肝病毒攜帶者,體檢醫(yī)院將有關(guān)信息公開(kāi)后,造成當(dāng)事人生活和工作上的極大困難。有些納稅人的財(cái)產(chǎn)信息和家庭住址一旦被披露,其人身安全和財(cái)產(chǎn)安全將面臨巨大風(fēng)險(xiǎn)。信用信息一旦被披露,可能會(huì)對(duì)個(gè)人的社會(huì)評(píng)價(jià)造成影響。這些敏感個(gè)人信息,與一般個(gè)人信息,在保護(hù)強(qiáng)度和保護(hù)程序上應(yīng)當(dāng)區(qū)別對(duì)待。不同的信息應(yīng)該有不同程度、不同方式的法律保護(hù)。

其次,行政部門(mén)在公開(kāi)信息以前必須首先通知信息提供者,并征求其意見(jiàn),在沒(méi)有取得其書(shū)面同意以前不能公開(kāi)。由于收集、處理和利用個(gè)人信息對(duì)信息提供者個(gè)人權(quán)益關(guān)系重大,信息提供者的同意原則上應(yīng)以書(shū)面形式作出,以滿足保存和舉證的需要。同時(shí),也應(yīng)允許特殊情況下非書(shū)面的形式。如緊急情況下進(jìn)行個(gè)人信息收集時(shí),可以是口頭同意,事后再補(bǔ)做書(shū)面同意。

再次,行政部門(mén)應(yīng)當(dāng)采取適當(dāng)?shù)男姓?、技術(shù)性及物理性保障措施,保障個(gè)人信息記錄的安全與保密,防止可能對(duì)記錄的安全與完整造成的任何潛在的威脅與損害,因?yàn)?這些威脅或損害可能會(huì)對(duì)記錄所涉及的個(gè)人造成實(shí)質(zhì)性危害、妨礙、不便或不公正。

第四,基于行政信息和行政權(quán)力的公共性質(zhì),行政部門(mén)不得以個(gè)人信息之轉(zhuǎn)讓來(lái)牟利。行政部門(mén)非以營(yíng)利之目的而向第三方轉(zhuǎn)讓個(gè)人信息的,也應(yīng)當(dāng)事先取得信息提供人的授權(quán)。例如行政部門(mén)之間的信息共享,雖然能夠提高行政效率,減少公民的信息負(fù)擔(dān),提高政府的公共服務(wù)水平,但是仍然必須受到嚴(yán)格控制的,必須經(jīng)過(guò)信息提供者的同意才是合法的。

總之,涉及個(gè)人信息的行政信息公開(kāi),必須在保障公民知情權(quán)的同時(shí),保證個(gè)人信息不受非法侵害,保持二者在利益衡量上的動(dòng)態(tài)平衡。

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