橫琴：一島兩制

徐智慧

若在歷史坐標系上視之，縱軸是中國改革開放的歷史轉(zhuǎn)折點，橫軸是一國兩制交匯點，珠海橫琴島的開發(fā)蘊含的意義肯定不只是一份禮物那樣簡單。

夕陽斜暉下，橫琴環(huán)島東路東段一大片空地尤顯遼闊。這1平方公里多的土地就是澳門大學(xué)新校址。澳門回歸10周年在即，這被視為中央給澳門的一份“厚禮”，如同兩年前香港回歸10周年時的深港西部通道。

8月14日，國務(wù)院正式通過了《橫琴總體發(fā)展規(guī)劃》(以下簡稱《規(guī)劃》)，這個只有7500人口、農(nóng)業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)占主導(dǎo)的海島上，規(guī)劃了兩個五星級酒店和一個國際會展中心，加上澳大新校址和長隆國際旅游度假區(qū)，因蠔聞名的橫琴儼然換了一副新名片。

更關(guān)鍵的是，國務(wù)院定了橫琴開發(fā)的基調(diào)是“制度創(chuàng)新”，以區(qū)別于上海浦東和天津濱海新區(qū)的金融創(chuàng)新。若在歷史坐標系上視之，縱軸是中國改革開放的歷史轉(zhuǎn)折點，橫軸是一國兩制交匯點，那么，橫琴開發(fā)蘊含的意義肯定不只是一份禮物那樣簡單。

澳門擴容之始

橫琴是珠海最大的一個海島，與澳門一河之隔，通過一座蓮花大橋相通。站在橫琴，可以清楚看到對岸林立的賭場和酒店?？偯娣e106平方公里的橫琴島，可開發(fā)面積53平方公里，是澳門的3倍。

橫琴島上常住人口4000多人，島上至今有40平方公里土地未開發(fā)。而對面的澳門，若干年前就成為世界上人口密度最大的城市。據(jù)今年最新統(tǒng)計，澳門人口密度已增至每平方公里1.9萬人，相當于香港的3倍。

橫琴以產(chǎn)個大肥美的生蠔聞名，島上居民多以農(nóng)耕和養(yǎng)蠔為業(yè)。因多年未開發(fā)，島上植被茂盛，一派田園風(fēng)光，與對岸的紙醉金迷判然有別。很多人想不通，這么一塊風(fēng)水寶地，為何被雪藏經(jīng)年。這邊珠海不加動用，那邊澳門求之不得。

澳門早有意開發(fā)橫琴。1999年回歸后，澳門即提出和珠海共同經(jīng)營橫琴，2001年粵澳聯(lián)席會議成立后，調(diào)整為粵澳聯(lián)合開發(fā)。2004年底，廣東省提出將橫琴島建成“泛珠三角橫琴合作區(qū)”。2005年粵澳聯(lián)席會議確定了開發(fā)橫琴的方針：“泛珠合作，粵澳為主力”。同年溫家寶總理視察橫琴之后說，“橫琴是一塊寶地，要謀定而后動?！?/p>

分析人士認為，溫總理的話顯示中央對如何開發(fā)橫琴沒有考慮成熟，或者在等待時機。

廣東省于2006年11月通過了《橫琴島開發(fā)建設(shè)總體規(guī)劃綱要》。至此，珠海已多次策劃橫琴開發(fā)的產(chǎn)業(yè)定位，當?shù)厝擞杏∠蟮?，前后有“韓國工業(yè)產(chǎn)業(yè)園”、“人民幣離岸金融中心”等，結(jié)果大同小異，經(jīng)過一番箭在弦上的熱議后，均遭擱淺。

人們記憶最深的，是金沙集團籌建亞洲會展之都的落敗。2005年，來自拉斯維加斯的金沙集團甫在澳門開張金沙賭場，有意依托澳門在橫琴發(fā)展其拿手的會展業(yè)，遂與珠海市政府簽訂合作意向，欲將橫琴島一處廢棄采石場開發(fā)成集國際休閑旅游、高級酒店為一體的會展中心。翌年金沙集團將投資額提升到130億美元，擬建國際度假村，竟未果。后坊間傳言澳門利益集團暗中攪局。但分析人士認為，橫琴開發(fā)決而不行，都卡在了一國兩制的門檻上，只要涉及澳門和境外投資，橫琴在管轄權(quán)限、開發(fā)主體和定位上存在頗多爭議。

另一方面，產(chǎn)業(yè)單一化愈來愈成為澳門的心頭之患。澳門特首每次進京，中央必叮囑：“要適度多元化?！笨此茻o關(guān)輕重，實則責(zé)之甚切。澳門博彩業(yè)占GDP比重高達九成，土地早已用到極限，博彩業(yè)自身的發(fā)展都遭遇土地瓶頸。不久前有一賭場擬建新館，征求意見時遭民眾否決。澳門20平方公里土地勢不能再加建一磚一瓦，適度多元化談何容易。

受困于土地容量，澳門一直有“整體租賃”橫琴島的想法。此次，中央尊重澳門意見，將1.0926平方公里批予澳大建新校，時任特首何厚鏵興奮地說：“這是中央送給澳門的一份厚禮?！睋?jù)了解，澳大新校址位于橫琴島環(huán)島東路和十字門水道西岸之間，租金是象征性的，體現(xiàn)了中央對澳門的照顧。該區(qū)域?qū)嵭蟹忾]式管理，依澳門特別行政區(qū)法律實施管轄，租賃期滿后，經(jīng)全國人大常委會決定，可以續(xù)租。

“澳門大學(xué)新校址是橫琴最好的地塊之一，平整，與澳門相望。”橫琴新區(qū)管委會黨群工作部副部長趙振武對記者表示，澳大新校址是一份回歸十周年的“禮物”，但不僅是“禮物”，對澳門轉(zhuǎn)型和擴容也有啟示性意義?！兑?guī)劃》指出，橫琴開發(fā)有利于彌補港澳土地資源有限的劣勢，為改變澳門經(jīng)濟結(jié)構(gòu)單一提供了新的空間。橫琴另有約5平方公里土地奉行澳資優(yōu)先方針，對澳門來說這無疑是雪中送炭。

粵港澳合作實體平臺

如果說港珠澳大橋給珠海帶來了前所未有的歷史機遇，國家戰(zhàn)略意義上的橫琴開發(fā)則給珠海帶來新的城市名片。按橫琴開發(fā)的產(chǎn)業(yè)定位，珠海劃定跨灣仔和橫琴的十字門商務(wù)區(qū)，占地5.7平方公里，珠海市政府委托當?shù)刈畲蟮姆康禺a(chǎn)公司華發(fā)集團進行項目建設(shè)和前期開發(fā)。為打造十字門CBD的形象宣傳片，華發(fā)集團開出430萬元向國際招標。根據(jù)計劃，這個3分鐘的形象宣傳片將在今年12月上旬在中央和地方電視臺播映?！笆珠TCBD的宣傳片，就是珠海市的宣傳片。”華發(fā)文傳公司的黃也白對本刊記者表示，正在設(shè)計中的橫琴標志，將取代“漁女”成為珠海新標志。

十字門CBD一期項目55.6萬平方米，包含兩個國際五星級酒店、一個國際會展中心和一個甲級寫字樓，由華發(fā)集團籌建，已向國際頂尖的7個設(shè)計公司發(fā)起設(shè)計招標。十字門商務(wù)區(qū)建設(shè)控股有限公司副總經(jīng)理郭凌勇表示，這些頂尖的設(shè)計公司通常不接受招標，但他們對十字門CBD表現(xiàn)出“極大熱情”，這顯示了國際上對橫琴開發(fā)的重視。

珠海城市定位曾經(jīng)是“會展之都”，依托硬件一流的機場，珠海航展已開了7屆。但珠海電影節(jié)只開了兩屆便進入休眠。據(jù)郭凌勇介紹，環(huán)境優(yōu)美的珠海本可以吸引更多商務(wù)會展，但硬件設(shè)施、服務(wù)等方面達不到國際五星標準，滿足不了高端商務(wù)人士的需求。隨著港珠澳大橋和橫琴開發(fā)的啟動，修建國際一流酒店成為必然需求。一些國際五星酒店管理集團正與珠海接洽，目前已有4到5家備選。

高端酒店娛樂業(yè)，加上長隆海洋休閑度假區(qū)，便捷的通關(guān)，使橫琴為澳門提供博彩配套產(chǎn)業(yè)成為可能。而且珠海和澳門的旅游產(chǎn)業(yè)鏈都將得到延伸，《規(guī)劃》中設(shè)計的珠澳同城化看來并不遙遠。

十字門CBD一期項目開發(fā)完畢后，珠海市政府委托華發(fā)集團對剩余5平方公里土地進行一級土地開發(fā)，即三通一平，將生地做成熟地，再交由土地交易中心招拍掛。據(jù)統(tǒng)計,按照橫琴新區(qū)基準地價(2800元／平方米)對土地收入進行測算，預(yù)計橫琴未來10年土地出讓收入可達717億元，如果算上土地升值的話，這個數(shù)字可能突破千億。

規(guī)劃中的200米高的甲級寫字樓，是珠海實施總部經(jīng)濟的一步棋。郭凌勇認為，一批大型企業(yè)總部進來之后，金融業(yè)也會跟進，就近提供換匯、結(jié)算服務(wù)。另外，咨詢、培訓(xùn)、

會計等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)也會進來。香港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)會對珠海形成強力支撐。

改革開放前30年，廣東借道香港走出去，金融危機改變了廣東省外需依賴的經(jīng)濟格局，粵港澳關(guān)系也面臨轉(zhuǎn)型，現(xiàn)在的香港需要借道廣東開拓國內(nèi)市場。而珠江東岸的土地容量已達到或超過臨界點。港珠澳大橋的開通，為香港向珠江西岸拓展經(jīng)濟腹地提供了另一條通道。郭凌勇認為，香港的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，將更多向土地資源豐富的珠江西岸延伸和輻射?！兑?guī)劃》設(shè)定橫琴現(xiàn)代服務(wù)業(yè)將占經(jīng)濟比重75％。

體制創(chuàng)新試驗田

橫琴是國務(wù)院批準設(shè)立的第三個國家級新區(qū)，也是經(jīng)濟特區(qū)的首次擴充。橫琴的加入，使珠海經(jīng)濟特區(qū)面積擴充近一倍。被國務(wù)院寄予了“制度創(chuàng)新”的厚望。

澳門大學(xué)新校址由于租借給澳門，全封閉管理，由澳門法律管轄，被認為是中央在“制度創(chuàng)新”上率先做出的示范?！皺M琴島上將出現(xiàn)一島兩制，”澳門“一國兩制”研究中心主任楊允中對媒體表示，“這是前所未有的制度創(chuàng)新。”

《規(guī)劃》中的通關(guān)制度創(chuàng)新，就是俗稱的“二線關(guān)”。橫琴與澳門問的口岸是“一線管理”，對出入境人員和貨物查驗較松弛，比如貨物進出關(guān)只需備案。而橫琴與珠海間的“二線管理”較為嚴格，貨物進出需要報關(guān)、報檢。分析人士認為，這一通關(guān)模式賦予橫琴一定的“關(guān)外”色彩，但終究在“境內(nèi)關(guān)內(nèi)”，政策突破范圍有限。

“未來的橫琴，有條件成為一個‘準自由港?！敝猩酱髮W(xué)港珠澳研究中心的鄭天祥教授認為，橫琴全島均有望被劃定為比保稅區(qū)更優(yōu)惠的特殊海關(guān)區(qū)，屆時商家、人流均可在島內(nèi)享受保稅區(qū)政策，這將使橫琴成為內(nèi)地流動最自由的地區(qū)之一。

橫琴的行政機構(gòu)設(shè)置，脫離了中國行政體制的窠臼，外界普遍認為這是最有意義的制度創(chuàng)新。趙振武原先在珠海市海關(guān)任職，是這次橫琴新區(qū)公選的干部之一，他直言，橫琴新區(qū)參照港澳行政機構(gòu)，只設(shè)了10個部門?！兑?guī)劃》中規(guī)定，新區(qū)管委會組織機構(gòu)的原則是“精簡、統(tǒng)一、效能”，并特別指出，橫琴外的行政機構(gòu)一般不在橫琴設(shè)立分支機構(gòu)，杜絕外界行政干擾。

除了辦公室和黨群工作部，另設(shè)8個局(委員會)：統(tǒng)籌發(fā)展委員會、產(chǎn)業(yè)發(fā)展局、財金事務(wù)局、公共建設(shè)局、社會事業(yè)局、交流合作局、行政服務(wù)促進局、警務(wù)和綜合管理局。趙振武稱，他任職的黨群工作部對應(yīng)市政府的紀檢、人事、宣傳等16個局。財金事務(wù)局和產(chǎn)業(yè)發(fā)展局，港澳味很濃，令人耳目一新。

“橫琴只有幾千個農(nóng)業(yè)人口，創(chuàng)新行政機構(gòu)設(shè)置阻力很小?！惫栌卤硎荆袊谡魏徒?jīng)濟體制改革上進入深水區(qū)，橫琴是“新區(qū)中的特區(qū)，特區(qū)中的新區(qū)”，外界將橫琴看作“先行先試”的試驗田，而“先行先試”又被看作中國第二輪改革開放的開端。在這個層面上，橫琴在政治體制創(chuàng)新上的實驗意義，可能遠遠大過這個海島蘊藏的經(jīng)濟價值。