土地流轉(zhuǎn)問題的調(diào)查與思考

倪　源

在新農(nóng)村建設(shè)中,首要任務(wù)是要建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。而現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的一個重要特征是規(guī)?；?、集約化、高效化經(jīng)營,要實現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營,就必須解決土地權(quán)屬和流轉(zhuǎn)問題。

中共十七屆三中全會通過的《關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》指出,“允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán),發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營?！彼^的“土地流轉(zhuǎn)”是一種通俗和粗略的說法,其本意是指農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的流通。

一、土地流轉(zhuǎn)過程中存在的問題

一是土地流轉(zhuǎn)的范圍主要集中在本村、本鄉(xiāng)鎮(zhèn),因此土地流轉(zhuǎn)的范圍很小,農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)過程中獲得的收益較少。二是由于缺乏明確的政策和法律規(guī)定,多數(shù)地方農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)處于自發(fā)、分散、無序狀態(tài)。在浙江一些地區(qū),對于土地的長期流轉(zhuǎn),農(nóng)民還是不放心,現(xiàn)有的流轉(zhuǎn)大都在5年以內(nèi)。流轉(zhuǎn)方式比較隨意,當(dāng)年該省簽訂流轉(zhuǎn)合同的流轉(zhuǎn)關(guān)系僅占一半;從流轉(zhuǎn)期限上看,該省流轉(zhuǎn)期限5年以下的約占70%。這些都是土地流轉(zhuǎn)改革無法忽視的新問題。三是有些地方在鄉(xiāng)村集體組織的流轉(zhuǎn)中,忽視承包農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)收益主體地位,截留、挪用農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益,與民爭利,損害了農(nóng)民的利益。四是現(xiàn)在土地流轉(zhuǎn)過程中存在很多制約因素,比如合同不規(guī)范、價格形成不合理等。有些地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織隨意變更甚至撤銷農(nóng)戶的承包合同,集中土地搞對外招商,強迫承包農(nóng)戶集中流轉(zhuǎn),影響了農(nóng)村土地承包關(guān)系的穩(wěn)定。五是有些地方存在著借農(nóng)村土地流轉(zhuǎn),繞過國家有關(guān)法規(guī),大量占用耕地,改變農(nóng)村土地農(nóng)業(yè)用途(包括:未批先用、少批多占、以租代征;強行征地、補償偏低、拖欠補償?shù)?。

二、如何加快農(nóng)村土地承包權(quán)和使用權(quán)流轉(zhuǎn)

針對這些問題,深化農(nóng)村土地制度改革,最重要的是加快農(nóng)村土地承包權(quán)和使用權(quán)流轉(zhuǎn)。

一是應(yīng)明晰農(nóng)村土地承包權(quán)和使用權(quán),做好農(nóng)村承包土地權(quán)登記工作,做到土地權(quán)屬清晰。在安徽要找出一個種糧大戶非常困難,有些農(nóng)民寧愿土地荒在那里也不愿意流轉(zhuǎn)。為什么?因為土地權(quán)屬不清,流轉(zhuǎn)起來有很多麻煩。二是建立一個有效的流轉(zhuǎn)中介服務(wù)機構(gòu)和信息平臺。一個真正繁榮的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場,可以將城市的資金、技術(shù)、人才、項目等市場要素和資源與農(nóng)村的農(nóng)業(yè)土地使用權(quán)迅速、有效地連接起來,實現(xiàn)各種資源要素在城鄉(xiāng)之間的優(yōu)化配置與整合。建立流轉(zhuǎn)中介服務(wù)機構(gòu)和信息平臺,就像一個現(xiàn)代化的要素流轉(zhuǎn)市場一樣,能夠通過競價,使農(nóng)民獲得較多的流轉(zhuǎn)收益,促進農(nóng)村土地承包權(quán)和使用權(quán)流轉(zhuǎn)。例如,山東省滕州市西崗鎮(zhèn)建立了一個純耕地的土地交易中心,有交易大廳、電子屏幕、服務(wù)人員,各村有哪些地需要流轉(zhuǎn)、土質(zhì)怎么樣、價格多少等信息全都匯集在交易大廳。雖然土地供給只在本地,但需求已經(jīng)超越了本地。從這里也許可以看出國家應(yīng)該從什么地方著力推動土地流轉(zhuǎn)。三是制定農(nóng)民離土、離鄉(xiāng)的優(yōu)惠政策。其核心問題在于土地保障價值的變現(xiàn)。在現(xiàn)行體制下,土地是農(nóng)民最實際、最重要的生活保障,如果不能獲得可觀的、實際的土地流轉(zhuǎn)收益,農(nóng)民是不會愿意流轉(zhuǎn)或放棄土地的。四是健全和完善農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)的激勵機制,引導(dǎo)和鼓勵農(nóng)戶將耕地向種田能手、專業(yè)大戶、合作經(jīng)濟組織和龍頭企業(yè)流轉(zhuǎn),實現(xiàn)多種形式的土地適度規(guī)模經(jīng)營。五是探索承包土地可采取轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押等多種流轉(zhuǎn)模式,增強農(nóng)村承包土地的流動性和融資功能。六是把村鎮(zhèn)房屋納入市場經(jīng)濟的商品體系,穩(wěn)步推進村鎮(zhèn)房屋商品化、社會化;停止農(nóng)村宅基地的無償分配;發(fā)展村鎮(zhèn)住房金融,培育和規(guī)范住房交易市場;確立一個統(tǒng)一的土地權(quán)利登記機構(gòu)和登記制度。土地作為典型的不動產(chǎn),已經(jīng)十分依賴權(quán)利登記制度的完善。

三、推進土地流轉(zhuǎn),必須有嚴(yán)格而規(guī)范的制度匹配

第一,必須嚴(yán)格控制土地的流向,力避耕地資源的流失。十七屆三中全會專門對土地流轉(zhuǎn)設(shè)定“三不”(不得改變土地集體所有性質(zhì),不得改變土地用途,不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益)的紅線。我們應(yīng)當(dāng)清醒地認(rèn)識到:我國農(nóng)村土地承載著國家糧食安全,無論是現(xiàn)在還是將來都無法取代。

第二,嚴(yán)格土地征用制度,完善土地補償機制,嚴(yán)禁各種強占與尋租行為。

第三,啟動戶籍制度改革,對放棄土地的農(nóng)民應(yīng)該在身份平等和社會保障方面提供援助,特別要強化可持續(xù)的就業(yè)能力的培訓(xùn)機制,以避免城市流民階層或城市“貧民窟”的產(chǎn)生。

第四,為了避免土地流轉(zhuǎn)與集中過程中可能出現(xiàn)的壟斷,避免官商資本對農(nóng)民的排擠,杜絕強勢資本的欺行霸市,有必要對進入主體的身份、進入方式與進入空間作出明確的界定,并建立相應(yīng)的規(guī)治機制。

第五,由于經(jīng)濟發(fā)展水平的不同,“新土改”政策對不同地區(qū)的農(nóng)民隱含著不同的利益潛力,從而因土地級差收益可能會導(dǎo)致新的貧富差距。因此,在適當(dāng)?shù)臅r候應(yīng)該匹配恰當(dāng)?shù)亩愂照{(diào)節(jié)機制。

第六,糧食安全關(guān)乎國家安全。農(nóng)田保護制度的目的是為了保證國家糧食安全的公共利益,但卻犧牲了農(nóng)民對承包地自由耕種的選擇權(quán)利,隱含著農(nóng)地使用權(quán)的產(chǎn)權(quán)弱化。因此,國家應(yīng)該對基本農(nóng)田保護區(qū)的農(nóng)民所支付的機會成本實行財政補貼,保障農(nóng)田保護區(qū)的農(nóng)民土地承包的基本權(quán)益。

土地流轉(zhuǎn),無論是中央精神還是各地的試點經(jīng)驗,都觸及尊重農(nóng)民群眾對土地處置權(quán)的問題,即農(nóng)民在充分知情、充分自愿的條件下,通過對土地承包經(jīng)營權(quán)的支配,以實現(xiàn)用益物權(quán)的充分利用。過去,實行“大包干”的農(nóng)村,盡管農(nóng)民有使用權(quán),但使用權(quán)卻有限制,面對地方政府違規(guī)招商征地往往無可奈何,導(dǎo)致一些失地農(nóng)民既沒有從征地補償中獲得足夠的補償,又無法享受城鎮(zhèn)居民的社保福利。

(作者單位 中共方城縣委黨校)