加強(qiáng)公共治理　建設(shè)服務(wù)型政府

改革開放30多年來，在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的戰(zhàn)略方針的指導(dǎo)下，我國GDP迅速增長，但由于忽視了公共教育、公共衛(wèi)生、社會(huì)保障等公共事業(yè)的建設(shè)，致使基本公共服務(wù)缺位。這不僅產(chǎn)生了一系列社會(huì)問題，也在相當(dāng)程度上制約了經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展。與此同時(shí)。伴隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生的公共服務(wù)需求越來越多。對(duì)政府公共服務(wù)水平與質(zhì)量的要求也越來越高。在這種背景下，建設(shè)服務(wù)型政府的必要性和重要性日益凸顯。鑒于此，本刊特邀幾位中青年學(xué)者，圍繞公共治理與服務(wù)型政府建設(shè)，從不同角度進(jìn)行了討論。

——主持人杜運(yùn)泉

服務(wù)型政府建設(shè)：來自基層社會(huì)的啟示

在后發(fā)現(xiàn)代化國家，發(fā)展作為一個(gè)基本主題，不僅塑造了特定的發(fā)展型國家形態(tài)，甚至也塑造了特定的發(fā)展型社會(huì)和發(fā)展型生活方式。東亞國家的迅速崛起在一定程度上就是得益于發(fā)展型政權(quán)的確立。30多年來，中國在很大程度上也是沿著發(fā)展型國家的某些軌跡在成長的。

但是，相對(duì)于其他后發(fā)國家來說，中國在不斷主動(dòng)反思發(fā)展型政權(quán)所帶來的一些意外后果的影響，特別是在推動(dòng)基層政府從發(fā)展型政權(quán)向服務(wù)型政權(quán)的轉(zhuǎn)變中，我們看到了一種公共治理體系的生長，看到了一種具有中國特色的共治主義體系。基層政權(quán)的這種轉(zhuǎn)型直接成為影響基層治理質(zhì)量高低、社會(huì)穩(wěn)定程度高低的重要變量。也就是說，在中國社會(huì)轉(zhuǎn)型的過程中，社會(huì)和民眾對(duì)基層政府服務(wù)程度的要求遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于對(duì)高層政府的要求，換言之，在未來中國的發(fā)展進(jìn)程之中，不同層級(jí)政府的屬性和職能會(huì)出現(xiàn)一定程度的分化，發(fā)展型政權(quán)對(duì)高層政府的適用程度要高于對(duì)基層政府的適用程度，相反，服務(wù)型政權(quán)對(duì)基層政府的適用程度要高于對(duì)高層政府的適用程度。這種分工是保證發(fā)展與有效治理的平衡。在來自基層治理的啟示中，我們發(fā)現(xiàn)，建構(gòu)公共治理的體系，推動(dòng)服務(wù)型政府的建設(shè)，已經(jīng)成為維持社會(huì)穩(wěn)定、改善政府—社會(huì)關(guān)系的重要基礎(chǔ)。

基層政權(quán)是地方權(quán)威的載體，是執(zhí)政黨、中央政府或地方政府貫徹其政策和意圖的樞紐，也是遏制基層社會(huì)矛盾滋生和擴(kuò)展的閥門。按照張靜的研究，中國地方權(quán)威自近代以來經(jīng)歷了一個(gè)“官僚化”的過程，地方權(quán)威“公共身份”的授權(quán)來源轉(zhuǎn)移至官府系統(tǒng)，而其與地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)利益關(guān)聯(lián)的重要性逐漸下降。這無異于將地方權(quán)威從地方體中剝離出來，將其整合到官方體系中去，而原來地方體中的權(quán)威與社會(huì)，由“共同利益”聯(lián)系起來的內(nèi)聚結(jié)構(gòu)被瓦解。其結(jié)果是，地方權(quán)威和地方社會(huì)的利益一致性逐漸弱化，地方體整合結(jié)構(gòu)逐漸解體，地方權(quán)威的合法性地位與地方社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)的關(guān)聯(lián)逐漸脫離。但是，在很多地方，我們發(fā)現(xiàn)基層政權(quán)發(fā)生了很大的變化，一方面，它憑借自身特殊的政治優(yōu)勢和行政優(yōu)勢地位，推動(dòng)了地方經(jīng)濟(jì)的增長和資源總量的擴(kuò)充；另一方面，也出現(xiàn)了一個(gè)“脫官僚化”的過程，也就是說出現(xiàn)了向基層社會(huì)共同利益代表者的轉(zhuǎn)化，這一轉(zhuǎn)化賦予了基層政權(quán)三重身份：

第一，作為政策貫徹者的基層政權(quán)?；鶎诱?quán)作為國家政權(quán)體系的末梢，乃是國家政權(quán)體系極為重要的一部分。這首先賦予了基層政權(quán)的“官方身份”。在老百姓的心目中，基層政權(quán)就是國家權(quán)威的代表者，是執(zhí)政黨意志的表達(dá)者。老百姓的政治觀點(diǎn)和政治認(rèn)知就是來自對(duì)基層政權(quán)的判斷?；鶎诱?quán)的這一角色孕生于近代，成型于當(dāng)代?；鶎诱?quán)的這一角色是支撐整個(gè)國家政權(quán)大廈的根基。就是在市場化改革得以推行之后，基層政權(quán)的這一角色仍然是相當(dāng)堅(jiān)固的。

第二，作為資源擴(kuò)充者和汲取者的基層政權(quán)。在市場化改革之后，因財(cái)政體系的約束以及基層政權(quán)規(guī)模等多重變量的影響，基層政權(quán)逐漸介入到了市場過程之中，有的甚至是作為“市場主體”直接進(jìn)人市場，我們將此稱為基層政權(quán)“市場主體化”，這就是我們所熟知的“招商引資”。由于擁有一定的信息壟斷權(quán)、資源定價(jià)權(quán)以及政策制定權(quán)，基層政府在推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長的過程中，擁有不可動(dòng)搖的競爭優(yōu)勢和比較優(yōu)勢，地方政權(quán)作為資源擴(kuò)充者和資源汲取者，有效地遏止了因?yàn)樨?cái)政約束帶來的困境。隨著中國對(duì)不同層級(jí)政府職能的調(diào)整，基層政權(quán)的這一屬性在很多地方已經(jīng)面臨著衰退的跡象，即正在實(shí)現(xiàn)從發(fā)展型政權(quán)向服務(wù)型政權(quán)的轉(zhuǎn)變。

第三，作為基層共同利益代表者和建構(gòu)者的基層政權(quán)。這一角色也導(dǎo)致了基層政權(quán)與社會(huì)的融合、滲透與共治。正如張靜所研究的，傳統(tǒng)社會(huì)中地方權(quán)威的合法性依賴于建構(gòu)地方共同利益的貢獻(xiàn)，而不是取決于其所擁有的財(cái)產(chǎn)或者學(xué)問?，F(xiàn)在，地方權(quán)威的合法性也不是取決于其控制資源的多寡、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長幅度的大小以及上級(jí)政策的落實(shí)程度，而是取決于它所控制的資源回歸社會(huì)建設(shè)的程度，以及創(chuàng)造性地將上級(jí)政策與地方社會(huì)相結(jié)合的智慧。

由此我們可以斷言，凡是將政策落實(shí)者、資源擴(kuò)充者和汲取者、地方共同利益建構(gòu)者與代表者三重角色融為一體的基層政權(quán)，才能真正擔(dān)負(fù)起重構(gòu)社會(huì)秩序、構(gòu)建和諧社會(huì)的使命。其中，地方共同利益建構(gòu)者與代表者的角色是至關(guān)重要的。由此我們可以解釋：為什么那些積極推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的基層政權(quán)并沒有得到社會(huì)的認(rèn)同?為什么那些機(jī)械地落實(shí)上級(jí)政策的基層政權(quán)反而會(huì)遭到人們的抵制?

基層治理的質(zhì)量高低取決于基層共同利益的實(shí)現(xiàn)程度?；鶎诱?quán)應(yīng)該在服從于建構(gòu)、發(fā)現(xiàn)和代表基層共同利益的邏輯中，才能確定自身的功能定位?；鶎诱?quán)只有成為基層共同利益的建構(gòu)者、代表者和發(fā)現(xiàn)者，才能真正達(dá)到有效整合社會(huì)、鞏固執(zhí)政基礎(chǔ)的目的。如果基層政權(quán)一旦出現(xiàn)官僚化的傾向，那就必然導(dǎo)致與基層社會(huì)相脫離，基層共同利益的構(gòu)建非但無從談起，而且社會(huì)秩序的破裂和執(zhí)政基礎(chǔ)的衰竭也在所難免。因此，如何把基層共同利益貫穿于基層治理之中，對(duì)于中國社會(huì)來說，是至關(guān)重要的。基層治理的邏輯賦予了基層政權(quán)特有的屬性。也就是說，基層政權(quán)必須在與社會(huì)的相互滲透和相互融合中，才能真正使基層共同利益得以建構(gòu)起來。

中國在經(jīng)歷了30多年的改革開放之后，支撐社會(huì)管理的資源在日漸成長，尤其是隨著社會(huì)多元化程度的提高，有許多問題單單依靠政府，已經(jīng)不能得到有效地解決。特別是基層政權(quán)已經(jīng)不能沿著傳統(tǒng)的慣性，來確立其一元化的統(tǒng)治地位了。在這個(gè)嶄新的時(shí)代，人們需要借鑒新型政治思維方式來面對(duì)這個(gè)日新月異的世界。只有將基層社會(huì)的管理體系建立在政府資源與非政府資源相結(jié)合的基礎(chǔ)之上，實(shí)現(xiàn)從統(tǒng)治向治理的轉(zhuǎn)變，才能從根本上克服基層社會(huì)治理資源短缺的現(xiàn)象，使作為地方權(quán)威載體的基層政權(quán)擁有不可顛覆的合法性基礎(chǔ)，從而提高基層社會(huì)治理的有效性。所以，把社會(huì)力量納入到社會(huì)治理體系中的程度和規(guī)模，是決定社會(huì)治理有效性的重要變量。有效的社會(huì)治理不僅確立社會(huì)力量發(fā)揮其公共功能的空間，而且也確立基層政權(quán)轉(zhuǎn)型的路徑與方向。公共治理體系為基層政權(quán)與社會(huì)的聯(lián)結(jié)與共治提供了制度化的紐帶。

既然基層治理是支撐基層共同利益的基本取向，那么，基層權(quán)力結(jié)構(gòu)也是在各方力量共同參與的過程中形成的。這一參與過程塑造出了具有中國特色的基層共治主義的治理結(jié)構(gòu)。首先，基層政權(quán)作為基層社會(huì)的組織者和管

理者，發(fā)揮著最為重要的功能。作為政策貫徹者的基層政權(quán)、作為資源擴(kuò)充者和汲取者的基層政權(quán)、作為基層共同利益代表者和建構(gòu)者的基層政權(quán)是聯(lián)為一體、同時(shí)共存的。其次，基層政權(quán)乃是在對(duì)社會(huì)的柔性滲透以及與社會(huì)的融合中，來構(gòu)建基層治理體系的。“滲透”一詞蘊(yùn)涵著基層社會(huì)管理路徑的轉(zhuǎn)移，“融合”一詞蘊(yùn)涵著基層社會(huì)管理形態(tài)的轉(zhuǎn)換。與此同時(shí)，基層政權(quán)也有效地實(shí)現(xiàn)了“脫官僚化”的色彩，擺脫了依靠命令、管制、監(jiān)控進(jìn)行社會(huì)管理的路徑依賴，從而實(shí)現(xiàn)了基層政權(quán)的良性轉(zhuǎn)型?；鶎诱?quán)的運(yùn)作邏輯經(jīng)歷了以下兩個(gè)階段：從統(tǒng)治的邏輯轉(zhuǎn)向發(fā)展的邏輯，再從發(fā)展的邏輯轉(zhuǎn)向服務(wù)的邏輯。在“服務(wù)的邏輯”中，基層政權(quán)縮短了與社會(huì)的距離，消解了政府與社會(huì)的沖突，塑造了具有中國特色的基層公共治理的制度結(jié)構(gòu)。

政府內(nèi)部治理是服務(wù)型政府建設(shè)的基礎(chǔ)

服務(wù)型政府是近幾年行政管理體制改革領(lǐng)域的一個(gè)熱門話題，其基本內(nèi)涵是指政府由原來的控制者管理者轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)者，政府的施政目標(biāo)由機(jī)關(guān)和專家決定轉(zhuǎn)變?yōu)橛擅癖娤Ｍ秃戏ㄆ诖齺頉Q定，政府以控制管理為要?jiǎng)?wù)轉(zhuǎn)變?yōu)橐蕴峁┓?wù)為要?jiǎng)?wù)。在公共治理的實(shí)現(xiàn)過程中，服務(wù)型政府建設(shè)的作用舉足輕重。政府除了要處理好與其他治理主體的關(guān)系外，還要做好政府內(nèi)部的自身治理，建設(shè)高效、有力的政府，這是建設(shè)服務(wù)型政府、實(shí)現(xiàn)有效公共治理的重要基礎(chǔ)。從當(dāng)前加快行政管理體制改革、建設(shè)服務(wù)型政府的重點(diǎn)工作來看，政府內(nèi)部治理的核心內(nèi)容應(yīng)該主要包括以下幾個(gè)主要問題。

一是要改進(jìn)政府的公共政策制定系統(tǒng)，優(yōu)化公共政策制定過程。主要內(nèi)容就是完善政府科學(xué)民主決策機(jī)制，不斷提高政府決策的科學(xué)化、民主化水平。服務(wù)型政府要求政府的施政目標(biāo)由民眾希望和合法期待來決定。政府決策的科學(xué)化、民主化的目的就是使公共政策能夠符合或貼近民眾意愿和需求的重要保證。政府科學(xué)民主決策機(jī)制主要包括政府決策的程序化機(jī)制、制約機(jī)制、咨詢機(jī)制、責(zé)任機(jī)制以及糾錯(cuò)機(jī)制。從當(dāng)前政府自身建設(shè)的具體實(shí)踐和未來發(fā)展看，真正實(shí)現(xiàn)政府決策的科學(xué)化、民主化，需要處理好以下重要問題：如建立決策事項(xiàng)的預(yù)告制度、重大事項(xiàng)的社會(huì)公示制度和公開聽政制度；完善重大決策的規(guī)則和程序，使政府決策行為得到規(guī)范；建立健全政府決策問責(zé)制度，保證政府決策的正確和有效；進(jìn)一步健全完善行政權(quán)力監(jiān)督機(jī)制；規(guī)范決策程序，健全決策制度，優(yōu)化決策環(huán)境，強(qiáng)化決策責(zé)任；等等。通過這些制度，保證政府的公共政策能夠真正代表民眾利益，維護(hù)社會(huì)公平和正義。

二是推進(jìn)政府績效管理制度和實(shí)行行政問責(zé)制度。從西方國家行政改革的成功經(jīng)驗(yàn)來看，績效管理和行政問責(zé)是一種行之有效的治理方式和工具。政府績效管理制度和行政問責(zé)制度的目的，就是保證政府管理向著公共治理的既定目標(biāo)努力。政府績效管理制度對(duì)于服務(wù)型政府建設(shè)的意義表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：在績效評(píng)估的指標(biāo)體系設(shè)計(jì)上，充分考慮政府公共服務(wù)職能的內(nèi)容；使社會(huì)組織和民眾成為評(píng)估主體，積極參與政府公共服務(wù)績效評(píng)價(jià)的過程；對(duì)于既定的政府公共服務(wù)職能履行展開實(shí)行監(jiān)督，保證政府公共管理職能真正落實(shí)。在我國，政府績效管理制度已被列為深化行政管理體制改革的重要內(nèi)容，已被越來越多的地方政府應(yīng)用到自身的管理中。但是，從實(shí)際情況看，目前政府績效管理仍然是政府內(nèi)部治理的薄弱環(huán)節(jié)。從一些地方的成功經(jīng)驗(yàn)和中央政府的有關(guān)部署來看，政府績效管理的未來重點(diǎn)工作應(yīng)該關(guān)注和解決以下主要問題：明確政府績效評(píng)估主體、方法和程序；形成科學(xué)合理的政府績效評(píng)估指標(biāo)體系，主要涵蓋貫徹落實(shí)黨的路線方針政策和國家法律法規(guī)的情況、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)狀況、公共服務(wù)水平、可持續(xù)發(fā)展?fàn)顩r、社會(huì)和諧穩(wěn)定、廉政勤政情況；堅(jiān)持政府績效評(píng)估的科學(xué)性、公正性、準(zhǔn)確性和有效性，尤其要引人民主機(jī)制，保證公民在評(píng)估中的主體地位得到落實(shí)。

實(shí)行行政問責(zé)制度是健全政府責(zé)任體系的重要內(nèi)容，對(duì)于政府正確履行公共服務(wù)職能具有重要作用。在建設(shè)服務(wù)型政府的過程中，要把公共服務(wù)作為行政問責(zé)的重要內(nèi)容。在具體實(shí)施過程中，要確立并堅(jiān)持權(quán)責(zé)統(tǒng)一、依法有序、民主公開、客觀公正、有錯(cuò)必糾的行政問責(zé)原則；規(guī)范行政問責(zé)的主體、客體、方式、內(nèi)容和程序，逐步明確行政首長和有關(guān)人員的政治責(zé)任、法律責(zé)任和行政責(zé)任；建立嚴(yán)格規(guī)范的行政責(zé)任追究制度，使得政府決策失誤、行政不作為和行政亂作為能夠得到及時(shí)有效的查處。這些具體措施的落實(shí)，能夠從實(shí)質(zhì)上提升政府內(nèi)部治理的成效和水平。

三是完善政務(wù)公開制度。政務(wù)公開是民眾政治參與的重要前提，沒有政務(wù)公開，社會(huì)成員就沒有對(duì)政府管理事務(wù)的知情權(quán)，也就不可能形成一種真正的較高水平的民眾政治參與，實(shí)現(xiàn)真正意義的公共治理。因此，政務(wù)公開制度是加強(qiáng)政府自身建設(shè)、提升政府內(nèi)部治理水平的重要舉措。從以往的具體實(shí)踐看，我們?cè)谡?wù)公開方面取得了很大進(jìn)步，如政務(wù)公開的范圍、內(nèi)容逐步擴(kuò)大，初步實(shí)現(xiàn)了政務(wù)公開的法制化，等等。今后，在建設(shè)服務(wù)型政府過程中，要進(jìn)一步完善政務(wù)公開制度，使之真正成為加強(qiáng)政府自身建設(shè)和提升政府內(nèi)部治理水平的重要措施，重點(diǎn)應(yīng)該著眼于以下工作：貫徹落實(shí)《政府信息公開條例》，進(jìn)一步擴(kuò)大政務(wù)公開的范圍，嚴(yán)格規(guī)范政務(wù)公開的內(nèi)容和形式；不斷強(qiáng)化政務(wù)公開監(jiān)督機(jī)制，逐步建立多主體、多渠道、多層次的政務(wù)公開監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)；把政務(wù)公開與行政審批制度改革、財(cái)政體制改革、投資體制改革、人事制度改革、招投標(biāo)制度改革和擴(kuò)大基層民主有機(jī)結(jié)合起來，整體推進(jìn)，真正形成綜合效應(yīng)。

四是推進(jìn)電子政務(wù)建設(shè)。電子政務(wù)對(duì)于公共治理產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響，已經(jīng)成為政府認(rèn)同的有效治理手段。從政府內(nèi)部治理看，電子政務(wù)成為政府了解民意、溝通民情、消除民怨、吸取民智的重要平臺(tái)，對(duì)政府治理理念、政府運(yùn)作程序、政府內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和政府治理方式都產(chǎn)生了重大影響。截至2008年底，中央部委政府網(wǎng)站的普及率達(dá)到了96.1％，省市政府網(wǎng)站普及率為100％，地市級(jí)的普及率為99.1％。從社會(huì)來看，截至2008年底，中國網(wǎng)民數(shù)量達(dá)到2.9億，網(wǎng)民規(guī)模居世界第一位。網(wǎng)絡(luò)民主已經(jīng)成為社會(huì)、民眾影響政府公共政策制定的重要手段。由此看來，電子政務(wù)已經(jīng)成為一種嶄新的政府管理方式。但是，我國電子政務(wù)起步比較晚，還存在“重電子、輕政務(wù)”的自我服務(wù)困局以及“電子”、“服務(wù)”兩張皮的問題。在未來的電子政務(wù)發(fā)展中，我們必須克服當(dāng)前存在的這些問題，吸引更多民眾參與到電子政務(wù)中來，有效發(fā)揮電子政務(wù)在社會(huì)管理、公共服務(wù)方面的作用，使之真正成為提高政府內(nèi)部治理水平、加強(qiáng)服務(wù)型政府建設(shè)的重要平臺(tái)。

五是加強(qiáng)廉政建設(shè)。廉政建設(shè)是政府自身建設(shè)的重要內(nèi)容，其成效如何直接影響政府內(nèi)部治理狀況。當(dāng)前，腐敗現(xiàn)象沒有得到有效的遏制，正在成為民眾反映強(qiáng)烈的突出問題。針對(duì)這一嚴(yán)峻形勢，黨和政府加大了反腐敗的力度，采取了從源頭上治理的綜合性舉措，即制定黨內(nèi)監(jiān)督

條例，制定黨內(nèi)紀(jì)律處分條例，對(duì)中央部委的紀(jì)檢監(jiān)察實(shí)行垂直管理，對(duì)地方實(shí)行巡視制度。這些制度所發(fā)揮的重要作用是顯而易見的，但是仍然不能有效遏制住腐敗在一些地方蔓延。從最近一段時(shí)期查處的四起省部級(jí)干部腐敗案件，我們可以看到廉政建設(shè)和治理腐敗的嚴(yán)峻形勢。對(duì)此，深化行政管理體制改革必須高度關(guān)注廉政建設(shè)，從政府內(nèi)部治理和建設(shè)服務(wù)型政府的角度看，通過一定的渠道和方式，讓社會(huì)和民眾參與到廉政建設(shè)中來，發(fā)揮他們?cè)诜锤械淖饔茫俏磥砹ㄔO(shè)的重點(diǎn)方向，也是實(shí)現(xiàn)公共治理的內(nèi)在要求。

推進(jìn)以公共服務(wù)為核心的政府職能轉(zhuǎn)變

構(gòu)建服務(wù)型政府是當(dāng)代政府管理的價(jià)值取向，是現(xiàn)代社會(huì)對(duì)政府運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制提出的最基本要求。在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新的歷史階段，“服務(wù)是政府職能的必然選擇”。黨的十七大報(bào)告明確提出，“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府?！边@體現(xiàn)了社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對(duì)政府的基本要求。

所謂服務(wù)型政府，就是強(qiáng)調(diào)以公共服務(wù)為價(jià)值理念，以社會(huì)公眾為服務(wù)對(duì)象，以多元參與為服務(wù)形式，以合作協(xié)調(diào)為服務(wù)基礎(chǔ)，以不斷滿足人民群眾日益增長的公共需求的政府。服務(wù)型政府建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及服務(wù)理念的確定、服務(wù)主體的擴(kuò)展、政府職能的轉(zhuǎn)變、服務(wù)體制的創(chuàng)新、服務(wù)模式的設(shè)計(jì)、服務(wù)流程的再造、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的制定等多個(gè)政府管理與服務(wù)的領(lǐng)域和層面。其中政府職能轉(zhuǎn)變是核心，這是因?yàn)?，政府職能即政府的職?zé)和功能，所要回答的是政府該干什么、有何作用、該怎么干的問題，它反映著政府管理社會(huì)的理念和方式，規(guī)定著政府活動(dòng)的基本方向、根本任務(wù)和主要作用。這些帶有根本性的問題，決定了轉(zhuǎn)變政府職能是服務(wù)型政府建設(shè)的核心。

改革開放以來，按照深化經(jīng)濟(jì)體制改革和發(fā)展社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的要求，我國政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)〉昧嗣黠@成效。但從總體上來看，政府職能轉(zhuǎn)變尚未到位。政府職能“越位”、“錯(cuò)位”、“缺位”問題尚未解決，特別是政府的社會(huì)管理、公共服務(wù)職能需要不斷強(qiáng)化。因此，如何加快推進(jìn)以公共服務(wù)為核心的政府職能轉(zhuǎn)變至關(guān)重要，具體應(yīng)從以下兩個(gè)方面著手：

一、在合理界定政府職能的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步理順政府與市場、企業(yè)與社會(huì)的職能關(guān)系，充分發(fā)揮市場、社會(huì)組織在公共管理中的作用

在當(dāng)前我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展的新形勢下，轉(zhuǎn)變政府職能就是要使政府活動(dòng)的基本方向和任務(wù)，加快轉(zhuǎn)到適應(yīng)服務(wù)型政府建設(shè)和社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求上來。這就要求，通過政府職能的強(qiáng)化、弱化和轉(zhuǎn)化，正確處理好政府與市場、企業(yè)、社會(huì)的關(guān)系，使政府、市場、企業(yè)和社會(huì)都能明確落實(shí)到各自合適的位置，實(shí)現(xiàn)政府權(quán)力與市場經(jīng)濟(jì)的和諧協(xié)調(diào)發(fā)展。

首先，“強(qiáng)化”政府對(duì)市場機(jī)制失靈調(diào)控以及區(qū)域經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)的職能。市場機(jī)制的積極效應(yīng)有利于推動(dòng)市場供求均衡的實(shí)現(xiàn)和資源配置的最優(yōu)化。但市場機(jī)制也有失靈的地方，存在著自發(fā)性、滯后性和盲目性，會(huì)導(dǎo)致如市場秩序混亂、行業(yè)壟斷等負(fù)面效應(yīng)。政府的職能就是要消除市場機(jī)制的負(fù)面影響。政府要強(qiáng)化監(jiān)管、服務(wù)的職能，通過制定維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)秩序的規(guī)則，整合和優(yōu)化政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)，完善行政執(zhí)法、行業(yè)自律、輿論監(jiān)督、群眾參與的市場監(jiān)管體系和市場綜合監(jiān)管機(jī)制，形成綜合監(jiān)管的合力，以更好地規(guī)范各種市場行為，推進(jìn)公平準(zhǔn)入，維護(hù)公平競爭的市場秩序，規(guī)范市場執(zhí)法，加強(qiáng)對(duì)涉及人民生命財(cái)產(chǎn)安全領(lǐng)域的監(jiān)管。同時(shí)，地方政府應(yīng)通過制定國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃，創(chuàng)造性地貫徹執(zhí)行中央宏觀調(diào)控政策，調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。發(fā)揮中心城市功能，加強(qiáng)對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的整合與發(fā)展，增強(qiáng)中心城市對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的輻射力和影響力。

其次，“弱化”政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)和市場資源的直接管制或配置職能。在過去傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，我國政府特點(diǎn)是全能行政、管制行政，對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的管理是無所不管、無所不包，尤其是直接配置資源，直接管理企業(yè)，干預(yù)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，導(dǎo)致政企不分，企業(yè)缺乏活力。完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，關(guān)鍵在于有效發(fā)揮市場對(duì)資源配置的基礎(chǔ)性作用，市場取代政府部門成為資源配置的主體，企業(yè)成為參與市場競爭的主體，政府工作的重點(diǎn)是營造公平、公正、公開的市場競爭環(huán)境，政府的職能主要是轉(zhuǎn)到為企業(yè)服務(wù)和為企業(yè)創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上。為此，應(yīng)當(dāng)全方位地調(diào)整政府與企業(yè)、市場的關(guān)系，把過去政府過多延伸到微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的不適當(dāng)職能加以“弱化”。凡是市場機(jī)制能發(fā)揮積極作用的，政府的影響要越小越好，政府應(yīng)實(shí)現(xiàn)兩個(gè)“遠(yuǎn)離”：即遠(yuǎn)離直接配置市場資源，不要成為市場資源配置的主體，要從市場資源的分配者變?yōu)楸O(jiān)管者；遠(yuǎn)離企業(yè)的微觀運(yùn)行，不要干預(yù)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)和投資決策活動(dòng)，要切實(shí)落實(shí)企業(yè)的經(jīng)營自主權(quán)。當(dāng)前，尤其要堅(jiān)決禁止各級(jí)政府代替企業(yè)招商引資，層層分解并考核招商引資指標(biāo)。要把是否真正實(shí)現(xiàn)政企分開，作為檢驗(yàn)政府職能轉(zhuǎn)變的一個(gè)重要標(biāo)志。

再次，“轉(zhuǎn)化”可以由社會(huì)直接承擔(dān)的職能。隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的健全完善，單一的行政指令式管理體制正在被由一大批社會(huì)組織(如中介服務(wù)機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)團(tuán)體等)所構(gòu)成的社會(huì)服務(wù)體制所取代。與社會(huì)轉(zhuǎn)型相同步，社會(huì)經(jīng)濟(jì)構(gòu)成復(fù)雜化、社會(huì)利益多元化和社會(huì)功能多樣化發(fā)展趨勢正日益顯現(xiàn)，社會(huì)服務(wù)的需求量亦日趨增長。以層級(jí)節(jié)制方式運(yùn)作和科層組織體系架構(gòu)起來的政府系統(tǒng)，在應(yīng)對(duì)如此紛繁復(fù)雜和多樣化的社會(huì)格局方面顯然力不從心。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府的主要職能是“掌舵”而不是“劃槳”，這是20世紀(jì)90年代以來發(fā)達(dá)國家轉(zhuǎn)變政府治理模式，強(qiáng)化公共服務(wù)的重要理念，它的目的是使政府從紛繁復(fù)雜的事務(wù)中擺脫出來，提高政府的決策質(zhì)量和宏觀管理能力。政府對(duì)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的管理應(yīng)該有所為，有所不為，將大量自己管不好和管不了的事交給社會(huì)組織，依靠社會(huì)的力量進(jìn)行自我管理，這樣才能真正實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，提高政府管理效率，達(dá)到“雙贏”的目的。特別是在當(dāng)前我國建設(shè)服務(wù)型政府的背景下，實(shí)現(xiàn)政府“掌舵”職能與“劃槳”職能的分離，是時(shí)代的要求和歷史發(fā)展的必然趨勢。因此，政府要更大程度地發(fā)揮社會(huì)組織的功能和作用，將政府所承擔(dān)的某些技術(shù)性、行業(yè)性、服務(wù)性、協(xié)調(diào)性職能轉(zhuǎn)交給社會(huì)組織承擔(dān)，支持社會(huì)組織參與公共服務(wù)和社會(huì)管理，形成公共服務(wù)供給的社會(huì)和市場參與機(jī)制。同時(shí)健全法律法規(guī)體系，加大監(jiān)管力度，推進(jìn)社會(huì)組織健康發(fā)展。

二、政府職能的重點(diǎn)應(yīng)著力于改善經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、嚴(yán)格市場監(jiān)管，尤其是要更加注重社會(huì)管理和公共服務(wù)

在服務(wù)型政府背景下，政府在繼續(xù)改善經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、嚴(yán)格市場監(jiān)管的同時(shí)，應(yīng)更加注重加強(qiáng)社會(huì)管理和公共服務(wù)，把財(cái)力物力等公共資源更多地向社會(huì)管理和公共服務(wù)傾斜，把領(lǐng)導(dǎo)精力更多地放在促進(jìn)社會(huì)事業(yè)發(fā)展、著力改善民生和構(gòu)建和諧社會(huì)上。

社會(huì)管理主要集中在政府通過制定社會(huì)政策和法規(guī)，依法管理和規(guī)范社會(huì)組織、社會(huì)事務(wù)；妥善協(xié)調(diào)各種利益

關(guān)系，化解社會(huì)矛盾，強(qiáng)化政府促進(jìn)就業(yè)和調(diào)節(jié)收入分配職能，完善社會(huì)保障體系，維護(hù)社會(huì)公正、社會(huì)秩序和社會(huì)穩(wěn)定；加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理，打擊違法犯罪，確保公民的人身與財(cái)產(chǎn)安全以及其他合法權(quán)益的實(shí)現(xiàn)；強(qiáng)化危機(jī)管理意識(shí)，加快建立健全各種突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制，提高政府應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的能力。

公共服務(wù)主要集中在政府通過提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，將地方財(cái)政投入的重心轉(zhuǎn)向公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)福利和社會(huì)保障等方面；著力促進(jìn)教育、衛(wèi)生、文化等社會(huì)事業(yè)健康發(fā)展，建立健全公平公正、惠及全民、水平適度、可持續(xù)發(fā)展的公共服務(wù)體系，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。通過強(qiáng)化政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，實(shí)現(xiàn)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)和維護(hù)社會(huì)公平正義的根本轉(zhuǎn)變。

建設(shè)服務(wù)型政府需要執(zhí)政黨的嵌入

在中國的語境下，執(zhí)政黨是中國現(xiàn)代化的主導(dǎo)要素，它嵌入到一定的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化環(huán)境中。因而，服務(wù)型政府的建設(shè)并不能理解為一種與執(zhí)政黨無涉的單純的政府行為，實(shí)際上，政府這種目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要執(zhí)政黨的設(shè)定、引導(dǎo)和規(guī)范，執(zhí)政黨構(gòu)成了建設(shè)服務(wù)型政府多元主體中的重要一員。

在執(zhí)政前，任何政黨都希望通過執(zhí)掌國家政權(quán)來實(shí)現(xiàn)自己的價(jià)值主張和政策綱領(lǐng)；在執(zhí)政后，任何執(zhí)政黨都要通過一定的方式、采取一定的手段來實(shí)現(xiàn)對(duì)政權(quán)體系的引導(dǎo)和掌控，將自身的影響力貫注其中。這一過程實(shí)際上是執(zhí)政黨嵌入到政權(quán)體系的過程?！扒度搿?Embeddedness)作為一個(gè)學(xué)術(shù)概念，最早由著名學(xué)者卡爾·波蘭尼提出。波蘭尼認(rèn)為，“交易行為通常是嵌入在包含著信任和信賴的長期關(guān)系之中的，這種關(guān)系往往能消除交易的對(duì)立性?！笔苓@一概念的啟發(fā)，我認(rèn)為，政黨要發(fā)揮權(quán)威性影響力，其活動(dòng)就不能局限在自身的組織范圍內(nèi)，而應(yīng)向政治領(lǐng)域、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域甚至是文化領(lǐng)域施加其有效的影響力。在這里，執(zhí)政黨通過建立組織網(wǎng)絡(luò)、掌管政府精英的方式實(shí)現(xiàn)了對(duì)政府系統(tǒng)的組織嵌入和人事嵌入，最終將黨的影響力延伸至政府組織。實(shí)現(xiàn)黨已提出或承諾的綱領(lǐng)是任何國家的執(zhí)政黨對(duì)政權(quán)系統(tǒng)嵌入的基本目標(biāo)，而包括政府在內(nèi)的國家政權(quán)體系是黨實(shí)現(xiàn)其基本目標(biāo)的結(jié)構(gòu)性手段。因而，從執(zhí)政黨的手段——目標(biāo)上說，中西方執(zhí)政黨概莫能外。但是，在中國的語境下，這種嵌入性有著其特定的任務(wù)和要求。這種特定性主要來自于對(duì)執(zhí)政黨推進(jìn)現(xiàn)代國家建設(shè)重任的特定要求。

由于革命瓦解了舊有的政權(quán)體系，因而運(yùn)用政黨權(quán)威去建立一個(gè)完整的、有效的和理性的國家政權(quán)體系，是革命后的中國執(zhí)政黨在走向現(xiàn)代化過程中必須解決的重要議題。執(zhí)政黨向這一方面努力的進(jìn)程，實(shí)際上也是執(zhí)政黨推進(jìn)現(xiàn)代國家建設(shè)的過程。只有把服務(wù)型政府的建設(shè)放在國家建設(shè)的大背景中，才能理解執(zhí)政黨嵌入的價(jià)值和服務(wù)型政府建立的必要性。

在開國建政之初，重建科層化的行政組織體系以保持政令的貫通，是當(dāng)時(shí)不得不解決的緊迫問題。而在當(dāng)時(shí)，除了革命后的執(zhí)政黨，沒有任何政治或社會(huì)主體能承接這一重任。有學(xué)者指出：“黨是一個(gè)先行于政府存在的自主的系統(tǒng)，在全國范圍內(nèi)自上而下都有其組織存在。沒有黨，政府(整個(gè)官僚機(jī)構(gòu))就很難運(yùn)作?！币蚨\(yùn)用政黨的權(quán)威去重建國家的政權(quán)體系，這既是歷史的選擇。也是現(xiàn)實(shí)的必然。這種必然性體現(xiàn)了執(zhí)政黨嵌入行政系統(tǒng)的價(jià)值，也形成了以后黨政關(guān)系調(diào)整的路徑依賴。

盡管在對(duì)民眾的稱謂上實(shí)現(xiàn)了從“臣民”到“人民”的跨越，國家的政權(quán)體系有著厚實(shí)的民意支撐，但在當(dāng)時(shí)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和政治全能主義的影響下，執(zhí)政黨對(duì)行政系統(tǒng)的深度嵌入導(dǎo)致了黨政不分、以黨代政，行政系統(tǒng)的運(yùn)轉(zhuǎn)邏輯沒有得到應(yīng)有的遵循；同時(shí)，由于整個(gè)國家政權(quán)體系的非人格化引發(fā)了周期性的政治運(yùn)動(dòng)或社會(huì)運(yùn)動(dòng)，這使得服務(wù)型政府建立的法制基礎(chǔ)缺乏。所以，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代執(zhí)政黨對(duì)行政系統(tǒng)的嵌入引發(fā)了黨政的高度不分，執(zhí)政黨的這一行為并沒有推動(dòng)政府的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。鄧小平在談到著力解決黨政不分、以黨代政問題的意義時(shí)指出：“這樣做，有利于加強(qiáng)和改善中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，有利于建立自上而下的強(qiáng)有力的工作系統(tǒng)，管好政府職權(quán)范圍的工作?！睂?shí)際上這就指出了在黨政不分的背景下，政府運(yùn)轉(zhuǎn)所存在的效率上的問題。在這種黨政不分的格局下，再加上當(dāng)時(shí)沒有一個(gè)良好的法制環(huán)境，人治方式盛行，這就使得服務(wù)型政府建立的微觀基礎(chǔ)缺乏。從執(zhí)政黨國家建設(shè)的任務(wù)來看，由于革命戰(zhàn)爭年代政黨行為的慣性、國家趕超戰(zhàn)略的推動(dòng)和現(xiàn)代化資源貧乏的現(xiàn)實(shí)等等因素，執(zhí)政黨在這一時(shí)期構(gòu)建了相對(duì)完整的國家政權(quán)體系框架，并在相對(duì)封閉的環(huán)境中，保證了它的相對(duì)有效運(yùn)轉(zhuǎn)，但在推進(jìn)國家政權(quán)體系理性化運(yùn)轉(zhuǎn)方面，還沒能真正啟動(dòng)。鄧小平指出：“我們過去發(fā)生的各種錯(cuò)誤，固然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想、作風(fēng)有關(guān)，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要?！?/p>

改革開放以來，使國家政權(quán)系統(tǒng)運(yùn)作理性化，是執(zhí)政黨嵌入國家政權(quán)體系、推進(jìn)國家建設(shè)的重要任務(wù)。這一任務(wù)的完成能夠規(guī)范執(zhí)政黨對(duì)政府的嵌入，使政府能夠按照公共權(quán)力運(yùn)轉(zhuǎn)的邏輯來回應(yīng)民眾的需求，從而為服務(wù)型政府的建立奠定體制上的基礎(chǔ)。這種理性化要求蘊(yùn)涵的是執(zhí)政黨和政府公共性的要求。政黨作為擁護(hù)一定價(jià)值主張和政策綱領(lǐng)的人群的集合體，當(dāng)然要反映一定群體的利益訴求；但政黨在成為執(zhí)政黨后，其政策主張就不能是社會(huì)中一部分人利益的反映，而是要盡可能地反映社會(huì)上最大多數(shù)人的利益訴求，因而具有強(qiáng)烈的公共性；而政府，作為國家的抽象代表，它與民眾之間是一種委托和代理關(guān)系，反映民眾的利益訴求，接受民眾的監(jiān)督，提供民眾所需要的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，這是政府應(yīng)履行的基本職能，公共性是政府的本質(zhì)屬性和人們?cè)u(píng)價(jià)政府的基本價(jià)值尺度。所以，執(zhí)政黨和政府都具有公共性的取向，它們存在的價(jià)值和合法性都需要接受民眾的評(píng)判，如果執(zhí)政黨嵌入到政權(quán)系統(tǒng)中不是以規(guī)范的、可預(yù)期的、理性化的形式，這一方面會(huì)導(dǎo)致這種嵌入的低效甚至是無效，另一方面也會(huì)導(dǎo)致民眾在評(píng)判過程中的無所適從，也容易引發(fā)執(zhí)政黨與政權(quán)體系合法性的雙重受損。另外，從組織社會(huì)學(xué)來看，執(zhí)政黨和政府均運(yùn)作在一定的制度空間中，國家的制度系統(tǒng)都對(duì)執(zhí)政黨和政府的運(yùn)作提出了制度化的要求。邁耶和羅恩(Meyer＆Rowan)指出：“隨著理性化的國家和其他大的理性組織把它們的支配擴(kuò)展到社會(huì)生活的更多領(lǐng)域時(shí)，組織結(jié)構(gòu)就會(huì)越來越體現(xiàn)國家制度化和合法化的規(guī)則。”

這種理性拓展所導(dǎo)致的趨同就是他們所說的一種強(qiáng)制性趨同：這里的強(qiáng)制性一方面來自于法律的明確規(guī)定，另一方面來自于合法性壓力。無論是法律的明確規(guī)定還是合法性壓力，實(shí)質(zhì)上都與公共性的要求緊密相連。執(zhí)政黨和政府的公共性，是現(xiàn)代政治運(yùn)作理性化的顯現(xiàn)，它推動(dòng)著執(zhí)政黨在黨政關(guān)系處理上的理性化，即通過其組織與人事嵌入將政府引向公共性的軌道；也正是這種公共性的要求，使政府的行為有著服務(wù)性取向的內(nèi)在動(dòng)力。

正是在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)和執(zhí)政黨依法治國方略提出

的背景下，服務(wù)型政府的建立才有著法制化的基礎(chǔ)和保證。因?yàn)椋鐣?huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的有效、有序運(yùn)轉(zhuǎn)離不開法律保障，離不開政府供給的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。執(zhí)政黨對(duì)行政系統(tǒng)的嵌入同樣是國家建設(shè)的重要組成部分，構(gòu)建理性化、規(guī)范化的政權(quán)體系是這一時(shí)期國家建設(shè)的重要任務(wù)，因而執(zhí)政黨的嵌入要與這一任務(wù)相契合。這種嵌入，不再是以前的那種“統(tǒng)合式”的深度嵌入，即黨政不分、以黨代政，而是通過黨內(nèi)的組織體系并發(fā)揮其他國家政權(quán)機(jī)關(guān)的作用來保證它對(duì)行政系統(tǒng)的影響，這種影響是間接的、法制式的。在嵌入的過程中，執(zhí)政黨應(yīng)充分尊重政府機(jī)構(gòu)的法定地位，給予它們履行職能的制度空間；同時(shí)，執(zhí)政黨也要通過黨在政治資源和組織架構(gòu)上的優(yōu)勢，發(fā)揮政府機(jī)構(gòu)中黨員的先鋒模范作用，支持政府依法履行職責(zé)。執(zhí)政黨這種對(duì)行政系統(tǒng)的規(guī)范性嵌入，設(shè)定和保證了政府的公共性導(dǎo)向，提供了服務(wù)型政府運(yùn)轉(zhuǎn)的制度、組織和人力等方面的資源，也劃定了政黨和政府的行動(dòng)范圍和作用空間。因而，執(zhí)政黨的這種規(guī)范的組織和人事嵌入，不僅有利于黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政，也推動(dòng)了服務(wù)型政府的建設(shè)，它是執(zhí)政黨嵌入行政系統(tǒng)應(yīng)把握的基本準(zhǔn)則。

發(fā)揮社會(huì)組織在服務(wù)型政府建設(shè)中的作用

服務(wù)型政府的建設(shè)在很大程度上取決于政府自身的態(tài)度和作為，然而。它是一個(gè)系統(tǒng)工程，還需要來自社會(huì)領(lǐng)域的緊密配合。如果沒有社會(huì)領(lǐng)域的緊密配合，就等于政府職能的轉(zhuǎn)變是在真空中進(jìn)行的，到最后服務(wù)型政府也將難以構(gòu)建起來。在這里，我僅就社會(huì)組織與服務(wù)型政府建設(shè)之間的關(guān)系談幾點(diǎn)看法。

第一，服務(wù)型政府建設(shè)需要社會(huì)組織的參與。建設(shè)服務(wù)型政府的一個(gè)重要前提，就是要弄清楚建設(shè)服務(wù)型政府的起點(diǎn)是什么，或者說，服務(wù)型政府的前身是什么。這一問題的答案是：在我國，要構(gòu)建的服務(wù)型政府的前身是一個(gè)管制型的政府。管制型政府的最大特征就是包攬一切，導(dǎo)致它做了許多不該做、也做不好的事情。事實(shí)上，管制型政府是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的產(chǎn)物。雖然我們不能說管制型政府一無是處，但一個(gè)不爭的事實(shí)是，它是無法適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求的。因此，自我國實(shí)行社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制以來，管制型政府的弊端已經(jīng)變得越發(fā)的明顯，甚至成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)變革的阻礙力量。也因此，為使我們的政府更好地代表最廣大人民群眾的根本利益，為經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等領(lǐng)域的事務(wù)服務(wù)，認(rèn)真履行好“人民”政府的宗旨，就迫切需要政府職能的轉(zhuǎn)變，迫切需要管制型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)型。

那么，如何從一個(gè)管制型政府發(fā)展為服務(wù)型政府呢?因?yàn)楣苤菩驼芰嗽S多不該管、管不好的事情，這就要求我國政府實(shí)現(xiàn)觀念上的轉(zhuǎn)變，把過去的“管理”轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的“服務(wù)”，并在政府職能轉(zhuǎn)變過程中，把那些不該管、管不好的事情讓渡出來。而這些讓渡出來的事情，則需要有一個(gè)“接盤手”來擔(dān)負(fù)起相應(yīng)的職能。這個(gè)“接盤手”就應(yīng)當(dāng)是社會(huì)組織。所以，在這個(gè)意義上說，服務(wù)型政府建設(shè)需要社會(huì)組織的參與。如果沒有社會(huì)組織的參與，管制型政府的職能讓渡也就無法實(shí)現(xiàn)，服務(wù)型政府的構(gòu)建也就難以實(shí)現(xiàn)。

第二，從社會(huì)組織自身狀況看，它還不能適應(yīng)服務(wù)型政府建設(shè)的需要。服務(wù)型政府建設(shè)需要社會(huì)組織的參與，這一判斷基本上還是停留在理論層面上的言說，也是一個(gè)毋庸置疑的客觀事實(shí)。但是，從實(shí)踐層面看，雖然我國的社會(huì)組織在服務(wù)型政府構(gòu)建過程中，已經(jīng)發(fā)揮了或正在發(fā)揮著重要的作用，但由于我國社會(huì)組織發(fā)展的歷史與現(xiàn)實(shí)的原因，它還存在著不少問題。從目前社會(huì)組織自身的狀況來看，它還不能適應(yīng)服務(wù)型政府建設(shè)的需要。主要表現(xiàn)為：

從量上看，我國社會(huì)組織的數(shù)量偏少，相互之間不配套，且規(guī)模偏小。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2006年，我國人口數(shù)量為13.14億，各類社會(huì)組織數(shù)量為35.4萬個(gè)，平均每萬人擁有的社會(huì)組織僅有2.7個(gè)。而根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)顯示，社會(huì)組織的產(chǎn)生和發(fā)展，是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度的產(chǎn)物，并成為市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家社會(huì)事務(wù)管理、經(jīng)濟(jì)管理中極為重要的組成部分。而且，經(jīng)過長期的發(fā)展，市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家的社會(huì)組織，無論在組織體系、組織結(jié)構(gòu)，還是在具體功能方面都趨于完備，這在很大程度上又推動(dòng)和保證著市場經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。因此，我國社會(huì)組織的現(xiàn)狀還不能適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的客觀要求，不能適應(yīng)建設(shè)服務(wù)型政府的客觀要求。

從質(zhì)上看，我國社會(huì)組織的獨(dú)立性不夠，以至于影響了其功能的發(fā)揮。目前我國不少的社會(huì)組織在一定程度上還帶有“二政府”的色彩，就是其獨(dú)立性不夠的典型表現(xiàn)。譬如，社會(huì)組織和政府之間的角色關(guān)系沒有理順，甚至不愿理順，這種情況當(dāng)然也就使得社會(huì)組織很難有準(zhǔn)確的定位。而社會(huì)組織的獨(dú)立性不夠，還帶來了衍生的影響，例如，社會(huì)組織及其從業(yè)人員的素質(zhì)差，服務(wù)質(zhì)量低，行為不夠規(guī)范，職業(yè)道德差等。這樣的社會(huì)組織是不可能和建設(shè)服務(wù)型政府的客觀要求相適應(yīng)的。

第三，發(fā)展什么樣的社會(huì)組織，才能適應(yīng)服務(wù)型政府的建設(shè)?由于我國的社會(huì)組織不能適應(yīng)服務(wù)型政府建設(shè)的需要，所以，在當(dāng)前的中國，我們?cè)诿媾R著“發(fā)展政府”，即加強(qiáng)服務(wù)型政府建設(shè)任務(wù)的同時(shí)，還面臨著“發(fā)展社會(huì)組織”的任務(wù)，以使之更好地適應(yīng)服務(wù)型政府建設(shè)的需要。

那么，如何發(fā)展社會(huì)組織呢?我認(rèn)為，一方面，加大培育各類社會(huì)組織的力度，建立門類齊全、覆蓋城鄉(xiāng)、涉及社會(huì)生活各個(gè)領(lǐng)域的社會(huì)組織體系。圍繞服務(wù)型政府建設(shè)的迫切需要，突出重點(diǎn)、分類發(fā)展，逐步建立起布局合理、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、定位準(zhǔn)確、功能到位、作用明顯的社會(huì)組織體系。另一方面，建立健全社會(huì)組織法規(guī)體系。社會(huì)組織發(fā)展離不開相關(guān)法律法規(guī)的支持，而借助于法律法規(guī)的支持，既可以保障社會(huì)組織的發(fā)展、功能的發(fā)揮，也能保障社會(huì)組織的相對(duì)獨(dú)立性和擁有法定的活動(dòng)空間。

當(dāng)然，在發(fā)展社會(huì)組織自身、不斷充實(shí)其功能的同時(shí)，還要加強(qiáng)社會(huì)組織從業(yè)人員素質(zhì)的提高。在這一方面，人們一直存在一個(gè)誤區(qū)，似乎社會(huì)組織的從業(yè)人員不需要多高的素質(zhì)。之所以會(huì)有這種認(rèn)識(shí)，在很大程度上還是受社會(huì)組織過去的實(shí)踐以及官本位觀念的影響。