目標(biāo)管理在公共部門中的運用及其存在的問題

趙　佩

[摘要]目標(biāo)管理作為一種“民主集中制”的參與式管理方式,在公共管理中獨樹一幟,它吸收了私營部門的管理理念和精華,激勵和引導(dǎo)著公共部門及公務(wù)人員的管理行為,實現(xiàn)個人目標(biāo)與政府目標(biāo)的結(jié)合,推進(jìn)公共部門自上而下的傳統(tǒng)管理體制改革,但在實踐過程中出現(xiàn)的問題和弊端,仍須引起公共部門和政府組織足夠的重視和改進(jìn)。

[關(guān)鍵詞]目標(biāo)管理 公關(guān)部門 問題

中圖分類號:F27文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1671-7597(2009)0910202-01

一、目標(biāo)管理起源和發(fā)展

1954年,美國管理學(xué)家彼得·德魯克(P`F`Drucker)在其著作《管理的實踐》中首次提出了一種新的管理方法——目標(biāo)管理(MBO),作為目前比較流行的綜合性的績效管理方法,其理論依據(jù)是“注重自我控制,促進(jìn)權(quán)力下放,強調(diào)成果第一”,其宗旨是用“自我控制的管理”代替“壓制的管理”。

中外學(xué)者對于目標(biāo)管理的含義眾說紛紜,概括來說,目標(biāo)管理是一種綜合的以工作為中心和以人為中心的管理方式,通過組織中上下級共同參與制定目標(biāo),實施、考評、獎勵激勵等措施來實現(xiàn)個人目標(biāo)和組織目標(biāo)的有機結(jié)合。20世紀(jì)20年代發(fā)展起來的人際關(guān)系學(xué)說對目標(biāo)管理理論的確立產(chǎn)生了直接影響,其先驅(qū)人物福萊特強調(diào)了組織內(nèi)部統(tǒng)一的重要性,人們可以在對共同目標(biāo)的追求中表現(xiàn)出統(tǒng)一性,協(xié)調(diào)沖突雙方的利益,在政策和決定形成前讓所有相關(guān)人員參與協(xié)調(diào),使組織的總目標(biāo)成為組織成員的共同目標(biāo),使人們自愿、主動的給予合作。而另一學(xué)者麥格雷戈將馬斯洛的需要層次論和郝茨伯格的雙因素理論結(jié)合起來提出人性假設(shè)的Y理論,認(rèn)為人是愿意主動工作并取得成績的,能夠自我指揮自我控制,因此要注重人的行為和才干,這些理論都成為德魯克目標(biāo)管理理論的直接來源。另外,以泰羅為代表的科學(xué)管理學(xué)派提出的“專業(yè)化分工”和對“目標(biāo)”理論的研究也為目標(biāo)管理概念的產(chǎn)生做出了很大貢獻(xiàn)。

20世紀(jì)70年代,目標(biāo)管理在企業(yè)中廣泛應(yīng)用,德魯克又將這一方法引入公共部門,認(rèn)為政府機構(gòu)“用經(jīng)濟活動所得的盈余來支付的服務(wù)性設(shè)施”①“管理目的在于‘出色的服務(wù)”②。但現(xiàn)實中公共部門的工作機構(gòu)龐大、效率低下,工作人員工作懶散,墨守成規(guī),因此德魯克所推行的公共部門目標(biāo)管理就是努力克服政府部門缺乏競爭,預(yù)算多少和工作服務(wù)態(tài)度好壞無關(guān)的局面,“要使服務(wù)機構(gòu)把工作做好,并不需要‘偉大的人物,而需要的倒是一種制度。這種制度的本質(zhì)與一個企業(yè)機構(gòu)并沒有太大的區(qū)別”③,政府的有效工作來自于目標(biāo)和任務(wù)職能的明確,包括目標(biāo)的制定、分解、實施、評估等環(huán)節(jié)。

二、目標(biāo)管理在公共部門中的應(yīng)用

公共部門的目標(biāo)管理,就是對政府管理的任務(wù)制定目標(biāo),激勵和引導(dǎo)政府部門和公務(wù)人員自我管理自我控制,建立各級人員的責(zé)任心和榮譽感,并對這種行為實施控制,最終實現(xiàn)政府工作目標(biāo)的一套管理系統(tǒng)。在實施過程中,目標(biāo)制定、目標(biāo)實施、目標(biāo)考評是三個緊密相連、密不可分的階段。公共部門制定總目標(biāo)質(zhì)量的高低決定著目標(biāo)管理的成敗,因此要明確規(guī)定某一階段所要達(dá)成的理想狀態(tài)和共同愿景(總目標(biāo)),透徹分析公共部門面臨復(fù)雜多變的動態(tài)環(huán)境,運用SWOT分析法,觀察政府外部文化環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境、社會環(huán)境等,尤其是一些對公共政策的制定和實施起至關(guān)重要的因素。制定目標(biāo)過程中,高層領(lǐng)導(dǎo)要激發(fā)各部門、各層次工作人員的參與,認(rèn)真聽取基層的問題和建議,運用科學(xué)決策方法進(jìn)行政治、經(jīng)濟、技術(shù)和行政的可行性分析最終選擇滿意值最大的目標(biāo),參與目標(biāo)制定時,各層次參與者要事先做好充足準(zhǔn)備,上級部門制定出指導(dǎo)綱領(lǐng)協(xié)助下級設(shè)定目標(biāo),使整個目標(biāo)網(wǎng)絡(luò)被各部門理解并在規(guī)定的時間內(nèi)完成。工作周期結(jié)束時,上級部門要根據(jù)各級部門工作人員的表現(xiàn)和目標(biāo)的完成情況對其作出合理公正的績效評估。

我國公共部門在管理中逐步推行了目標(biāo)管理的概念、方法、制度,運用崗位責(zé)任制、目標(biāo)管理責(zé)任制等,以結(jié)果為本,績效取向為目標(biāo),推進(jìn)政府機關(guān)的效能建設(shè),加快了我國人力資源開發(fā)與管理,在人事考核、政府績效、干部制度管理等方面取得了顯著成效,但是仍存在著一些目標(biāo)管理不能解決和執(zhí)行目標(biāo)管理過程中不能實施的問題:

第一,目標(biāo)管理在封閉的組織體系中較易管理,但對處于變動且難以預(yù)測動蕩環(huán)境中的公共部門管理存在一定難度。公共部門和政府組織面對動態(tài)的經(jīng)濟、文化、社會管理,當(dāng)相關(guān)環(huán)境因素發(fā)生變化時,目標(biāo)管理過程中的目標(biāo)不能改變,這樣會導(dǎo)致公共部門管理活動出現(xiàn)混亂,公共部門和政府組織在環(huán)境發(fā)生變化時無法通過權(quán)變適應(yīng)變化多端的環(huán)境。

第二,目標(biāo)管理存在信任問題。由于公共部門目標(biāo)管理的評估中,考評的結(jié)果會用于獎金和薪酬的評定體系中,由于工資晉升、末位問責(zé)等原因,考評的人為因素比較大,上級在對下級或下級對上級做出評估時,抱著得過且過寬容做好人的態(tài)度,缺乏實質(zhì)性考核,評優(yōu)選差輪流坐莊,使目標(biāo)管理流于形式,反映不出真實的工作績效,偏離了民主、平等、自主、激勵的績效考核機制。同時,考核結(jié)果只在很小的范圍內(nèi)應(yīng)用,造成領(lǐng)導(dǎo)說了算的“一言堂”現(xiàn)象,最終的考評成績對職員的晉升和薪酬分配并不直接起關(guān)鍵作用,組織成員的滿意度公平感下降。目標(biāo)管理淪為一種工作方法、考勤辦法,沒有達(dá)到激勵下屬、改革原有僵化行政體制的效果。

第三,公共目標(biāo)的制定過程是一個政治過程,公共部門或政府機關(guān)都有若干級次或?qū)哟蔚牟块T,都存在自身的利益傾向和偏好,往往充滿了多元目標(biāo)沖突,由于公共部門的特殊性,目標(biāo)的制定和協(xié)調(diào)需要很長的周期,任務(wù)數(shù)量,可比性和難易度較難調(diào)節(jié),一旦出現(xiàn)問題,主要的下行信息溝通不夠暢通,上行溝通起不了有意義的影響,容易導(dǎo)致工作的停頓。

第四,公共部門在實施目標(biāo)管理中,目標(biāo)制定、任務(wù)設(shè)置、結(jié)果考評,主要由上級和中級管理部門參與,單方面設(shè)定下級工作目標(biāo),進(jìn)行控制管理和監(jiān)督,并不注重下級部門的參與和自我管理,因此這種單向的下行溝通轉(zhuǎn)變?yōu)榇罅抗ぷ鲿h和文件傳達(dá),無法調(diào)動廣大公務(wù)人員深入人心得對政府目標(biāo)達(dá)成共識,影響了目標(biāo)管理的真實性和可靠性。

從本質(zhì)上說,公共部門目標(biāo)管理是一種“民主集中制”的參與式管理,能夠使公共部門明確活動目標(biāo)、強化工作計劃、提供比較清楚的控制標(biāo)準(zhǔn)、更好地利用人力資源、有助于上下級之間的交流,尤其是上級能對下級職員提供有效的內(nèi)心激勵,但是,公共部門在推行目標(biāo)管理的實踐過程出現(xiàn)的問題和弊端,說明了想要實行好這一管理方式,我國公共部門、政府組織還要付出更多的的努力和給予更高的重視!

注釋:

①(美)德魯克,《公共服務(wù)機構(gòu)的管理》,(美國)《公共利益》雜志,第33卷(1973年秋季號),第43頁.

②(美)斯蒂爾曼,《公共行政學(xué)》中譯本(下冊),北京:中國社會科學(xué)出版社,1989年,第109頁.

③(美)德魯克,《公共服務(wù)機構(gòu)的管理》,(美國)《公共利益》雜志,第33卷(1973年秋季號),第60頁.

參考文獻(xiàn):

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作者簡介:

趙佩(1985-),女,漢族,陜西西安人,西北大學(xué)公共管理學(xué)院,行政管理專業(yè)研究生。