財政政策對縣域經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變的引導(dǎo)作用研究

尚永慶　周曉志

摘要:縣域經(jīng)濟是中國國民經(jīng)濟的重要基礎(chǔ),是當(dāng)前我國全面建設(shè)小康社會的基本載體,縣域經(jīng)濟發(fā)展是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的重要動力。在新的戰(zhàn)略機遇期和全面建設(shè)小康期間,壯大和發(fā)展縣域經(jīng)濟有著極其重要的戰(zhàn)略意義。按照發(fā)展觀的要求,如何調(diào)整財政職能,制定有利于我國縣域經(jīng)濟發(fā)展的財政政策,是一個上下關(guān)注的課題。本課題就是從研究縣域經(jīng)濟發(fā)展入手,從財政政策對縣域經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變的引導(dǎo)作用的角度出發(fā),為地方經(jīng)濟發(fā)展提供參考和決策支持。

關(guān)鍵詞:縣域經(jīng)濟;財政政策;增長方式

一、發(fā)展縣域經(jīng)濟所面臨的困難和制約因素

黨的十七大提出了到2020年實現(xiàn)小康社會的奮斗目標(biāo),這一目標(biāo)最顯著的特點,是將“翻兩番”由“總量”變?yōu)椤叭司?這就對我國經(jīng)濟社會發(fā)展和全面建設(shè)小康社會提出了新的更高的要求。

從縣域經(jīng)濟的界定可以看出,縣域經(jīng)濟“以農(nóng)為主”又“五臟俱全”,具有基礎(chǔ)性、資源性、復(fù)雜性和綜合性的基本特征。我市縣域經(jīng)濟的發(fā)展面臨著許多困難和制約因素,諸如生產(chǎn)力水平低下、生產(chǎn)方式落后、基礎(chǔ)設(shè)施差、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次低、資金、技術(shù)和人才嚴(yán)重短缺等等。發(fā)展縣域經(jīng)濟所面臨的困難和制約因素概括起來如下:

第一、工業(yè)化與農(nóng)村經(jīng)濟的矛盾

縣域經(jīng)濟的核心問題是“三農(nóng)問題”。而“三農(nóng)問題”根源于工業(yè)化過程中城市經(jīng)濟的聚集效應(yīng)對農(nóng)村經(jīng)濟的吮吸,以及工業(yè)擴張對農(nóng)村市場的征服。這是工業(yè)化過程中的必然產(chǎn)物,也是經(jīng)濟發(fā)展的必經(jīng)階段?？h域經(jīng)濟與城市經(jīng)濟相比,無疑是弱勢經(jīng)濟,處在一種向城市經(jīng)濟供應(yīng)廉價資源和被迫接受城市高價工業(yè)品的雙重擠壓地位。縣域內(nèi)的“資本失血”、“資金倒流”、人才流失和農(nóng)村青壯年勞動力外流的現(xiàn)象,成為了制約縣域經(jīng)濟發(fā)展的主要因素。若不能解決好工業(yè)化與農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的矛盾,就有可能陷入所謂的“貧困惡性循環(huán)”。

第二、邊緣化與山區(qū)經(jīng)濟的矛盾

縣域經(jīng)濟大多數(shù)處于區(qū)位條件較差和基礎(chǔ)設(shè)施落后的地區(qū)。區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡規(guī)律表明,占有區(qū)位優(yōu)勢及交通便利的地區(qū)總是率先取得經(jīng)濟發(fā)展的優(yōu)勢,而受客觀條件限制的山區(qū)經(jīng)濟則往往只能步人后塵、舉步維艱。在市場經(jīng)濟的“馬太效應(yīng)”、“倒流效應(yīng)”作用下,資本、勞動力和其它生產(chǎn)要素不可避免地從落后地區(qū)向發(fā)達(dá)地區(qū)集中,并且具有固定化和強化地區(qū)差距的趨勢,導(dǎo)致山區(qū)經(jīng)濟不斷被邊緣化。例如廣東的珠江三角洲地區(qū),正是憑借地緣、人緣和政策優(yōu)勢,大規(guī)模引進(jìn)外資,大力發(fā)展外向型經(jīng)濟,迅速崛起為舉世矚目的出口加工基地。而粵北粵西山區(qū)縣由于交通不便等因素,則被嚴(yán)重邊緣化。因此,如何改善區(qū)位條件,擺脫邊緣化危機,盡快融入發(fā)達(dá)經(jīng)濟圈和匯入經(jīng)濟發(fā)展主流,是山區(qū)經(jīng)濟發(fā)展必須面對的戰(zhàn)略性問題。

第三、市場化與小農(nóng)經(jīng)濟的矛盾

市場化與工業(yè)化是同一問題的兩個不同方面,工業(yè)化以社會化大生產(chǎn)為基礎(chǔ),必然要求網(wǎng)絡(luò)化大市場與之相適應(yīng)。我國經(jīng)歷30年的市場化改革,已經(jīng)進(jìn)入社會主義市場經(jīng)濟新階段。但對于絕大多數(shù)地區(qū)的縣域經(jīng)濟來說,市場經(jīng)濟與傳統(tǒng)生產(chǎn)方式之間不可避免存在著尖銳矛盾,突出表現(xiàn)為“小農(nóng)戶”和“大市場”矛盾,即小生產(chǎn)方式與社會大生產(chǎn)方式的矛盾。這一矛盾在很大程度上已成為縣域經(jīng)濟推進(jìn)工業(yè)化及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的制約,主要表現(xiàn)在:一是小生產(chǎn)方式與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化對資源配置合理性的要求相矛盾;二是與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化對經(jīng)營規(guī)模性的要求相矛盾,分散經(jīng)營的產(chǎn)品即使是與市場對路的,也會因為規(guī)模太小而在市場競爭中處于劣勢;三是與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的開放性、靈敏性的要求相矛盾。如果不解決小生產(chǎn)方式的制度性障礙,推行農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化就可能成為空中樓閣。如何解決“小農(nóng)戶”和“大市場”的矛盾,是縣域經(jīng)濟發(fā)展中必須解決的難題。

第四、瓶頸化與規(guī)模經(jīng)濟的矛盾

市場經(jīng)濟本質(zhì)上是效益經(jīng)濟,資源跟著效益流動。世界發(fā)展歷史證明:在工業(yè)化階段規(guī)模決定效益,只有規(guī)模經(jīng)濟才能產(chǎn)生高效益。而要達(dá)到規(guī)模經(jīng)濟,首要的是大規(guī)模的投入,包括資金、技術(shù)、人才的投入。實際上,在發(fā)展中國家及不發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展中,無一例外都存在著發(fā)展“瓶頸”問題,即資金、技術(shù)和人才的短缺,尤其是資金短缺?？h域經(jīng)濟發(fā)展落后不僅必然導(dǎo)致資本積累能力的低下,而且必然導(dǎo)致自身資源的流失,并由此形成惡性循環(huán)。從各地現(xiàn)實情況來看,縣級財政基本上是“吃飯財政”和赤字財政,鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財政更是基本上處于“破產(chǎn)”狀態(tài)。同時,目前銀行金融信貸體制也不適應(yīng)縣域經(jīng)濟發(fā)展,甚至強化了縣域資金外流的誘導(dǎo)機制。解決發(fā)展資金問題的惟一途徑是招商引資和發(fā)展民營經(jīng)濟,但往往又因客觀條件制約而成效不大。因此,如何化解瓶頸化與規(guī)模經(jīng)濟的矛盾,如何克服資金、技術(shù)、人才等因素對經(jīng)濟發(fā)展的制約,步入良性發(fā)展軌道,亦是縣域經(jīng)濟發(fā)展迫切需要解決的戰(zhàn)略問題。

第五、特色化與資源經(jīng)濟的矛盾

傳統(tǒng)發(fā)展戰(zhàn)略選擇的主要根據(jù)是比較優(yōu)勢理論,以發(fā)揮地區(qū)的比較優(yōu)勢作為基本的戰(zhàn)略原則?？h域經(jīng)濟最具比較優(yōu)勢的無疑是資源,包括豐富的自然資源和廉價而充足的勞動力資源,以及獨特的文化歷史資源等。不少地方談到發(fā)展縣域經(jīng)濟,往往等同于開發(fā)地方特色資源。無疑,發(fā)展特色化的資源工業(yè)是縣域經(jīng)濟發(fā)展中阻力最小的可行選擇,也是短期內(nèi)最容易見成效的現(xiàn)實選擇。但自然資源的開發(fā)利用往往以犧牲環(huán)境和破壞生態(tài)為代價,這類資源工業(yè)的發(fā)展如果控制不好,很可能污染環(huán)境和破壞生態(tài),甚至毀掉整個自然及人文歷史景觀。地處各水系上游的山區(qū)亂開濫砍和發(fā)展污染性工業(yè),更是危害到整個流域的生態(tài)環(huán)境。因此,在構(gòu)思縣域經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略時,必須重視特色化的資源工業(yè)與生態(tài)經(jīng)濟之間的矛盾,切忌采取簡單的發(fā)展特色資源經(jīng)濟的思維定勢,不僅需要深思熟慮地統(tǒng)籌近期效益與長遠(yuǎn)發(fā)展,更需要有遠(yuǎn)見卓識的發(fā)展新思維。

二、財政政策對縣域經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變的引導(dǎo)作用研究

基于縣域經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)實需要,在相當(dāng)長的歷史時期里,轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式的努力都將是十分必要和重要的。財政政策若要對此釋放更多的潛力和空間,必須不斷完善公共財政制度,依托制度的內(nèi)生機制和動力,強化和優(yōu)化政策的調(diào)控作用,同時積極借鑒先進(jìn)經(jīng)驗,結(jié)合地區(qū)實際情況優(yōu)化財政政策設(shè)計,繼續(xù)在支付成本、激勵約束、優(yōu)化外部配套環(huán)境三方面履行應(yīng)盡職能,有所為有所不為,“到位”而不“越位”地做好對轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式的支持促進(jìn),合理地并且有針對性地安排財政政策。

(一)切實解決縣級財政困難,創(chuàng)造縣域經(jīng)濟發(fā)展的良好財政環(huán)境

1.完善省以下財政管理體制。核定與縣級政府事權(quán)相適應(yīng)的財政收入,適度增加縣級財政固定收入,減少市與縣的共享收入稅種,調(diào)動縣級政府發(fā)展經(jīng)濟、增加收入的積極性。

2.清理整合專項轉(zhuǎn)移支付項目,規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付資金分配。一是規(guī)范轉(zhuǎn)移支付的項目設(shè)置。取消直接用于競爭領(lǐng)域的專項轉(zhuǎn)移支付項目;整合投向相近、零星分散的專項轉(zhuǎn)移支付;將各年度數(shù)額相對固定的專項轉(zhuǎn)移支付,歸并到財政體制補助中;新增專項轉(zhuǎn)移支付應(yīng)嚴(yán)格控制在辦利民實事的項目范圍內(nèi),重點向財政困難地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)和農(nóng)村傾斜。二是進(jìn)一步規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付的審批程序,提高資金配置的合理性。三是減少縣級配套,減輕縣財政壓力。由于縣域財政的自給能力低,中央和省級財政應(yīng)足額安排各自應(yīng)承擔(dān)的經(jīng)費,盡可能減少縣級配套資金。四是完善專項轉(zhuǎn)移支付分配、使用的監(jiān)督制度,構(gòu)建績效評價機制,確保政策目標(biāo)的實現(xiàn)。

3.增加一般性轉(zhuǎn)移支付,優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。建議中央加大一般性(即財力性)轉(zhuǎn)移支付數(shù)額,省、市財政每年也要從新增財力中安排一定比例,連同調(diào)減壓縮的專項轉(zhuǎn)移支付數(shù)額一并用于加大一般性轉(zhuǎn)移支付力度。加快困難縣鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化進(jìn)程,避免社會和事業(yè)發(fā)展差距進(jìn)一步拉大。讓縣級政府有更多的精力和自主安排的財力籌謀加快縣域經(jīng)濟發(fā)展。

(二)整合專項資金,實施“非均衡”發(fā)展戰(zhàn)略

從多方面籌集資金,確?？h域經(jīng)濟發(fā)展的資金支持。通過整合用于對應(yīng)的縣域經(jīng)濟發(fā)展項目,既不違背政策,又能夠提高資金的使用效率,擴大縣級政府自主權(quán)。專項撥款是政府間財政資金補助的重要部分,是上級政府體現(xiàn)政策導(dǎo)向,配置公共資源的重要手段,對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟和社會發(fā)展有積極推動作用。但也存在分配與需要分離、權(quán)利與義務(wù)脫節(jié)、片面追求數(shù)量最大化影響預(yù)算平衡等問題。通過改革,預(yù)期達(dá)到安排更合理、使用更及時、責(zé)任更明確、監(jiān)管更到位的目的。建議選擇部分縣先用省級?？钸M(jìn)行試點,待取得經(jīng)驗穩(wěn)步推廣后,將為縣域經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造更為寬松的環(huán)境。

(三)創(chuàng)新財稅對企業(yè)的扶持方式,促進(jìn)招商引資,繁榮縣域經(jīng)濟

當(dāng)前,財政稅收通過資金和政策對企業(yè)特別是新辦企業(yè)的扶持方式,一般包括,一是減免和緩交各項土地稅費。二是對符合國家產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策的新辦企業(yè),在一定時期免征企業(yè)所得稅,給予一定時期的減半征收,如“免二減三”、“免三減二”等。三是對部分行業(yè)給予增值稅“先征后返”。四是減免部分地方稅。五是給予貸款貼息等。目前,好多省份發(fā)展縣域經(jīng)濟的當(dāng)務(wù)之急是增加經(jīng)濟總量,盡快做大經(jīng)濟“蛋糕”,而切實有效的辦法就是吸引投資,興辦實體。值得研究的是,在現(xiàn)行財稅優(yōu)惠政策中,一般認(rèn)為最好的扶持辦法,就是對新辦企業(yè)在初期給予一定時期的企業(yè)所得稅減免,但并沒有收到預(yù)期效果。原因在于稅收的減免優(yōu)惠期,恰好是企業(yè)的創(chuàng)業(yè)成長期,企業(yè)一般沒有利潤或利潤很少,除少數(shù)急功近利及“候鳥”型企業(yè)外,對創(chuàng)辦高質(zhì)量的企業(yè)沒有形成真正的政策扶持,對投資沒有產(chǎn)生特別的吸引力。

建議有條件的縣級政府安排資金,實施對興辦高質(zhì)量企業(yè)、產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè),在一定時期內(nèi)由政府全部或部分代企業(yè)繳納各項社會保障基金,對勞動密集型企業(yè)的工人工資,政府甚至可在一定時期給予一定比例的補助,扶持興辦實體,吸引外來投資,發(fā)展縣域經(jīng)濟。

(四)制定人才發(fā)展戰(zhàn)略,保證科技、信息、人才強縣的資金需要

要從“人才是第一資源”的理念出發(fā),制定一套有效的人才引進(jìn)與合作機制,采用合作、技術(shù)入股等形式,吸引擁有國際國內(nèi)領(lǐng)先技術(shù)專業(yè)人才,到縣域來創(chuàng)辦企業(yè)和公司,為縣域、為企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新和經(jīng)濟發(fā)展貢獻(xiàn)力量。同時,要制定和完善高科技產(chǎn)業(yè)風(fēng)險投資政策,調(diào)動科技人才與民間投資流向高科技產(chǎn)業(yè)的開發(fā)和生產(chǎn),使科技人才的科技開發(fā)應(yīng)用和社會資源結(jié)合起來,加快縣域的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,促進(jìn)本地產(chǎn)品的更新?lián)Q代,培養(yǎng)具有本土資源優(yōu)勢的名牌產(chǎn)品,帶動本地經(jīng)濟發(fā)展,增加本地稅收大戶,從而形成較多的財源渠道,從根本上解決當(dāng)?shù)氐呢斦щy,實現(xiàn)基層財政收支狀況的根本好轉(zhuǎn)。

總之,縣域經(jīng)濟要求在全面建設(shè)小康精神和科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下,實現(xiàn)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展和全面進(jìn)步?？h域經(jīng)濟的發(fā)展不僅要注重人均GDP、財政收入水平等傳統(tǒng)的經(jīng)濟指標(biāo),更要注重文化、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、保障等與人民實際生活水平密切相關(guān)的指標(biāo)。它體現(xiàn)的是以人為本的發(fā)展理念,要求我們超越傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)分治的二元經(jīng)濟發(fā)展格局,實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和人與社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。

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