突發(fā)公共事件財(cái)政應(yīng)急機(jī)制分析

劉詩嬌

摘要:隨著社會的不斷發(fā)展和進(jìn)步,近年來的突發(fā)災(zāi)害事件無論是從總量還是從造成損失的嚴(yán)重程度上來說,都比以往有明顯的增加。本文將應(yīng)對突發(fā)事件已有的5個(gè)應(yīng)急機(jī)制:公共財(cái)政日常運(yùn)行機(jī)制、震前預(yù)警防范機(jī)制、震時(shí)響應(yīng)機(jī)制、震后恢復(fù)重建機(jī)制和財(cái)政監(jiān)督檢查機(jī)制,運(yùn)用于公共突發(fā)事件的財(cái)政應(yīng)急機(jī)制中,并結(jié)合汶川地震的案例提出我國地震應(yīng)急方面的不足和建議。

關(guān)鍵詞:突發(fā)公共事件;財(cái)政應(yīng)急機(jī)制;汶川地震

一、文獻(xiàn)綜述

國內(nèi)部分學(xué)者從公共財(cái)政角度對突發(fā)性事件管理進(jìn)行了論述。劉尚希、陳少強(qiáng)(2003)較早研究了公共財(cái)政應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制的構(gòu)建問題;馬海濤、安秀梅(2003)以SARS為背景提出了構(gòu)建公共財(cái)政的突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制,以及從體制和管理兩個(gè)方面完善公共財(cái)政框架體系。趙要軍、陳安(2007)通過對我國地震應(yīng)急組織體系及財(cái)政應(yīng)對地震類災(zāi)害的流程分析,結(jié)合國外應(yīng)對地震類突發(fā)事件的成功經(jīng)驗(yàn),分析了我國公共財(cái)政應(yīng)對過程中存在的不足,最后建立了應(yīng)對地震類突發(fā)事件的財(cái)政應(yīng)急機(jī)制;周品愛(2008)提出公共財(cái)政往往是公共風(fēng)險(xiǎn)的最后一道防線,而應(yīng)急預(yù)算制度應(yīng)當(dāng)是公共財(cái)政應(yīng)急機(jī)制的核心。

二、突發(fā)公共事件的界定

所謂突發(fā)公共事件,從廣義上來講是指在組織或者個(gè)人原定計(jì)劃之外,或者是在其認(rèn)識范圍之外突然發(fā)生的對其利益具有損傷性或者潛在危害性的事件。從狹義上來說,可以定義突發(fā)事件是在一定區(qū)域內(nèi),突然發(fā)生的、規(guī)模比較大、對社會產(chǎn)生廣泛負(fù)面影響的,對生命和財(cái)產(chǎn)構(gòu)成嚴(yán)重威脅的事件或者災(zāi)難。這里的“突發(fā)事件”一般會省略“災(zāi)難性”這樣一個(gè)限定詞,但是實(shí)際上在說突發(fā)事件的時(shí)候,都說的是災(zāi)難性的事件。

在各類自然災(zāi)害中,地震災(zāi)害雖然發(fā)生的幾率不高,但是相比于其他災(zāi)害地震有一下幾個(gè)特點(diǎn):(1)突發(fā)性比較強(qiáng),猝不及防。(2)破壞性大,成災(zāi)廣泛。(3)社會影響深遠(yuǎn)。(4)防御難度大。(5)地震還發(fā)生次生災(zāi)害。(6)持續(xù)時(shí)間較長。(7)災(zāi)害具有周期性?；谝陨咸攸c(diǎn),地震系統(tǒng)是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng),是自然與社會相互作用的結(jié)果,但在現(xiàn)有的科技水平下,我們還無法規(guī)避這類自然災(zāi)害的發(fā)生,但是我們可以依據(jù)對自然災(zāi)害類突發(fā)事件發(fā)生、發(fā)展、衍生及其影響的自身規(guī)律,以及對救助主體自身的運(yùn)作規(guī)律的研究,來制定相應(yīng)的應(yīng)急機(jī)制加以預(yù)防和應(yīng)對,這其中政府的財(cái)政應(yīng)急方面的表現(xiàn)對于救災(zāi)的效果起著決定性作用。

三、財(cái)政應(yīng)急機(jī)制分析

目前我國對于公共財(cái)政應(yīng)對機(jī)制的研究還存在許多空白,從國外公共財(cái)政應(yīng)對機(jī)制建設(shè)的情形來看,完善的財(cái)政應(yīng)對機(jī)制應(yīng)具備幾個(gè)條件:一是樹立起建立財(cái)政應(yīng)急反應(yīng)事件的理念;二是財(cái)政應(yīng)對機(jī)制管理應(yīng)列入日常財(cái)政管理的議事日程,有完備的啟動(dòng)程序和具體的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn),一旦出現(xiàn)公共危機(jī),財(cái)政應(yīng)對機(jī)制便可馬上投入運(yùn)行;三是對財(cái)政應(yīng)急事件發(fā)生時(shí)應(yīng)有可動(dòng)用的收入來源及資金籌資渠道;四是在支出上應(yīng)編制應(yīng)急預(yù)算,應(yīng)急預(yù)算應(yīng)包含在公共預(yù)算的范疇;五是應(yīng)對機(jī)制動(dòng)用財(cái)政資金執(zhí)行權(quán)限應(yīng)列入財(cái)經(jīng)法律法規(guī)之中,一旦有突發(fā)事件發(fā)生,可以避免不必要的法律障礙;六是完善的財(cái)政應(yīng)對機(jī)制應(yīng)包括指揮決策系統(tǒng)、

信息反饋處理系統(tǒng)、監(jiān)控系統(tǒng)等一系列組織。

1.公共財(cái)政運(yùn)行機(jī)制

(1)財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)部成立災(zāi)難應(yīng)急指揮體系:當(dāng)?shù)卣痤悶?zāi)害發(fā)生時(shí),發(fā)揮信息溝通、組織協(xié)調(diào)、以及財(cái)政資金的統(tǒng)一調(diào)配工作。

(2)完善預(yù)備費(fèi)的管理和使用:目前我國預(yù)備費(fèi)的提取數(shù)額與國外相比明顯偏低,有必要提高預(yù)備費(fèi)的提留比例,同時(shí)進(jìn)行預(yù)算制度改革,把預(yù)備費(fèi)和年度預(yù)算分開管理。

(3) 逐步建立風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的制度框架:在各級財(cái)政之間、在政府各個(gè)部門之間、在政府與企業(yè)、居民之間等方面構(gòu)建一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的制度框架。

2.公共財(cái)政震前預(yù)警防范機(jī)制

震前預(yù)警防范是震時(shí)響應(yīng)的前奏,做好震前預(yù)警準(zhǔn)備工作是有效減緩公眾情緒及減少損失的關(guān)鍵,因此震前預(yù)警機(jī)制就顯得尤為重要。財(cái)政系統(tǒng)不僅要與民政系統(tǒng)間建立信息共享機(jī)制,還要與地震預(yù)測、監(jiān)測體系間形成信息共享互遞機(jī)制,力爭快捷地獲得第一手資料,為應(yīng)對地震類災(zāi)害事件做好充足的事前防范工作。

3.公共財(cái)政震時(shí)響應(yīng)機(jī)制

(1)迅速建立應(yīng)急指揮中心并啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案:迅速建立應(yīng)急指揮中心,發(fā)揮統(tǒng)一指揮、分工協(xié)作的功能。中央及其以下各級財(cái)政部門要根據(jù)突發(fā)事件的影響范圍并結(jié)合各自的管轄范圍,確立一個(gè)應(yīng)急指揮中心,統(tǒng)一部署、分工協(xié)作,協(xié)調(diào)各方資源保證應(yīng)急所需資金。

(2)簡化應(yīng)急撥款流程:及時(shí)性是突發(fā)事件處理的重要原則, “特事特辦”制度雖能一定程度上解燃眉之急,但終不是長久之計(jì),必須簡化突發(fā)狀態(tài)下的財(cái)政資金劃撥流程。

(3)適時(shí)監(jiān)督財(cái)政資金周轉(zhuǎn)情況:在地震類突發(fā)事件發(fā)生發(fā)展的過程中,財(cái)政、民政部門要及時(shí)的溝通交流信息。

4.公共財(cái)政震后恢復(fù)重建機(jī)制

(1)震后財(cái)政資金的及時(shí)補(bǔ)償:公共危機(jī)一旦發(fā)生往往會造成巨大的人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失。因此,財(cái)政部門要充分考慮災(zāi)區(qū)的需要,制定明確的資金救助計(jì)劃和資金補(bǔ)償機(jī)制。

(2)對財(cái)政資金進(jìn)行全面審計(jì)檢查:震后恢復(fù)重建工作完成后,要對財(cái)政資金的整個(gè)申領(lǐng)、使用過程進(jìn)行全面的審計(jì)檢查,要對違規(guī)使用資金的人員進(jìn)行嚴(yán)肅處理。

5.公共財(cái)政監(jiān)督檢查機(jī)制

監(jiān)督檢查機(jī)制貫穿地震類突發(fā)事件應(yīng)對的始終。不但要對財(cái)政資金的整個(gè)流動(dòng)過程進(jìn)行檢查,還要對預(yù)案及預(yù)案管理的有效性及災(zāi)害處置的全過程進(jìn)行評估。從中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),進(jìn)一步完善財(cái)政應(yīng)急預(yù)案。

四、財(cái)政應(yīng)急機(jī)制案例分析——以汶川地震為例

(一)中央及地方財(cái)政安排救災(zāi)資金的基本情況

2008年5月12日,四川省汶川縣發(fā)生里氏8級地震,造成四川省大部分地區(qū)受災(zāi),數(shù)十萬人傷亡,直接損失300億元。地震發(fā)生后,國家減災(zāi)委、民政部緊急啟動(dòng)了國家救災(zāi)一級響應(yīng),民政部協(xié)調(diào)各方資源,中央財(cái)政緊急下?lián)艿卣鹁葹?zāi)資金8.6億元。截至11月底,中央和地方各級財(cái)政安排抗震救災(zāi)資金1287.36億元。中央財(cái)政共安排抗震救災(zāi)資金382.42億元,安排災(zāi)后恢復(fù)重建資金651.71億元。全國31個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)共安排財(cái)政性救災(zāi)資金253.23億元。四川、甘肅、陜西、重慶和云南5個(gè)地震受災(zāi)省市收到中央及地方各級財(cái)政性救災(zāi)資金共計(jì)1166.48億元,已支出480.17億元。

(二)及時(shí)監(jiān)督、審查救災(zāi)物資、款項(xiàng)的使用

為確保救災(zāi)資金、物資按要求及時(shí)到位、嚴(yán)格管理和合理使用,審計(jì)署于16日決定,組織對汶川地震救災(zāi)資金和物資進(jìn)行審計(jì)。從5月14日至11月底,全國各級審計(jì)機(jī)關(guān)對18個(gè)中央部門和單位、31個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)的1289個(gè)省級部門和單位、5384個(gè)地級部門和單位、24618個(gè)縣級部門和單位進(jìn)行了審計(jì),延伸審計(jì)了四川、甘肅、陜西、重慶、云南等5省(市)的3845個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、9526個(gè)村,并對76709戶受災(zāi)群眾進(jìn)行了調(diào)查,并發(fā)布了審計(jì)報(bào)告。信息透明顯示政府自信、開放心態(tài)。

(三)不足和相關(guān)建議

1. 救災(zāi)應(yīng)急機(jī)制有待完善

在本次抗震救災(zāi)中,由于相關(guān)應(yīng)急機(jī)制的不完善,尷尬和措手不及的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生,由此造成一些不必要的麻煩和本可避免的損失。地震教育連續(xù)性深入性不夠,這次汶川地震,如果早有相關(guān)地震知識,有些人是完全可以躲避災(zāi)難、撿回性命的。此外,現(xiàn)在國內(nèi)救災(zāi)往往只注重事后處理,事前的預(yù)防做得不夠,等出了事才匆忙調(diào)集物資。地震的應(yīng)急機(jī)制絕對不是一個(gè)地震部門的責(zé)任,需要多個(gè)部門協(xié)調(diào)進(jìn)行。要把災(zāi)害的每個(gè)環(huán)節(jié)都進(jìn)行科學(xué)評估,建立起完善的風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制,由此可以改變過去“亡羊補(bǔ)牢”式的事后危機(jī)管理模式。

2.借鑒國際救災(zāi)經(jīng)驗(yàn)

在運(yùn)行機(jī)制的執(zhí)行中,中國應(yīng)該設(shè)立一個(gè)強(qiáng)有力的常設(shè)機(jī)構(gòu)如美國的“國家減災(zāi)委員會”來主持協(xié)調(diào)各部門對于災(zāi)難的預(yù)防。 “9?11”事件后 美國2002年底通過了《國家安全法》。2003年3月成立了國土安全部,負(fù)責(zé)自然災(zāi)害和恐怖襲擊的防范、預(yù)警和緊急救災(zāi)工作,以確保政府能在各類巨大災(zāi)害和事故發(fā)生時(shí)做出最快反應(yīng)。美國危機(jī)應(yīng)對機(jī)制的一套系統(tǒng)可以自行啟動(dòng),職責(zé)分明,相互協(xié)調(diào)性強(qiáng),平常很重視教育和培訓(xùn),物資經(jīng)費(fèi)有充分保障且注重國際合作,運(yùn)轉(zhuǎn)效率很高。

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