省直管縣，我們走了多遠？

7月9日,財政部公布《關于推進省直接管理縣財政改革的意見》,“省直管縣”財政改革將在2012年底前在中國大部分地區(qū)推行。

而在今年初,中共中央1號文件提出推進省直接管理縣(市)財政體制改革,穩(wěn)步推進擴權(quán)強縣改革試點,依法探索省直接管理縣(市)的體制。

之后的4月,中共中央組織部一系列文件,指向“提高縣委書記地位,為省直管縣進一步奠定基石”。

中國社科院農(nóng)村社會問題研究中心主任于建嶸認為,在現(xiàn)行體制的剛性和各種利益關系的制約下,財政單兵突進式的改革將步履艱難,“省直管縣不僅是財權(quán)的問題,干部人事權(quán)是體制改革最重要的內(nèi)容”。

中央關于基層干部隊伍建設的一項戰(zhàn)略工程

省直管縣,對縣委書記而言已有更早的時間表。

今年7月前,云南、河北、湖南等省份相繼落實中組部要求,規(guī)定縣委書記的選拔任用需按程序報經(jīng)省委常委會議審議。這是自1983年實行干部分級管理、下管一級管理體制后的一項重大調(diào)整,在此之前部分省份將縣委書記的選拔任用權(quán)下放到地市級黨委。

湖南瀘溪縣委組織部官員楊子晚說:“往后縣委書記的推舉任用從縣級組織部開始,由地市級呈報省委組織部,部委會討論后呈報省常委會,最終通過票決制任用,省委也將在更大范圍內(nèi)調(diào)配縣委書記?！?/p>

這是繼縣委書記培訓、縣級公安局長輪訓等培訓舉措后,中央對基層干部隊伍建設的一項戰(zhàn)略工程。

縣委書記地位提高

4月,中組部一系列文件指向解決縣級區(qū)域內(nèi)重大社會矛盾及事件、縣委書記腐敗、任期不穩(wěn)等問題。4月12日發(fā)布的《關于加強縣委書記隊伍建設的若干規(guī)定》(以下簡稱《規(guī)定》)明確了縣委書記選拔任用、培訓監(jiān)督等重大調(diào)整?！兑?guī)定》提出,縣委書記的選拔任用,應按程序報經(jīng)省級黨委常委會議審議。而這項重大調(diào)整已經(jīng)列出了時間表,“2009年上半年,各地要建立制度,落實此項規(guī)定。”

5月18日,中共中央組織部部長李源潮在貫徹落實《規(guī)定》的講話中指出,改革發(fā)展的關鍵時期,縣一級的地位和作用日益重要,“對縣委書記的要求和管理,不能按一般的處級干部來對待”。

基于對縣級干部的了解,楊子晚認為,“書記作為一把手,崗位重要,但以往不夠重用,由省委任命是對縣委書記重視程度的提高?！薄巴蟮目h委書記由省委任命,現(xiàn)任優(yōu)秀書記也有待突破上升瓶頸。”從基層組織工作的角度來看,楊子晚認為干部選拔任用措施對縣委書記的任職激勵相當重要。

就地提高級別也是一項重要的激勵措施。2006年起,廣東、江蘇等省開始提高縣委書記級別,出現(xiàn)副、正廳級別的縣委書記,市委常委兼任縣委書記等。

此次中組部《規(guī)定》中,對縣委書記可提拔為上一級領導班子成員并繼續(xù)兼任縣委書記的舉措也加以明確。

省直管縣嘗試

中共中央黨校教授王貴秀認為,激勵、監(jiān)督手段難以解決縣域面臨的問題,要改變基層矛盾、政令不暢等問題,必須直面制度改革。

1982年開始推行的“市管縣”體制,打破了市縣之間的行政壁壘和城鄉(xiāng)分割、工農(nóng)分離的格局。1994年分稅制改革,以及部分行政部門垂直管理后,縣域的部分權(quán)力被上收到地級市,縣域經(jīng)濟的發(fā)展模式也發(fā)生了極大改變。個別地方發(fā)生過上級官員通過控制人事權(quán),頻繁調(diào)動縣委書記以實現(xiàn)其目標的先例。中組部已發(fā)布多個文件強調(diào)縣委書記的任期穩(wěn)定,并要求省(區(qū)、直轄市)黨委組織部每年向中組部報告縣委書記調(diào)整情況。

在《規(guī)定》發(fā)布前,有半數(shù)的省區(qū)已恢復省級黨委常委會研究決定縣委書記的選拔任用。

“目前省管基層組織工作只涉及人事任命權(quán),其他日常事務還是由地級市管理?！睏钭油碚J為,“往后實現(xiàn)省直管縣,與地市級平行可能是解決縣級困境的一個方向?！?/p>

財政部《關于推進省直接管理縣財政改革的意見》將于2012年底前在全國大部分地區(qū)推行,在政府間收支劃分、轉(zhuǎn)移支付、資金往來、預決算、年終結(jié)算等方面,實現(xiàn)省財政與市、縣財政直接聯(lián)系,開展相關業(yè)務工作。

“只談論財政‘市刮縣,以后會不會出現(xiàn)‘省刮縣?到2012年,省管縣財政在全國大范圍鋪開,省級能不能管得過來?”中國人民大學公共政策研究院副院長毛壽龍認為,省直管財政離省直管縣還有較大距離,擴權(quán)強縣涉及更多職權(quán)劃分。

毛壽龍說,“擴權(quán)強縣涉及財政、土地管理、城市發(fā)展權(quán)限、國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃等幾百項權(quán)限,或許是向縣域自治走出了一步?！?/p>

有待進一步改革

于建嶸認為,“省直管縣,只是解決治理層級和規(guī)模問題,而體制性的突破,是解決政治權(quán)力來源問題?！?/p>

“縣域治理需通過行政體制改革建立一整套干部管理制度。”于建嶸說,“地方政治自治的一個重要原則是充分發(fā)揮地方政治精英對地方政治的主導作用,需要改變目前縣級政權(quán)的異地為官制度?！?/p>

縣級領導干部回避制是當前中國重要的人事組織制度。湖南瀘溪縣委組織部官員楊子晚談到,基層的狀況是,縣委書記從上往下派的多,從下往上提的少?！疤岚蔚母刹恳彩钱惖貫楣?做到了縣委副書記、縣長的位置,可能會被調(diào)到其他縣升任縣委書記?！?/p>

于建嶸認為,縣級應當由間接選舉向公開直接選舉發(fā)展,構(gòu)建真正的基層自治體制。通過重新確立縣級政權(quán)和縣級領導人的政治定位,建立真正的責任政府。“建立縣域政治的關鍵是建立政治授權(quán)程序,使縣政領導獲得實在的政治授權(quán)。”

(資料來源:《中國新聞周刊》)