淺議服務(wù)型政府

郝東升

摘要:與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代所不同,在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代,我們的政府必須實(shí)現(xiàn)從管理政府向服務(wù)政府的轉(zhuǎn)變。服務(wù)型政府是在以人為本、以民為本理念的指導(dǎo)下,在整個(gè)社會(huì)民主秩序的框架內(nèi),通過(guò)法定程序,按照公民意志組建起來(lái)的以為公民服務(wù)為宗旨的政府。文章認(rèn)為,要打造法治政府,一要依法行政;二要合理行政。

關(guān)鍵詞:法治政府 依法行政 合理行政

中圖分類號(hào):D63文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1006-8937(2009)03-0154-01

2004年3月,國(guó)務(wù)院發(fā)布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》提出了建設(shè)法治政府的時(shí)間表:“全面推進(jìn)依法行政,經(jīng)過(guò)十年左右堅(jiān)持不懈的努力,基本實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標(biāo)?！辈豢煞裾J(rèn),計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代,我們的政府管了很多本該由經(jīng)濟(jì)規(guī)律來(lái)管的事情,即當(dāng)了爹又當(dāng)了娘,是一個(gè)不折不扣的管理型政府。然而,在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代,我們的政府必須轉(zhuǎn)型,實(shí)現(xiàn)從管理政府向服務(wù)政府的轉(zhuǎn)變,使政府從“管”老百姓轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^(guò)“管”好社會(huì)事務(wù)來(lái)為老百姓服好務(wù)。

所謂服務(wù)型政府,是相對(duì)于管理型、權(quán)力型、命令型政府而言的,它是在以人為本、以民為本理念的指導(dǎo)下,在整個(gè)社會(huì)民主秩序的框架內(nèi),通過(guò)法定程序,按照公民意志組建起來(lái)的以為公民服務(wù)為宗旨并承擔(dān)著服務(wù)責(zé)任的政府。從法治的角度,我們認(rèn)為,要打造法治政府必須將政府納入依法行政和合理行政法治軌道。

第一,依法行政,即,行政合法原則。一般認(rèn)為,行政合法原則包括職權(quán)法定、法律優(yōu)越和法律保留三個(gè)基本內(nèi)容。職權(quán)法定,是指行政機(jī)關(guān)及其工作人員的行政權(quán)力必須有法律的明確授權(quán),不能自行設(shè)定。行政機(jī)關(guān)要做到依法行政,首先必須有法律明確授予的行政職權(quán),必須在法律規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)活動(dòng)。非經(jīng)法律授權(quán),行政機(jī)關(guān)不能做出行政管理行為;超出法律授權(quán)范圍,行政機(jī)關(guān)也不享有對(duì)有關(guān)事務(wù)的管理權(quán),否則都屬于行政違法。職權(quán)法定原則對(duì)于我國(guó)行政機(jī)關(guān)依法行政具有十分重要的意義。它是民主憲政的客觀要求,是遏止腐敗的客觀要求,也是我國(guó)當(dāng)前特殊國(guó)情新迫切需要的。“任何行政機(jī)關(guān),無(wú)論其權(quán)力多大,都必須有明確的法律界限,‘職權(quán)法定,權(quán)力有限,這是行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員在貫徹依法行政方針中,必須首先樹(shù)立的現(xiàn)代法治觀念?！?/p>

法律優(yōu)越乃現(xiàn)代憲法人民主權(quán)原則在行政法中的體現(xiàn),其是指“一切行政權(quán)之行使,不問(wèn)其為權(quán)力的或非權(quán)力的作用,均應(yīng)受現(xiàn)行法律之拘束,不得有違反法律之處置。”簡(jiǎn)而言之,就是禁止行政機(jī)關(guān)違反現(xiàn)行有效的法律。該原則實(shí)質(zhì)上是強(qiáng)調(diào)法律對(duì)行政作用的優(yōu)越地位,一切形態(tài)的行政作用只要與法律沖突便不具備法律效力。其中典型的便為法律與行政立法的關(guān)系問(wèn)題,一般認(rèn)為法律優(yōu)越原則的具體要求有三:“一是行政立法必須具有明確而具體的法律依據(jù);二是行政立法不得與法律相抵觸,在已有法律的情況下,行政法規(guī)、規(guī)章不得與法律相抵觸,凡有抵觸,應(yīng)以法律為準(zhǔn),法律優(yōu)于行政法規(guī)、規(guī)章;三是在法律尚無(wú)規(guī)定,根據(jù)特別授權(quán),行政法規(guī)、規(guī)章作了規(guī)定時(shí),一旦法律就行政事項(xiàng)做出了規(guī)定,法律優(yōu)先,行政法規(guī)、規(guī)章都必須服從法律。”

一切公共權(quán)力都來(lái)源于法律,并且受制于法律。凡是在法律當(dāng)中找不到根據(jù)的權(quán)力,在法治國(guó)家里面是不允許行使的,行使了就使權(quán)力膨脹,就構(gòu)成了違法。換句話講,我們所有的公共權(quán)力都是被法律保留起來(lái)的,沒(méi)有給你的部分用了就是侵害人的權(quán)利。這就是我們所說(shuō)的“法律保留”。所謂法律保留,即行政機(jī)關(guān)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)有明確的法律規(guī)定為前提和基礎(chǔ)。該項(xiàng)原則的實(shí)質(zhì)在于要求行政權(quán)的行使必須在代議機(jī)關(guān)的監(jiān)控之中,沒(méi)有代議機(jī)關(guān)(民意)的同意行政權(quán)就不得行使。它既體現(xiàn)了立法權(quán)對(duì)行政權(quán)的制約,也體現(xiàn)了行政權(quán)的民意基礎(chǔ)。法律保留原則不同于我們平常所說(shuō)的法律優(yōu)先原則。法律優(yōu)先原則是指一切行政行為都要與法律規(guī)范相一致,不得與之相違背。相比之下,法律優(yōu)先原則只要求行政行為不得違背法律,至于法律沒(méi)規(guī)定的情況下,行政行為能不能作出,法律優(yōu)先原則并不過(guò)問(wèn);也就是我們平常所講的“法不禁止皆自由”。而法律保留原則則相反,它要求行政行為必須按照法律規(guī)定的作出,法律沒(méi)規(guī)定的就不得作出;也就是我們平常所講的“法無(wú)明文規(guī)定者不得為之”。所以,法律保留原則要比法律優(yōu)先原則的要求更高,如果說(shuō)法律優(yōu)先原則是對(duì)行政主體依法行政的消極要求的話,那么法律保留原則是對(duì)行政主體依法行政的積極要求。

第二,合理行政,即行政合理性原則。由于現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展,現(xiàn)代行政范圍的不斷擴(kuò)大,而立法行為對(duì)社會(huì)關(guān)系的變化反應(yīng)存在滯后性,所以國(guó)家通常以建立新的行政機(jī)關(guān)或授予行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的權(quán)力的方法來(lái)應(yīng)付新的社會(huì)問(wèn)題,現(xiàn)代社會(huì)需要能動(dòng)的行政,能動(dòng)的行政需要自由裁量權(quán),這是社會(huì)發(fā)展的必然。自由裁量權(quán)是在特定情況下依照職權(quán),以適當(dāng)和公正的方式做出作為的權(quán)力。然而,“權(quán)力有腐敗的趨勢(shì),絕對(duì)的權(quán)力絕對(duì)地腐敗”,行政自由裁量權(quán)是一種必要而又必須著重控制的權(quán)力,如果濫用行政自由裁量權(quán),就可能違背法律授權(quán)的目的或本意,形成對(duì)法治的干擾和破壞,嚴(yán)重侵害相對(duì)人的權(quán)益,同時(shí)對(duì)社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步造成不可挽回的消極影響。由此,一個(gè)行政行為的做出除了合法以外,還應(yīng)當(dāng)是合理的。所謂行政合理原則主要是指行政決定應(yīng)當(dāng)具有理性,屬于實(shí)質(zhì)行政法治的范疇,尤其適用于裁量性行政活動(dòng)。最低限度的理性,是行政決定應(yīng)當(dāng)具有一個(gè)有正常理智的普通人所能達(dá)到的合理與適當(dāng),并且能夠符合科學(xué)公理和社會(huì)公德。更為規(guī)范的行政理性表現(xiàn)為以下三個(gè)原則:①公平公正原則。它要求行政決定應(yīng)當(dāng)符合行政法的正當(dāng)程序和最一般法律正義要求。②考慮相關(guān)因素原則。它要求行政裁量決定建立于對(duì)相關(guān)因素的正當(dāng)考慮之上,不得以相關(guān)的因素。行政行為做出時(shí)涉及到多種因素,行政機(jī)關(guān)做出行政決定時(shí),應(yīng)當(dāng)全面考慮行為所涉及到或者影響到的因素。③比例原則。它要求行政裁量決定符合并體現(xiàn)法律對(duì)裁量權(quán)限的授權(quán)目的,不得以形式合法背離立法的實(shí)質(zhì)要求。

注釋:

國(guó)務(wù)院.全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要.新華網(wǎng),2004.

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