政府對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的監(jiān)管研究

盧大舉

摘要:在信息不對稱條件下,生產(chǎn)者缺乏提供質(zhì)量安全農(nóng)產(chǎn)品的動力,消費(fèi)者則受制于搜尋成本和信息處理能力,因此農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題不可能由市場自行得到解決。由政府對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全進(jìn)行監(jiān)管有其客觀依據(jù),政府監(jiān)管路徑的選擇是提高監(jiān)管效率的首要因素。

關(guān)鍵詞:農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全 信息不對稱 政府監(jiān)管

中圖分類號:D922.4文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1006-8937(2009)03-0031-02

1 我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的現(xiàn)狀

我國政府對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全十分重視。黨的十五屆五中全會就明確指出,“加快建立農(nóng)產(chǎn)品市場信息、食品安全和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系,引導(dǎo)農(nóng)民按市場需求生產(chǎn)優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品”,九屆全國人大五次會議所發(fā)表的《政府工作報(bào)告》中也將農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全列為首位。為了從根本上解決農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題,2001年 4月,農(nóng)業(yè)部啟動了《無公害食品行動計(jì)劃》,有力地推動了我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全工作的全面開展,農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)、檢測檢驗(yàn)和認(rèn)證體系建設(shè)取得了極大進(jìn)展。但從總體上農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題仍然突出,主要表現(xiàn)在:

1.1 植物性農(nóng)產(chǎn)品的農(nóng)藥、重金屬等污染嚴(yán)重

在生產(chǎn)環(huán)節(jié),由于農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境污染、農(nóng)民購買并使用過量的化學(xué)肥料、化學(xué)農(nóng)藥等化學(xué)品及生產(chǎn)管理的不合理,造成植物性農(nóng)產(chǎn)品的農(nóng)藥、重金屬等污染。據(jù)有關(guān)資料顯示,我國每年使用約170萬噸農(nóng)藥,其中約有30%是含有機(jī)磷的,其毒性的殘留對消費(fèi)者的健康危害極大。我國平均每公頃土地使用化肥的折成量約400多公斤,與美國及歐洲的化肥安全使用標(biāo)準(zhǔn)每公頃 225公斤相比,化肥在土壤中的殘留顯然是非常嚴(yán)重的。以監(jiān)控相對較為嚴(yán)格的北京市為例,據(jù)北京市有關(guān)部門對農(nóng)產(chǎn)品的檢測,北京市場上18%的農(nóng)產(chǎn)品有害物殘留量超過了國家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn),其中,蔬菜為20%,水果為18.7%,從市場抽查的36種蔬菜樣品中,有機(jī)磷超標(biāo)的占67%。

1.2動物性農(nóng)產(chǎn)品的抗生素、激素等殘留超標(biāo)

在養(yǎng)殖過程,為了防治疾病、提高飼料轉(zhuǎn)化率和動物生長率、提高動物產(chǎn)仔率和仔畜體重、改善動物胴體質(zhì)量,經(jīng)常使用抗微生物藥、驅(qū)蟲藥、殺蟲藥和激素類藥等,這些獸藥殘留對人體健康危害極大,主要表現(xiàn)為變態(tài)及過敏反應(yīng)、細(xì)菌耐藥性、致畸、致突變、致癌作用以及激素樣作用等多方面。在我國,含有“瘦肉精”(鹽酸克倫特羅)的豬肉最早發(fā)現(xiàn)于1997年,1999年有關(guān)部門抽查“瘦肉精”的檢出率為19.8%。2001年農(nóng)業(yè)部抽查了11個省(市)的263個養(yǎng)豬場(戶),23家養(yǎng)殖場(戶)被查出飼料中含有“瘦肉精”。我國的浙江省杭州、金華、嘉興,廣東河源、順德等地都發(fā)生過“瘦肉精”中毒事件,2001年11月,北京發(fā)生首例“瘦肉精”中毒事件,14人中毒。

1.3不合格或超量、超范圍使用化學(xué)色素、化學(xué)添加劑等現(xiàn)象嚴(yán)重

在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)加工過程中,為滿足加工工藝的需要或?yàn)檠娱L保質(zhì)期或?yàn)楦纳飘a(chǎn)品的感觀性狀,往往會加入某些化學(xué)色素、添加劑等,若使用不合格或超量、超范圍使用,都會造成農(nóng)產(chǎn)品的污染。加工設(shè)備、工具、容器、包裝材料若不符合食品加工的衛(wèi)生要求,其中的有害化學(xué)物質(zhì),如鉛、砷、鎘、汞、苯、二甲苯、氯乙烯單體溶出,在一定條件下成為農(nóng)產(chǎn)品的污染源。

1.4不合理的貯藏、保鮮等造成污染農(nóng)產(chǎn)品的事件時有發(fā)生

在食物運(yùn)輸、流通過程,由于不合理的貯藏、保鮮,不遵守相關(guān)的衛(wèi)生管理規(guī)定,使用不潔的或曾貯運(yùn)過有毒、有害物質(zhì)的倉庫和運(yùn)輸工具,導(dǎo)致有害微生物入侵,污染農(nóng)產(chǎn)品的事件時有發(fā)生。另外,由于農(nóng)產(chǎn)品市場準(zhǔn)入制度尚未健全,市場監(jiān)督管理不嚴(yán),保障體系不完善,投入不足,優(yōu)質(zhì)優(yōu)價政策不落實(shí)等造成種種農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題。

2 信息不對稱與農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題

2.1一般分析

一般說來,市場有動力提供質(zhì)量安全的農(nóng)產(chǎn)品,因?yàn)樯a(chǎn)者(經(jīng)營者)需要依靠他們的信譽(yù)來重復(fù)出售他們的產(chǎn)品。然而,市場通常不能提供質(zhì)量安全屬性符合社會需要的農(nóng)產(chǎn)品,其原因是:第一,消費(fèi)者在購買之前不能判定想要購買的農(nóng)產(chǎn)品是否是安全的。甚至當(dāng)消費(fèi)者購買農(nóng)產(chǎn)品時,他們通常也不能識別是否該農(nóng)產(chǎn)品會使他們?nèi)静?或者長期消費(fèi)該種農(nóng)產(chǎn)品會對健康產(chǎn)生危害。第二,質(zhì)量安全措施會增加生產(chǎn)者的成本,而信息的缺乏又會減少生產(chǎn)者提供質(zhì)量安全農(nóng)產(chǎn)品的動力。同樣,消費(fèi)者也不能準(zhǔn)確的區(qū)分生產(chǎn)者提供的產(chǎn)品是安全還是危險,從而也就不能對生產(chǎn)者加以區(qū)分而分別給予信任或責(zé)罰。第三,當(dāng)消費(fèi)者得知某一農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全事件而不能將其歸責(zé)于某一生產(chǎn)者時,消費(fèi)者會簡單的停止消費(fèi)該類農(nóng)產(chǎn)品,從而,安全優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)者會受到傷害,甚至退出市場。

2.2信息不對稱條件下農(nóng)產(chǎn)品市場趨勢分析

為了考察農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全信息不對稱對農(nóng)產(chǎn)品市場供求的影響,假設(shè)農(nóng)產(chǎn)品市場具有如下特征:農(nóng)產(chǎn)品市場處于完全競爭狀態(tài);農(nóng)產(chǎn)品市場上,質(zhì)量安全信息是不對稱的,生產(chǎn)(經(jīng)營)者對此具有完全信息,而消費(fèi)者具有部分信息或完全無信息。農(nóng)產(chǎn)品市場上的價格是體現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全程度的唯一途徑,生產(chǎn)者無法向消費(fèi)者保證其提供信息的真實(shí)性。消費(fèi)者若要自行獲得農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的全部信息,需要支付無窮大的搜尋成本,因而這是不可能的。

3 政府對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全實(shí)施監(jiān)管的依據(jù)

3.1 市場不能自行解決農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題

任何經(jīng)濟(jì)協(xié)議要能夠達(dá)成并有效執(zhí)行,那么這個協(xié)議對交易雙方必須都是有利的,否則這個協(xié)議根本就不能達(dá)成。在信息不對稱問題中,第一,對信息優(yōu)勢者-農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)(經(jīng)營)者而言,他不會主動提供信息,因?yàn)檫@種信息的提供對其個人而言不僅可能無力可圖,反而會使其喪失因信息優(yōu)勢而可能獲取的超額利益;第二,對農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)者而言,他既然不能通過農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者的告知而獲取信息,他就會自行收集信息,而這種信息的收集不僅會使其承受過多的信息成本,還會存在信息能力不足的問題,所以農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)者自己收集農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全信息的行為不可能普遍成功;第三,為了促成交易的形成,農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)(經(jīng)營)者有可能會主動提供農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全信息,農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)者也有可能主動收集這些信息,但這種信息的提供行為和信息的收集行為都是以促成交易為目的,只要交易一有可能達(dá)成,農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)(經(jīng)營)者就可能會減少甚至停止信息提供,農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)者由于受制于預(yù)算的約束也可能會停止進(jìn)一步的信息收集行為。這些因素都導(dǎo)致信息不對稱產(chǎn)生的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題不可能由市場自行得到解決。

3.2 政府實(shí)施監(jiān)管的主要依據(jù)

由政府對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題進(jìn)行監(jiān)管的主要依據(jù)有四:

政府具有壟斷性的強(qiáng)制力,它可借此強(qiáng)制性地賦予市場主體的說明義務(wù)。這種強(qiáng)制力的存在克服了農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)(經(jīng)營)者和農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)者之間不能達(dá)成信息提供協(xié)議的缺陷,使他們無須就信息提供問題達(dá)成任何協(xié)議也能使信息劣勢主體獲得較多的信息。此外,政府還能運(yùn)用強(qiáng)制力限定信息優(yōu)勢者的利益獲取范圍,使信息優(yōu)勢者不能因信息優(yōu)勢而獲利。

政府是超越市場交易主體之上的公共組織。這種公共組織對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全信息不對稱的克服有兩方面的優(yōu)勢:其一,政府的獨(dú)特地位導(dǎo)致其綜合信息能力要強(qiáng)于市場主體,這使政府向市場主體提供信息成為可能;其二,與市場主體時時追求利益(效用)最大化不同,政府可以不直接追求利潤,而政府稅收的存在使其理應(yīng)以全社會利益最大化為目標(biāo),信息的無償提供成為可能。

政府具有組織優(yōu)勢,可以更有效地降低信息成本。因?yàn)檎苯犹峁┬畔⒌男袨槭股鐣蠌V大民眾無須再去收集、處理信息,這種信息成本的降低是相當(dāng)顯然的。

政府權(quán)威的存在使其提供的信息具有公信力,政府因此對其提供的信息只須承擔(dān)較輕的自我證實(shí)責(zé)任,自我證實(shí)的成本也很低,民眾也較樂意接受這些信息。

4 政府實(shí)施監(jiān)管的路徑選擇

由于制度變遷中的正式制度安排是由國家借助壟斷性權(quán)利對經(jīng)濟(jì)主體行為的干預(yù),政府欲使社會逐漸地實(shí)現(xiàn)帕累托改進(jìn),就應(yīng)有意識地進(jìn)行一些制度安排。因?yàn)檫@些制度安排具有重要的信息功能,它是一種關(guān)乎權(quán)利主體的信息性工具,傳導(dǎo)關(guān)于當(dāng)事人預(yù)期行為的信息,使行為主體在日常生活的基礎(chǔ)上收集、處理這些信息并以此指導(dǎo)自己的行為(孫百昌,2003)。制度安排的設(shè)立就在于為了建立交易秩序并減少交易中的不確定性,降低交易成本并相應(yīng)減少信息的不對稱,一定程度上遏制機(jī)會主義行為。

4.1 強(qiáng)制性賦予農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者說明的義務(wù)

信息不對稱越嚴(yán)重,信息劣勢者自身獲取信息的可能性就越小,對信息劣勢者和社會整體的危害就越大,因此也就越需要制度,需要監(jiān)管。強(qiáng)制性賦予農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者說明的義務(wù),是政府進(jìn)行信息平衡,實(shí)行有效監(jiān)管的主要手段之一。

4.2激勵無利害關(guān)系的知情者提供信息

政府由于受制于人力、物力、財(cái)力的限制,不可能對所有生產(chǎn)經(jīng)營者時時刻刻進(jìn)行監(jiān)督,所以政府應(yīng)該進(jìn)行監(jiān)管制度創(chuàng)新,讓無利害關(guān)系的知情者提供信息,這樣不僅能夠以最低成本獲得最多的信息,而且還能獲得在其他制度下所不能獲得的信息,從而實(shí)行更有效的監(jiān)管。對農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)者而言,消費(fèi)者處于信息劣勢,消費(fèi)者在進(jìn)行農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)時,很難知道所消費(fèi)的產(chǎn)品是否安全、衛(wèi)生,是否有過多的農(nóng)藥殘留,是否有了污染等等,由于獲取這種信息對消費(fèi)者而言成本過高,過高的成本使消費(fèi)者獲取這種信息事實(shí)上成為不可能。對生產(chǎn)者而言,由于政府不能對其時時刻刻進(jìn)行監(jiān)管,按照不確保安全衛(wèi)生的程序進(jìn)行農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn),其自身承擔(dān)消極后果的可能性不大。

4.3 建立完善的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管體系

針對農(nóng)產(chǎn)品,政府應(yīng)該從五個環(huán)節(jié)出發(fā),建立起完善的質(zhì)量安全監(jiān)管體系,以達(dá)到降低信息不對稱,保護(hù)消費(fèi)者利益的目的。

農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境監(jiān)管。要重點(diǎn)解決化肥、農(nóng)藥、獸藥、飼料等農(nóng)業(yè)投入品對農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境和農(nóng)產(chǎn)品的污染,抓緊制定相關(guān)農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)地環(huán)境標(biāo)準(zhǔn),全面開展農(nóng)產(chǎn)品重點(diǎn)生產(chǎn)基地環(huán)境監(jiān)測,采取切實(shí)有效的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境凈化措施,保證農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)地環(huán)境符合要求,從源頭上把好農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全關(guān)。

農(nóng)業(yè)投入品監(jiān)管。建立健全農(nóng)業(yè)投入品的市場準(zhǔn)入制度,嚴(yán)格農(nóng)業(yè)投入品的生產(chǎn)、經(jīng)營許可和登記。通過市場準(zhǔn)入管理,引導(dǎo)農(nóng)業(yè)投入品的結(jié)構(gòu)調(diào)整與優(yōu)化,逐步淘汰高殘毒農(nóng)業(yè)投入品品種。加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)投入品市場的監(jiān)督管理,會同有關(guān)部門,嚴(yán)厲打擊制售和使用假冒偽劣農(nóng)業(yè)投入品行為。盡快建立農(nóng)業(yè)投入品的禁用、限用制度,及向社會公布禁用、限用的農(nóng)業(yè)投入品品種。

生產(chǎn)過程監(jiān)管。指導(dǎo)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、經(jīng)營者嚴(yán)格按照標(biāo)準(zhǔn)組織生產(chǎn)和加工,科學(xué)合理使用化肥、農(nóng)藥、獸藥、飼料等農(nóng)業(yè)投入品和灌溉、養(yǎng)殖用水。加快推廣先進(jìn)的動植物病蟲害綜合防治技術(shù),推廣高效低殘毒農(nóng)藥、獸藥、飼料添加劑品種,推廣配方施肥技術(shù)和有機(jī)肥、復(fù)混專用肥。健全動物防疫和植物保護(hù)體系,加強(qiáng)動植物病蟲害的檢疫、防疫和防治工作。加快動物無規(guī)定疫病區(qū)建設(shè),加大對動植物疫情的監(jiān)督管理。

包裝標(biāo)識監(jiān)管。要根據(jù)不同農(nóng)產(chǎn)品的特點(diǎn),逐步推行產(chǎn)品分級包裝上市。對包裝上市的農(nóng)產(chǎn)品,要標(biāo)明產(chǎn)地和生產(chǎn)單位,建立農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯制度。

市場準(zhǔn)入監(jiān)管。在生產(chǎn)基地、批發(fā)市場,要逐步建立農(nóng)產(chǎn)品自檢制度。產(chǎn)品自檢合格,方可投放市場或進(jìn)入無公害農(nóng)產(chǎn)品專營區(qū)銷售。無論是生產(chǎn)基地,還是農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場、農(nóng)貿(mào)市場,都要自覺接受和配合政府指定的檢測機(jī)構(gòu)的檢測檢驗(yàn),接受執(zhí)法單位對不合格產(chǎn)品依法做出的處理。