我國(guó)政府信息公開(kāi)訴訟原告資格的認(rèn)定

孫玢玢

摘要本文通過(guò)分析影響我國(guó)認(rèn)定原告資格的因素及存在的問(wèn)題并結(jié)合行政訴訟類型化的研究成果，對(duì)信息公開(kāi)之訴原告資格的認(rèn)定方法，作出初步探究．以探求一個(gè)較為科學(xué)的和對(duì)司法實(shí)踐有益的解決之道。

關(guān)鍵詞行政訴訟原告資格政府信息公開(kāi)訴訟行政訴訟類型化

中圖分類號(hào)：D925.3文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

一、問(wèn)題的提出及其成因分析

根據(jù)《中華人民共和國(guó)信息公開(kāi)條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)第33條第2款規(guī)定，只要是認(rèn)為行政機(jī)關(guān)在政府信息公開(kāi)工作中的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的公民、法人和其他組織都可以提起行政訴訟。除此之外。我國(guó)現(xiàn)行法沒(méi)有關(guān)于信息公開(kāi)之訴原告的特別規(guī)定，對(duì)起訴人資格、舉證、起訴程序、賠償?shù)葐?wèn)題并無(wú)細(xì)化?？梢?jiàn)，我國(guó)現(xiàn)在對(duì)政府信息公開(kāi)的司法救濟(jì)與其他行政訴訟案件別無(wú)二致，任何超越《行政訴訟法》的做法都不會(huì)得到法律的認(rèn)可。

在我國(guó)目前的司法實(shí)踐中。從被稱為信息公開(kāi)訴訟第一案的“董銘訴上海市徐匯區(qū)房地局信息不公開(kāi)案”到國(guó)務(wù)院的《條例》，都把屬于新類型訴訟的信息公開(kāi)訴訟仍定位為傳統(tǒng)的“利害關(guān)系人之訴”，即強(qiáng)調(diào)原告只有與申請(qǐng)公開(kāi)的信息有利害關(guān)系，才具有起訴資格，而全然沒(méi)有考慮上文所述信息公開(kāi)之訴的特殊性及其他重要的影響信息公開(kāi)之訴的因素。

事實(shí)上，行政訴訟訴訟原告資格主要是受民主政治因素、行政訴訟目的、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、法律文化傳統(tǒng)等因素的制約。信息公開(kāi)訴訟原告除了受上述因素制約，尤其受到其自身特點(diǎn)的制約。與傳統(tǒng)的行政訴訟相比，政府信息公開(kāi)訴訟具有訴訟目標(biāo)的“給付性”、訴訟基礎(chǔ)的“請(qǐng)求性”和訴訟利益的“雙重性”三個(gè)特點(diǎn)。其中，其訴訟利益的“雙重性”決定了信息公開(kāi)之訴是一種融主客觀訴訟于一體的新型訴訟，這是信息公開(kāi)之訴區(qū)別于我國(guó)傳統(tǒng)行政訴訟類型的根本性特征。顯然，在信息公開(kāi)訴訟中，仍一味強(qiáng)調(diào)原告只有與申請(qǐng)公開(kāi)的信息有利害關(guān)系，才具有起訴資格是不適宜的。這種原告認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)為我國(guó)政府信息公開(kāi)訴訟的司法救濟(jì)埋下了重大的隱患，是我國(guó)信息公開(kāi)之訴遭遇“玻璃門”的一個(gè)重要因素。

“一項(xiàng)不能被主張、被要求、或請(qǐng)求享有的形式的權(quán)利，不僅是‘有缺陷的，而且是一個(gè)空洞的規(guī)定?！?。為了很好地落實(shí)保護(hù)公眾知情權(quán)、監(jiān)督政府依法行政的目標(biāo)。我們有必要為我國(guó)信息公開(kāi)訴訟原告的認(rèn)定選擇科學(xué)的路徑。

對(duì)行政訴訟原告資格問(wèn)題。歷來(lái)有兩種解決思路：在既有規(guī)則之下進(jìn)行具體的判斷以及超越現(xiàn)行規(guī)則尋求可能的立法變革。司法實(shí)踐中，只有當(dāng)現(xiàn)實(shí)提出應(yīng)然之要求，即出于某些考慮應(yīng)該賦予起訴人以原告資格，而實(shí)在法無(wú)論作何理解和詮釋，皆不可能滿足此要求時(shí)，才會(huì)需要在后一路徑上謀劃新的發(fā)展。具體到信息公開(kāi)訴訟原告資格問(wèn)題亦是如此。筆者以為，對(duì)于信息公開(kāi)訴訟中屬于客觀訴訟的原告資格的認(rèn)定，由于我國(guó)尚未建立公益訴訟制度，因此需要建立公益訴訟加以補(bǔ)充；對(duì)于其中屬于主觀訴訟的部分，我們可以通過(guò)合理界定和完善“法律上利害關(guān)系”來(lái)加以解決。另外，需要注意的是，在有些訴訟中主、客觀訴訟之間并非如此涇渭分明：對(duì)此類爭(zhēng)議，我們需要結(jié)合具體案件對(duì)原告資格加以認(rèn)定。

二、我國(guó)行政訴訟類型的選擇

行政訴訟類型化是20世紀(jì)以來(lái)世界各國(guó)行政訴訟制度的重要發(fā)展趨勢(shì)，它有利于訴訟程序的規(guī)范化，有助于為公民提供充分的、全方位的權(quán)利救濟(jì)。從一定程度上講。類型化是行政訴訟制度走向成熟的標(biāo)志。我國(guó)的行政訴訟必將走向訴訟類型化道路，與之相適應(yīng)，行政訴訟的原告也要走向類型化，符合類型化標(biāo)準(zhǔn)。目前，我國(guó)行政訴訟法既沒(méi)有關(guān)于行政訴訟分類的規(guī)定，也沒(méi)有與不同訴訟類型相對(duì)應(yīng)的程序規(guī)則。那么，我國(guó)應(yīng)該怎樣劃分的行政訴訟類型呢?

由于法律傳統(tǒng)、社會(huì)背景和訴訟體制的差異。英美法系國(guó)家基于自己的傳統(tǒng)，按照救濟(jì)途徑和審查方式從程序上劃分訴訟類型：而大陸法系國(guó)家則根據(jù)案件爭(zhēng)議的性質(zhì)或當(dāng)事人的訴訟請(qǐng)求加以劃分。有時(shí)即使在同一法系的不同國(guó)家劃分訴訟類型的標(biāo)準(zhǔn)也是多元的。目前，我國(guó)關(guān)于行政訴訟類型的具體劃分呈現(xiàn)百家爭(zhēng)鳴的氣象，幾乎找不到一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。筆者通過(guò)解讀《條例》關(guān)于行政機(jī)關(guān)政府信息公開(kāi)的范圍、方式以及程序的規(guī)定，發(fā)現(xiàn)其中實(shí)際上隱含著權(quán)利人可以提起的行政訴訟類型。因此，借鑒德國(guó)法行政訴訟類型劃分的有益經(jīng)驗(yàn)(以起訴人請(qǐng)求法院提供的法律保護(hù)方式為依據(jù))。結(jié)合《條例》中隱含著的訴訟類型信息，同時(shí)為了方便當(dāng)事人起訴，筆者以為，我國(guó)的信息公開(kāi)訴訟應(yīng)劃分為撤銷之訴、給付之訴和確認(rèn)之訴等三種訴訟類型。

三、認(rèn)定我國(guó)信息公開(kāi)訴訟原告資格的思路——基于類型化的分析

(一)撤銷之訴的原告。

撤銷之訴是指公民、法人或者其他組織認(rèn)為公權(quán)力行為違法侵犯其合法權(quán)益而請(qǐng)求法院撤銷該行為的行政訴訟類型。撤銷之訴是一種經(jīng)典的訴訟種類，它通過(guò)撤銷為原告設(shè)定負(fù)擔(dān)的公權(quán)力行為形成權(quán)利。一般而言，在撤銷之訴中法院審查的公權(quán)力行為是行政機(jī)關(guān)單方面的處分決定，而不是行政契約，也不是事實(shí)行為。

一般地，在撤銷之訴中，原告必須是為了專屬于自身的利益才能提起行政訴訟，即在撤銷之訴中，為公眾的、為他人的權(quán)益進(jìn)行訴訟是不適法的。如果為公眾的利益可以提起撤銷之訴，那意味著任何人都可以提起。這足以使訴訟過(guò)程變?yōu)椤懊癖娫V訟”。這樣發(fā)展的結(jié)果，有可能使行政主體淹沒(méi)在信息需求所牽連的無(wú)可盡數(shù)的偶發(fā)性權(quán)利訴求之中。而削弱行政效率。因此，在沒(méi)有建立公益訴訟之前不是有特殊利益的人或組織不具有原告資格。專屬于原告還意味著原告主張的權(quán)利必須是主觀的權(quán)利或者是無(wú)瑕疵裁量請(qǐng)求權(quán)。對(duì)于這種主觀訴訟視角下的訴訟類型，其原告資格的認(rèn)定，應(yīng)以“法律上應(yīng)當(dāng)保護(hù)的利害關(guān)系”為標(biāo)準(zhǔn)加以認(rèn)定。

(二)給付之訴的原告。

給付之訴是指原告請(qǐng)求法院判決行政機(jī)關(guān)作出一定行為的訴訟。在給付之訴中，被訴的公權(quán)力行為須為行政行為或事實(shí)行為。給付訴訟有以下幾種情形：(要求作出事實(shí)行為的)一般給付之訴(包括停止作為之訴)、(要求作出行政行為的)義務(wù)之訴和規(guī)范頒布之訴。鑒于我國(guó)的規(guī)范的頒布由行政機(jī)關(guān)自行或立法機(jī)關(guān)授權(quán)行政機(jī)關(guān)來(lái)決定，不存在法院判令行政機(jī)關(guān)頒布規(guī)范的情形，因此，本文僅對(duì)給付訴訟的前兩種進(jìn)行討論。

1、一般給付之訴的原告。

行政機(jī)關(guān)主動(dòng)公開(kāi)政府信息的行為在大多數(shù)情況下屬于事實(shí)行為的范疇。設(shè)置政府主動(dòng)公開(kāi)的行政事項(xiàng)，旨在監(jiān)督行政機(jī)關(guān)貫徹行政公開(kāi)原則；這類事項(xiàng)必須公開(kāi)是為了監(jiān)督政府公開(kāi)透明行政，而非重在保護(hù)公民的合法權(quán)益，盡管這兩個(gè)目的有時(shí)候是同時(shí)存在的。此時(shí)，公眾的知情權(quán)是一個(gè)集體性、概括性的權(quán)利。這在主動(dòng)公開(kāi)的范圍中可以明顯看到。由于這類信息的主要特點(diǎn)是政策性強(qiáng)、涉及范圍廣、涉及事項(xiàng)事關(guān)公眾利益。因此，許多國(guó)家的法律中明確規(guī)定，對(duì)于此類政府信息，政府不應(yīng)當(dāng)審查申請(qǐng)人的身份以及對(duì)政府信息的用途。從這個(gè)意義上講，公民就這類事項(xiàng)提起行政訴訟應(yīng)該是一

種客觀訴訟。這種情況下。原則上對(duì)于行政訴訟原告的資格沒(méi)有限制?；诖?，為了解決此類訴訟中利益的漫無(wú)邊際可能導(dǎo)致訴訟需求的無(wú)限性和司法資源的有限性之間的矛盾，防止信息公開(kāi)申請(qǐng)人濫訴，我們可以借鑒美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，規(guī)定法院有權(quán)對(duì)濫用訴權(quán)的原告施加制裁。司法實(shí)踐中，法院一般根據(jù)原告提起訴訟的數(shù)量、內(nèi)容以及干擾法院的程度來(lái)確定是否對(duì)原告進(jìn)行制裁。這種制裁通常體現(xiàn)在對(duì)原告將來(lái)提起訴訟的權(quán)利施加某些限制。法院在實(shí)際制裁前通常會(huì)“警告”原告，如果原告無(wú)視法院的警告。就有可能受到實(shí)體制裁。

對(duì)于個(gè)人隱私。出于不同的文化背景、道德基礎(chǔ)和價(jià)值觀的學(xué)者們對(duì)隱私權(quán)概念的闡釋必然是千差萬(wàn)別的。在信息時(shí)代，隱私權(quán)又被賦予了新的內(nèi)容，一方面它是公民的一項(xiàng)重要權(quán)利，另一方面它又是一種可流動(dòng)的個(gè)人信息。于是，信息時(shí)代人們多樣的利益需求就使得公開(kāi)政府信息與保護(hù)公民隱私都成為必須的制度。因而。筆者認(rèn)為，一般給付之訴中停止作為之訴的原告應(yīng)定義為：為阻止因行政主體向第三方公開(kāi)與其有關(guān)的秘密信息(商業(yè)秘密、個(gè)人隱私)侵犯其自身合法權(quán)益而起訴的公民、法人和其他組織。此類訴訟原告的認(rèn)定，應(yīng)與上述撤銷之訴相同。

2、義務(wù)之訴的原告。

義務(wù)之訴，是指原告請(qǐng)求法院判決被告作出其拒絕作出或停止作出的(通常是授益性的)行政行為的訴。從類型上看，義務(wù)之訴是一種請(qǐng)求作出一個(gè)行政行為的給付之訴，因此也被稱為特別給付之訴。義務(wù)之訴中，原告只能主張屬于他自己的權(quán)利。這包括兩個(gè)方面：其一，原告參與了公權(quán)力行為(僅包括拒絕和停止作為)的過(guò)程，即原告必須是參與到公權(quán)力行為程序中的申請(qǐng)人；其二，這項(xiàng)權(quán)利符合法律對(duì)于原告權(quán)利的涵攝保護(hù)(包括法律的直接規(guī)定和間接意旨)。義務(wù)之訴的原告一般要求行政機(jī)關(guān)作出具體的、具有法律效果的行政行為。在信息公開(kāi)之訴中，義務(wù)之訴針對(duì)的主要是依申請(qǐng)的政府信息公開(kāi)事項(xiàng)。對(duì)于申請(qǐng)公開(kāi)政府信息引起的訴訟，更具有主觀訴訟的特征，更重在保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。因此。對(duì)于其原告資格的認(rèn)定與前文所述撤銷訴訟不應(yīng)有別。

(三)確認(rèn)之訴的原告。

確認(rèn)之訴，是指原告要求法院確認(rèn)行政行為的合法性、效力以及行政法律關(guān)系是否存在的訴訟類型。而法律關(guān)系概念本身具有開(kāi)放性和多樣性；因此，確認(rèn)之訴被認(rèn)為是所有訴訟種類中最為棘手的。實(shí)踐中，確認(rèn)之訴對(duì)其他訴訟種類而言是輔助性和補(bǔ)充性的。

為了防止將法院有悖其本來(lái)職能地變成法律問(wèn)題的咨詢部門或鑒定部門，僅當(dāng)原告對(duì)于“盡快確認(rèn)”具有某種“正當(dāng)利益”時(shí)，才能要求確認(rèn)一個(gè)法律關(guān)系存在與否?！氨M快確認(rèn)”的前提是確認(rèn)利益恰好取決于判決的時(shí)點(diǎn)，因而確認(rèn)是刻不容緩的。例如，行政機(jī)關(guān)的政府信息公開(kāi)行為如果不確認(rèn)違法或者無(wú)效的情況下。將會(huì)對(duì)商業(yè)秘密、隱私權(quán)等權(quán)利人或者第三方造成進(jìn)一步損失的情況下，商業(yè)秘密、隱私權(quán)等權(quán)利人或者第三方具有確認(rèn)訴訟的原告資格?！罢?dāng)利益”是一個(gè)動(dòng)態(tài)概念，在不同的時(shí)代、不同的法治背景下有不同涵義。法院對(duì)正當(dāng)利益進(jìn)行衡量時(shí)，要綜合理性考量、一般法律原則、具體的法律基礎(chǔ)以及應(yīng)當(dāng)保護(hù)的價(jià)值等方面進(jìn)行考慮。同時(shí)，受法律保護(hù)的利益必須恰好相對(duì)于被告，并能通過(guò)所請(qǐng)求的法院確認(rèn)獲得保證或促進(jìn)。綜上，信息公開(kāi)中確認(rèn)之訴的原告應(yīng)認(rèn)定為：對(duì)于“需要盡快確認(rèn)政府信息公開(kāi)行為合法性、效力及該行政法律關(guān)系是否存在”具有某種正當(dāng)利益的公民、法人或其他組織。此外，法院在無(wú)法作出撤銷判決、給付判決或者課以義務(wù)判決的情況下，得作出確認(rèn)判決，此時(shí)，對(duì)原告資格的要求實(shí)際上與上述撤銷之訴相同。

最后，需要強(qiáng)調(diào)的是，通過(guò)訴訟類型來(lái)認(rèn)定信息公開(kāi)訴訟的原告資格，固然可以使問(wèn)題具體化、便于操作，但是在實(shí)踐中需注意以下兩個(gè)問(wèn)題：首先，各種訴訟類型都是從不同角度對(duì)若干個(gè)行政爭(zhēng)議進(jìn)行的抽象，并且各種類型之間也有交叉，因此在某一具體爭(zhēng)議中認(rèn)定原告資格時(shí)，不能一開(kāi)始就局限在一定的訴訟類型里考慮，而是應(yīng)結(jié)合具體案件作綜合判斷；其次，對(duì)訴訟類型的選擇具有高度的技術(shù)性，起訴人在訴訟中，對(duì)訴訟類型選擇上的錯(cuò)誤并不能導(dǎo)致其失去原告資格，法院應(yīng)及時(shí)提醒或依職權(quán)做出調(diào)整。

注釋：

①王萬(wàn)華，行政訴訟原告資格，行政法學(xué)研究，1997年第02期，

②章志遠(yuǎn)，信息公開(kāi)訴訟運(yùn)作規(guī)則研究，蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)，2006年第03期，

③夏勇，人權(quán)概念的起源，中國(guó)政法大學(xué)出版社2001年版，第50頁(yè)，

④沈巋，行政訴訟原告資格——司法裁量的空間與限度，法治政府網(wǎng)，http：//law.china.cn／thesis／tx/2008-01／05／content_1991216.htm

⑤[德]弗里德赫爾穆·胡芬，莫光華譯，行政訴訟法，(第一版)，法律出版社2003年版，第211頁(yè)。

⑥王名揚(yáng)，法國(guó)行政法，中國(guó)政法大學(xué)出版社1988年版，第679頁(yè)，

⑦無(wú)論是理論上還是實(shí)踐中，對(duì)“法律上的利害關(guān)系”的理解均存在分歧。這種分歧的根潭在于《若干解釋》第12條規(guī)定的“法律上的利害關(guān)系”，究竟是“法律上保護(hù)的利害關(guān)系”，還是“法律上應(yīng)當(dāng)保護(hù)的利害關(guān)系”。筆者認(rèn)為，無(wú)論從世界范圍內(nèi)行政訴訟原告資格的發(fā)展趨勢(shì)，還是從我國(guó)法制尚不健全以及我國(guó)行政訴訟的發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，《若干解釋》第12條所規(guī)定的。法律上的利害關(guān)系”應(yīng)當(dāng)理解為“法律上應(yīng)當(dāng)保護(hù)的利害關(guān)系，”

⑧劉飛，行政訴訟類型制度探析，法學(xué)，2004年第03期，

⑨朱芒，開(kāi)放型政府的法律理念和實(shí)踐(下)——日本的信息公開(kāi)制度，環(huán)球法律評(píng)論，2002年冬季刊，

⑩參見(jiàn)Freedom of information Guide,2002年5月，

⑾同前引8，

⑿同前引5，第318-319，