重建金融工委？

徐正輝

作為經(jīng)濟“血液”的提供者，金融決策牽一發(fā)而動全身，金融業(yè)絕對不是一個可以自由放任的產(chǎn)業(yè)。

“應(yīng)當(dāng)像掌握軍隊一樣，掌握金融，建議組建類似‘中央金融委員會的機構(gòu)，負(fù)責(zé)制定國家金融戰(zhàn)略，監(jiān)督金融政策執(zhí)行部門的工作?！敝袊F(xiàn)代國際關(guān)系研究院經(jīng)濟安全研究中心江涌研究員認(rèn)為金融安全是國家經(jīng)濟安全的核心，不能僅由相關(guān)專業(yè)集團掌握，金融改革與開放的重大政策不能只由金融專業(yè)集團醞釀出臺，應(yīng)實現(xiàn)對金融的堅強領(lǐng)導(dǎo)，以有效應(yīng)對國際日趨激烈的“無硝煙戰(zhàn)爭”。

金融執(zhí)行力卡在人事?

在江涌看來，在金融復(fù)雜技術(shù)的表象后面，是形形色色的人以及由這些人組成的利益群體與集團。一些具有強勢地位的國內(nèi)外“金融精英”或者“技術(shù)官僚”，一方面暗中控制金融議題的設(shè)置和金融輿論的方向，另一方面利用金融業(yè)的技術(shù)門檻誤導(dǎo)最高決策層，或者掩蓋其決策的失誤，或者以國家金融利益的損失換取集團的利益?！霸诮鹑跊Q策方面，不能親近資本利益或者少數(shù)專業(yè)集團利益，在其間僅僅充當(dāng)社會利益平衡者角色是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的?！?/p>

“在加強金融的機構(gòu)建設(shè)方面，曾做過嘗試。1998年6月，為了應(yīng)對亞洲金融危機，加強黨對金融工作的領(lǐng)導(dǎo)，成立了中共中央金融工作委員會?！苯拷榻B，中央金融工委作為中共中央的派出機關(guān)，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)、保證、管理、監(jiān)督、協(xié)調(diào)全國金融工作。主要職能是使中央銀行的貨幣政策和金融監(jiān)管擺脫地方政府——主要是省級政府的干預(yù)；徹底杜絕央行過量發(fā)行貨幣行為；使國有商業(yè)銀行的業(yè)務(wù)擺脫地方政府干預(yù)等。從此，中國的金融體系形成了“三足鼎立”結(jié)構(gòu)：中國人民銀行監(jiān)管銀行和部分非銀行金融機構(gòu)，中國證券監(jiān)督委員會監(jiān)管證券業(yè)，中國保險監(jiān)督委員會監(jiān)管保險業(yè)。而中央金融工委則成為全國金融行業(yè)的監(jiān)管者。

不過，當(dāng)2003年中國金融改革揭開新的一頁之后，保監(jiān)會、證監(jiān)會、銀監(jiān)會、中央銀行四者與中央金融工委之間的關(guān)系，以及中央金融工委的走向，就成了中央必須重新考慮的問題。由于相應(yīng)關(guān)系沒有很好理順，中央金融工委后來被取消了。

其實在如何管理金融資本的問題上，涉及一個敏感的話題，即人事管理。在2003年的機構(gòu)改革中，金融機構(gòu)的“人事權(quán)”，實際從中央金融工委轉(zhuǎn)移到各監(jiān)管當(dāng)局，“代管黨的組織關(guān)系”。如今金融系統(tǒng)的人事狀況是：四大行、交行、開發(fā)行、進(jìn)出口行、農(nóng)發(fā)行、中信集團及光大集團的領(lǐng)導(dǎo)班子由中央管理“中組部五局具體負(fù)責(zé)”；四大資產(chǎn)管理公司、招行、民生、中央國債登記結(jié)算公司、中煤信托的領(lǐng)導(dǎo)班子由銀監(jiān)會黨委管理；銀河、民族、科技證券的領(lǐng)導(dǎo)班子由證監(jiān)會黨委管理；人保、人壽、中保集團、出口信用保險、民生人壽的領(lǐng)導(dǎo)班子則由保監(jiān)會黨委管理；中國再保險主要由匯金公司管理。對此，外界一直有所擔(dān)憂，認(rèn)為可能會損害監(jiān)管部門的獨立性。

國務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所巴曙松研究員分析，從國際經(jīng)驗看，金融資產(chǎn)的管理不應(yīng)與政府發(fā)生直接關(guān)系，投資的方針、重大戰(zhàn)略決策毫無疑問需要政府參與把關(guān)，但是高管人事任免最好遠(yuǎn)離政府，而應(yīng)該多一些專業(yè)人士參與。目前，大型國有金融企業(yè)主要高管的任免，仍由組織部門直接任命。“現(xiàn)在四大行雖號稱取消了行政級別，但總行行長、副行長、身為黨員的行長助理，實際還受行政級別的管理，整個經(jīng)營班子等于仍是組織部門在主導(dǎo)?！庇捎谛虚L等高級管理人員由政府行政部門任免，并由政府行政部門進(jìn)行考核，因此，在銀行高管人員的任免方面，股東大會、董事會、監(jiān)事會的權(quán)力非常有限。行長等高級管理人員都以上級政府行政部門的要求為其經(jīng)營行為的第一準(zhǔn)則。在這種背景下，一旦出現(xiàn)矛盾，銀行的高級管理人員寧愿得罪董事會和監(jiān)事會，也不愿得罪上級行政部門。

“經(jīng)營層面的高管人事一旦由組織部門來管，很多事情都異化了股東的約束力就消失了?！敝袊缈圃航鹑谑袌鲅芯渴抑魅尾芗t輝分析，銀行董事選擇的“非市場化”和董事會功能界定的模糊，直接影響國有銀行公司治理和經(jīng)營效率的提高。“如果真的成立類似金融工委的機構(gòu)，肯定還是會從人事任免上人手，那不是重復(fù)過去的老路了嗎?”

“對于國有金融資產(chǎn)來說，經(jīng)過近期這一輪改革，其所有者問題卻變得更加突出了。所有權(quán)中最重要的是人事權(quán)，現(xiàn)在國有金融機構(gòu)的人事權(quán)的改革方向在哪兒呢?”江涌覺得黨管干部的原則不能在公司治理結(jié)構(gòu)的旗號下被沖淡了。

金融監(jiān)管依然邊界模糊

在重提建立中央金融工委之前，關(guān)于建立“金融國資委”的呼聲自2003年以來就沒有間斷過。

國務(wù)院發(fā)展研究中心企業(yè)所副所長張文魁介紹，1998年以前，金融國資的基礎(chǔ)管理工作，由財政部歸口管理的副部級機構(gòu)國有資產(chǎn)管理局負(fù)責(zé)。當(dāng)時對國有資產(chǎn)管理還未形成明確的理念，很長時間都處于摸清家底的階段中。所謂“基礎(chǔ)管理工作”，主要為“清產(chǎn)核資”。

在1998年的機構(gòu)改革中，國有資產(chǎn)管理局被撤銷，原職能并入財政部。金融類和非金融類國資的基礎(chǔ)管理職能分別劃歸財政部金融司、企業(yè)司。同年，為防范金融風(fēng)險，防止地方政府過度干預(yù)金融，中央金融工委成立，集中央屬金融機構(gòu)的人事權(quán)，并在金融工委的框架里建立金融機構(gòu)外部監(jiān)事會制度，實際履行部分出資者職能。

這個階段，對于金融類國有資產(chǎn)，實際形成了金融工委和組織部管人事、勞動部管工資社保、財政部管財務(wù)、央行管業(yè)務(wù)發(fā)展、計委管投資的“五龍治水?架構(gòu)。2003年的機構(gòu)改革又對這一架構(gòu)進(jìn)行了重大調(diào)整：金融工委被撤銷，主要部門并入從央行分出的銀監(jiān)會，有關(guān)央屬金融機構(gòu)的中共組織關(guān)系管理分別放在銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會；原外部監(jiān)事會按公司治理原則，成為金融企業(yè)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)。在上述階段，財政部金融司除了不具備人事權(quán)，實際基本擔(dān)負(fù)著出資人的大部分職能。

但是，財政部的管理職能與真正的所有者職能相比，仍有差距。而且，由于匯金公司的成立，國有金融資本管理格局發(fā)生了重大變化，國有金融資本的管理體制改革更顯得不甚清晰。

至此，財政部與央行在國有金融資產(chǎn)的管理上關(guān)系顯得較為復(fù)雜。北師大金融研究中心主任鐘偉認(rèn)為，中建行股份制改造之后，對于日常管理權(quán)的行使主要由匯金公司完成。

“理論上匯金公司屬于國有獨資公司，產(chǎn)權(quán)歸財政部，但實際并非如此?！辩妭ソ榻B，“日常的重大經(jīng)營決策，都是由匯金拍板決定，比如引進(jìn)戰(zhàn)略投資者、派駐中建兩行董事人選等，都游離于財政部之外?！边@些決策并不需要再通過央行和財政部的協(xié)調(diào)?！暗珜R金公司具有支配作用的卻是央行，這一點可以通過匯金董事的組成，以及匯金公司總經(jīng)理的人選可以成為佐證?！?/p>

“專業(yè)的壁壘和對金融改革研究的缺乏，限制了財政部職能的發(fā)揮。”鐘偉認(rèn)為此前由財政部主導(dǎo)國有商業(yè)銀行改革并沒有取得

良好的效果，“比如設(shè)立四大資產(chǎn)管理公司，剝離銀行不良資產(chǎn)?！?/p>

目前，對改制之后的金融國資的管理，其中涉及利益紛繁蕪雜，但無論如何，厘清這一問題仍是金融改革的核心之一。

地方政府金融擴權(quán)沖動

在中央層面，相關(guān)部委沒有厘清金融資產(chǎn)監(jiān)管問題的同時，地方的金融沖動卻在蓬勃生長。

對于地方政府而言，不論是短期目標(biāo)還是中期規(guī)劃，其實現(xiàn)都必然需要資金的支持。通過對當(dāng)?shù)亟鹑跈C構(gòu)施加影響和壓力，從而在地方建設(shè)資金調(diào)度上實現(xiàn)指哪打哪，對于以CDP為業(yè)績標(biāo)準(zhǔn)的地方政府來說，是“最有效率”的發(fā)展和保護(hù)地方經(jīng)濟的資源配置方式，也是地方政府不斷努力拓展其金融資源控制權(quán)的最主要動機。

這種金融資源控制權(quán)既包括開設(shè)金融機構(gòu)的權(quán)力，還包括對現(xiàn)有金融機構(gòu)的經(jīng)營行為施加影響的能力，通常體現(xiàn)在政府對金融機構(gòu)人事權(quán)和股權(quán)安排上。

早在3月初，北京市金融工作局掛牌成立，隨即遼寧、上海以至廣東相繼跟進(jìn)。如何擴權(quán)成為金融界關(guān)注的焦點。8月25日，《廣東省人民政府金融工作辦公室主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定》獲得廣東省政府的批復(fù)。從“金融服務(wù)辦公室”到“金融工作辦公室”，雖僅兩字之差，但隸屬關(guān)系改變，直屬省政府，不再掛靠省府辦公廳，編制也增一倍，折射地方政府對金融態(tài)度的微妙轉(zhuǎn)變。地方政府尋找新的“嫡系”的金融資源支持，變得越來越迫切，以獲得更多的金融資源控制權(quán)。

中央財經(jīng)大學(xué)中國銀行業(yè)研究中心主任郭田勇介紹，中國的銀行尤其是四大國有商業(yè)銀行，一直屬于“條條”的范疇，各地分支行行長與屬于“塊塊”的省市長們至少在理論上屬于互不統(tǒng)屬的關(guān)系，省市長們原則上無法對屬地上的銀行行長發(fā)號施令，這已經(jīng)成了各地方政府首腦們越來越重的“心病”。

“中國市場經(jīng)濟的改革，也是一個利益機制重建和利益重新分配的過程，其中必然包括中央政府和地方政府的利益格局重組。一系列的中央政府機構(gòu)精簡和行政審批權(quán)取消后，地方政府獲得了更多的地方經(jīng)濟發(fā)展主導(dǎo)權(quán)和收益權(quán)，繼國有企業(yè)改革后，金融資源成為了各級政府主導(dǎo)經(jīng)濟的最后一個爭奪目標(biāo)?！苯糠治?。

地方政府的金融資源控制權(quán)加大，固然有利于“調(diào)動地方積極性”，但也必然削弱中央宏觀調(diào)控的力度。與此同時，中央政府也不得不面對改變金融資源管理方式的要求，如傳統(tǒng)的地域準(zhǔn)入管理方式該如何改革，統(tǒng)一市場所需要的競爭規(guī)則該如何加強，暗箱操作、資產(chǎn)流失等在國有企業(yè)的改革中已經(jīng)遇到的問題該如何防范和遏制，這些都是需要管理層迫切求解的難題。

通過對當(dāng)?shù)亟鹑跈C構(gòu)施加影響和壓力。從而在地方建設(shè)資金調(diào)度上實現(xiàn)指哪打哪，對于以GDP為業(yè)績標(biāo)準(zhǔn)的地方政府來說，是“最有效率”的發(fā)展和保護(hù)地方經(jīng)濟的資源配置方式，也是地方政府不斷努力拓展其金融資源控制權(quán)的最主要動機。