《可再生能源法》修訂的雙重訴求

田　磊

中國(guó)并沒(méi)有建立起政府管理與公眾參與、社會(huì)制衡相結(jié)合的可再生能源立法執(zhí)行機(jī)制，一切都單純依賴政府公權(quán)力強(qiáng)制推行，這些都增加了法律制定和修訂的效果的不可預(yù)期性。

8月24日，第十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第十次會(huì)議首次審議《可再生能源法》修正案草案，并向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。該法于2006年1月1日正式實(shí)施，不到4年，就面臨首次修訂，也使該法成為迄今為止進(jìn)入修改軌道最快的一部法律。

對(duì)于急切修訂《可再生能源法》的原因，全國(guó)人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)在公開(kāi)的新聞發(fā)布會(huì)上作了說(shuō)明，核心意思是因?yàn)樵摲▽?shí)施以來(lái)，迅速推動(dòng)了中國(guó)風(fēng)能、太陽(yáng)能等產(chǎn)業(yè)的超常規(guī)發(fā)展，速度實(shí)在太快，也因此問(wèn)題暴露得比較多，必須及時(shí)修訂法律，來(lái)規(guī)范可再生能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

就在全國(guó)人大修訂法律的同時(shí)，8月26日召開(kāi)的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議也提出，風(fēng)能、多晶硅等新興產(chǎn)業(yè)也出現(xiàn)了重復(fù)建設(shè)傾向，當(dāng)前要重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)包括多晶硅、風(fēng)電設(shè)備等在內(nèi)的諸多行業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)。

事實(shí)上，2006年以來(lái)，在《可再生能源法》刺激下中國(guó)新能源產(chǎn)業(yè)的超常規(guī)發(fā)展中。業(yè)界、地方政府和中央政府對(duì)于該行業(yè)暴露的問(wèn)題認(rèn)知并不完全一致。業(yè)界和地方政府最核心的訴求在于新能源發(fā)電在上國(guó)家電網(wǎng)時(shí)遭遇障礙，法律上雖有規(guī)定，強(qiáng)制性卻不夠；而中央政府最大的擔(dān)憂則在于各地一哄而上，盲目投資，重復(fù)建設(shè)。

此次修訂，兩個(gè)訴求都得到了一定程度上的回應(yīng)。草案中一共有6處修改。最核心的無(wú)非兩點(diǎn)，一是提出了更加明確的“可再生能源發(fā)電全額保障性收購(gòu)制度”，且完善了相關(guān)責(zé)任條款。一旦通過(guò)，也就意味著今后各大電網(wǎng)企業(yè)必須依照法定價(jià)格全額收購(gòu)新能源發(fā)出的電。

二是規(guī)定國(guó)務(wù)院能源主管部門必須根據(jù)國(guó)家可再生能源開(kāi)發(fā)中長(zhǎng)期總量目標(biāo)、能源戰(zhàn)略、可再生能源技術(shù)發(fā)展?fàn)顩r，制訂科學(xué)可行的發(fā)展規(guī)劃。

但這兩個(gè)訴求似乎仍然是個(gè)矛盾體。全額收購(gòu)制度無(wú)疑將更加刺激可再生能源產(chǎn)業(yè)的熱情，各地爭(zhēng)先恐后大上項(xiàng)目的景象只會(huì)更加激烈，而不是冷卻。而中央政府制訂科學(xué)規(guī)劃的努力到底在多大程度上能夠遏制盲目投資，法律則給不出太多實(shí)質(zhì)意義上的保障。

因何修訂?

在法律層面，對(duì)于可再生能源事務(wù)的關(guān)注和扶持，中國(guó)可謂走在世界前列。早在《可再生能源法》頒布之前，為了推動(dòng)可再生能源的發(fā)展，相關(guān)的法律就已經(jīng)做出了相當(dāng)多的規(guī)定。比如，1995年的《中華人民共和國(guó)電力法》、1998年《中華人民共和國(guó)節(jié)約能源法》、原國(guó)家計(jì)委制訂的《新能源基本建設(shè)項(xiàng)目管理規(guī)定》、《1996-2010年可再生能源發(fā)展綱要》等等法律、法規(guī)中都有明確的支持可再生能源發(fā)展的相關(guān)條文。

到了2005年，《可再生能源法》審議通過(guò)，第一次將之前的眾多條文以專項(xiàng)法律的形式表達(dá)出來(lái)，首次明確了政府、企業(yè)和社會(huì)公眾等各類法律主體在發(fā)展可再生能源中的法律關(guān)系。第一版的《可再生能源法》明確提出了三個(gè)原則：國(guó)家責(zé)任與社會(huì)支持相結(jié)合、政府調(diào)控與市場(chǎng)運(yùn)作相結(jié)合、當(dāng)前需求與長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展相結(jié)合。

其中第一條原則明確了政府在可再生能源發(fā)展中處于核心地位、承擔(dān)首要責(zé)任，應(yīng)當(dāng)通過(guò)法律手段在以常規(guī)能源為主體的能源市場(chǎng)中，人工制造出新能源的市場(chǎng)需求、市場(chǎng)規(guī)模以及政府扶持下的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。

這部法律當(dāng)時(shí)幾乎全票通過(guò)，被業(yè)界寄予厚望，很多人樂(lè)觀地認(rèn)為該法有望使中國(guó)成為世界上發(fā)展最快、規(guī)模最大的可再生能源市場(chǎng)。2006年《可再生能源法》正式實(shí)施以來(lái)，因?yàn)橄嚓P(guān)配套法律細(xì)則和條文并沒(méi)有隨之出臺(tái)，政府也并沒(méi)有真正承擔(dān)起制造“人工市場(chǎng)需求”的責(zé)任。

另一方面，《可再生能源法》只是確定了制訂和實(shí)施可再生能源開(kāi)發(fā)利用總量目標(biāo)的基礎(chǔ)、機(jī)構(gòu)等，而未直接規(guī)定國(guó)家各省市的可再生能源開(kāi)發(fā)利用絕對(duì)量和相對(duì)量。換言之，這方面取決于中央和地方各級(jí)行政部門，從而存在相當(dāng)?shù)牟淮_定性。這也是3年多來(lái)，一方面市場(chǎng)需求并沒(méi)有建立，另一方面各地項(xiàng)目一哄而上，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越中央政府規(guī)劃的原因。

3年多來(lái)，伴隨著可再生能源產(chǎn)業(yè)的高速發(fā)展，業(yè)界以及內(nèi)蒙古等地方政府一直都在呼吁盡快出臺(tái)更具可操作性和強(qiáng)制性的扶持措施。這一次的修訂案也正是對(duì)此責(zé)任的承擔(dān)，一旦通過(guò)，中央政府希望能夠加強(qiáng)對(duì)整個(gè)產(chǎn)業(yè)的科學(xué)控制，另一方面則要拿出真金白銀來(lái)為新能源產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造出一個(gè)“人工市場(chǎng)需求”。

第一版的《可再生能源法》總體上只是一個(gè)框架性法律，許多具體的內(nèi)容和制度，需要通過(guò)制定更具可操作性的配套規(guī)劃、行政法規(guī)和技術(shù)規(guī)范來(lái)明確和落實(shí)。確定一個(gè)框架性的法律制度往往并不是一件困難的事情，只要法律本意良好、決策者又認(rèn)為重要，往往就可以很快推動(dòng)，但是要進(jìn)行具體的內(nèi)容和制度落實(shí)，則將涉及政府、企業(yè)、公民等各方利益，需要漫長(zhǎng)的博弈和平衡。

不管是從能源安全、環(huán)境保護(hù)，還是國(guó)際關(guān)系的角度考量，政府花大力氣為新能源創(chuàng)造出一個(gè)“人工市場(chǎng)需求”，似乎都是個(gè)無(wú)可非議的舉動(dòng)。但事實(shí)上，即使在全世界范圍內(nèi)，像中國(guó)這樣，走出實(shí)質(zhì)性一步的國(guó)家，也是寥寥可數(shù)。最典型的莫過(guò)于德國(guó)的“綠電法”，但德國(guó)也是經(jīng)過(guò)了漫長(zhǎng)的利益集團(tuán)博弈、多次民眾的反對(duì)，幾次政黨輪替，才最終得以推行，到今天，對(duì)于“綠電法”的效果依然爭(zhēng)論不休，隨著政府強(qiáng)制補(bǔ)貼的逐步取消，德國(guó)的新能源產(chǎn)業(yè)也陷入困境。

而中國(guó)，短短10多年間，從零散的法律條文到專項(xiàng)法律確立，再到具體配套細(xì)則修訂，速度都稱得上世界前列。中國(guó)社會(huì)濃縮式的發(fā)展沖動(dòng)對(duì)立法效率的要求，讓法律的制定和修改都省卻了相當(dāng)多的博弈過(guò)程。在記者接觸到的相關(guān)人士中，不管是業(yè)界，還是決策者，幾乎全都認(rèn)為，中國(guó)法律的制定和修改都太慢，而不是太快。

作為一部全新的法律，在制定和修改的過(guò)程中，《可再生能源法》并未賦予社會(huì)公眾實(shí)質(zhì)性、可操作性的參與權(quán)。中國(guó)并沒(méi)有建立起政府管理與公眾參與、社會(huì)制衡相結(jié)合的可再生能源立法執(zhí)行機(jī)制，一切都單純依賴政府公權(quán)力強(qiáng)制推行，這些都增加了法律制定和修訂的效果的不可預(yù)期性。法律能帶來(lái)什么?

德國(guó)的“綠電法”，一個(gè)直接的效果是催生了太陽(yáng)能光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)的大發(fā)展，中國(guó)最近5年來(lái)誕生的一大批光伏企業(yè)，在原材料、技術(shù)和市場(chǎng)都在國(guó)外的情況下，能夠到美國(guó)上市、轟動(dòng)全球，可以說(shuō)在很大程度上都是得益于此。如今，隨著歐洲各國(guó)政府補(bǔ)貼的消失，新能源產(chǎn)業(yè)低迷，幾乎將這一類曾經(jīng)風(fēng)光無(wú)限的中國(guó)企業(yè)推入了絕境。

而這次可再生能源法修訂，中國(guó)政府一旦鐵了心加速啟動(dòng)創(chuàng)造“人工市場(chǎng)需求”的步伐，全額保障性收購(gòu)制度一旦建立，最直接的效果是培育出國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，拯救這批“三無(wú)企業(yè)”于水火，更長(zhǎng)遠(yuǎn)的影響則或許將會(huì)在全球范圍內(nèi)掀起波瀾。能在短時(shí)間內(nèi)，從修訂法律到動(dòng)用中央財(cái)政，高效率地培育出一個(gè)龐大的足以吸引全球產(chǎn)業(yè)資本的“人工市場(chǎng)需求”，全世界恐怕只有中國(guó)政府有此

能力。

但是，舉國(guó)之力培育出的可再生能源市場(chǎng)將會(huì)養(yǎng)肥誰(shuí)?是否能夠解決技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)等核心問(wèn)題?這些才是政策制定和法律修訂者最該考慮的問(wèn)題。

8月24日，全國(guó)人大代表、皇明集團(tuán)董事長(zhǎng)黃鳴列席了全國(guó)人大常委會(huì)第十次會(huì)議。對(duì)于《可再生能源法》的修訂，他有著相當(dāng)多的意見(jiàn)：“我不愿意看到，我們的新能源工業(yè)再次走上汽車、彩電、冰箱等等這些產(chǎn)業(yè)的老路，核心的技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)、品牌全都掌握在外國(guó)人手里，我們自己的產(chǎn)量像大海一樣大，利潤(rùn)像刀片一樣薄?！?/p>

黃鳴認(rèn)為，法律的修訂應(yīng)該給予核心技術(shù)的創(chuàng)造和產(chǎn)業(yè)化最大的扶植和保障，國(guó)家應(yīng)該拿出政策和資金對(duì)新能源工業(yè)的科研投入和能力建設(shè)進(jìn)行保障，而不是用補(bǔ)貼來(lái)拯救那些“三無(wú)企業(yè)”的生死。

事實(shí)上，此次《可再生能源法》修訂，除了制造人工市場(chǎng)需求之外，另外一個(gè)重點(diǎn)正是設(shè)立政府基金性質(zhì)的可再生能源發(fā)展基金。在草案第24條中，規(guī)定了該基金來(lái)源包括國(guó)家財(cái)政年度安排專項(xiàng)資金和征收的可再生能源電價(jià)附加等，用于支持的活動(dòng)包括：可再生能源開(kāi)發(fā)利用和并網(wǎng)的科學(xué)技術(shù)研究、標(biāo)準(zhǔn)制定、檢測(cè)認(rèn)證和示范工程；促進(jìn)可再生能源開(kāi)發(fā)利用設(shè)備的本地化生產(chǎn)。

但這一看起來(lái)誘人的可再生能源發(fā)展基金，無(wú)疑仍將進(jìn)入傳統(tǒng)的科研資金分配機(jī)制中流轉(zhuǎn)。政府從公共財(cái)政中撥付的各種名目的科研經(jīng)費(fèi)，在各個(gè)產(chǎn)業(yè)中并不算少，但是科研經(jīng)費(fèi)如何轉(zhuǎn)化成科研成果，成果如何轉(zhuǎn)變成全球領(lǐng)先的具備商業(yè)價(jià)值的核心技術(shù)?這個(gè)問(wèn)題，在中國(guó)的大部分行業(yè)中，都沒(méi)有得到有效解決，而新能源的發(fā)展中，這樣的制度能否解決科技創(chuàng)造力的問(wèn)題，仍然是個(gè)未知數(shù)。

從技術(shù)成熟度的角度看，可再生能源技術(shù)分為已經(jīng)經(jīng)濟(jì)可行的技術(shù)、靠政府激勵(lì)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化的技術(shù)、正在研發(fā)的技術(shù)以及未來(lái)的技術(shù)等四種類型。就中國(guó)新能源工業(yè)目前在全球格局中的地位來(lái)看，小水電技術(shù)、太陽(yáng)能光熱利用兩個(gè)領(lǐng)域已經(jīng)進(jìn)入產(chǎn)業(yè)化發(fā)展階段，在全世界也都處于技術(shù)領(lǐng)先地位，但其面臨的最大問(wèn)題則是規(guī)范缺失、產(chǎn)業(yè)內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)混亂。

對(duì)于這些中國(guó)已經(jīng)自行掌握的經(jīng)濟(jì)可行的新能源技術(shù)而言，缺乏相關(guān)產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)測(cè)管理體系，是制約這些領(lǐng)域市場(chǎng)的建立和發(fā)展，并在全球范圍內(nèi)進(jìn)一步確立領(lǐng)先地位的重要因素。但這些問(wèn)題并沒(méi)有得到立法者的重視。

參加完人大常委會(huì)，黃鳴相當(dāng)失落：“這一次修訂，居然沒(méi)有任何對(duì)于光熱產(chǎn)業(yè)_的關(guān)注。這是一件讓人不可思議的事情。光熱產(chǎn)業(yè)大規(guī)模的技術(shù)改造、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范的制定都需要國(guó)家運(yùn)用立法手段來(lái)推動(dòng)和支持?！笔聦?shí)上，對(duì)于立法者而言，給予現(xiàn)有的新能源市場(chǎng)強(qiáng)力的法律保障，規(guī)范其發(fā)展，也遠(yuǎn)比創(chuàng)造一個(gè)“人工市場(chǎng)需求”更加容易，且更易取得實(shí)效。

西方國(guó)家制定一系列新能源發(fā)展戰(zhàn)略和法律條文幾乎都是在其國(guó)家技術(shù)、市場(chǎng)、標(biāo)準(zhǔn)等各個(gè)環(huán)節(jié)都基本打通的基礎(chǔ)上進(jìn)行的。而中國(guó)，顯然沒(méi)有這樣的時(shí)間，追求現(xiàn)代化的迫切愿望壓縮了修訂法律所需的時(shí)間。

當(dāng)西方國(guó)家都已經(jīng)進(jìn)入環(huán)境恢復(fù)與再生時(shí)代時(shí)，中國(guó)還在工業(yè)化深度發(fā)展、對(duì)于能源需求急速膨脹的時(shí)代。在這樣的時(shí)代，中國(guó)的新能源工業(yè)要走向良性發(fā)展究竟需要一部怎樣的法律?也許要不了幾年，現(xiàn)實(shí)就會(huì)給出答案。