韓國社會福利模式的特點、問題及對我國的啟示

楊玲玲

韓國社會福利模式從20世紀60年代開始建立至1997年亞洲金融危機爆發(fā)，是剩余型社會福利體制形成時期，其特點是“有勞動能力的人依靠勞動，無勞動能力的人依靠社會救濟”。1997年以后韓國政府為應(yīng)對金融危機在社會福利方面采取了一系列措施，完成了社會福利模式的變身，使其初步具備“生產(chǎn)一發(fā)展型”福利模式的雛形?？偲饋砜?，韓國以較少資金建立起了社會福利體制，并且福利要求表達的制度架構(gòu)維護了政權(quán)的穩(wěn)定。從而保證了經(jīng)濟幾十年的快速發(fā)展，使韓國從二戰(zhàn)后亞洲最貧窮國家之一到20世紀90年代中期進入新興工業(yè)化國家的行列。

中國和韓國雖然國土面積、人口規(guī)模不同，人均GDP差距懸殊(中國2005年時人均GDF2000美元。韓國2007年時人均GDP已達20，000美元)，社會福利體制建設(shè)的階段不同，但兩國比鄰而居，有著共同的文化背景，目前又都面臨人口老齡化、社會保障支出龐大、社會保障基金升值困難等相同的問題。因此，研究韓國社會福利模式建立的過程、特點、問題，對中國目前建立發(fā)展型社會保障體系十分重要。

一、韓國社會福利模式的特點

1、生產(chǎn)第一，福利第二

在社會政策與經(jīng)濟政策的關(guān)系上。經(jīng)濟政策目標中壓倒一切的是經(jīng)濟增長，社會政策是服務(wù)于經(jīng)濟發(fā)展的。20世紀60年代韓國在經(jīng)濟發(fā)展初期實施了產(chǎn)品出口導(dǎo)向發(fā)展戰(zhàn)略，為使本國產(chǎn)品在國際市場上具有競爭力，韓國在這一時期甚至強制性地實行低工資政策，吸引外資，增強產(chǎn)品的出口競爭能力。在樸正熙執(zhí)政期間，韓國制造業(yè)工人的每月工資僅為5美元，是亞洲“四小龍”中最低的。社會保障制度重點在于扶貧與社會救助。隨著經(jīng)濟的快速增長，1973年12月頒布《國民福利養(yǎng)老金法》，頒布這一法律的真正目的是為了籌集發(fā)展重工業(yè)所需要的資金。所以政府直至1988年才全面實行。由于韓國經(jīng)濟起點低。經(jīng)濟規(guī)橫小，積累比例過重。依靠外資嚴重。因此韓國的社會福利制度在經(jīng)濟高速增長階段也完全屈從于經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的意志。有學(xué)者據(jù)此將韓國冠以“以增長為中心”模式，以區(qū)別于新加坡、臺灣等東亞國家和地區(qū)。但是，在經(jīng)濟有了一定增長之后，統(tǒng)治者也明確認識到社會福利對于建設(shè)強大國家的重要性。如1993年金泳三政府上臺執(zhí)政后，對以前忽視社會福利的做法進行了深刻反思，他指出?！跋冗M國家并不只是靠高國民收入實現(xiàn)的”，“雖然一個國家的整體國民收入增加了。但如果正直而勤奮工作的人仍然在貧困的深淵中掙扎，那么這個社會肯定是有問題的，是經(jīng)濟正義失去作用的社會”。([韓]金泳三：《開創(chuàng)21世紀的新韓國》，東方出版社1993年版。第121頁)

2、主張社會福利項目的生產(chǎn)主義或投資取向

在西方社會。傳統(tǒng)福利模式的基本思路是提供一種防范天災(zāi)人禍的安全網(wǎng)。是對福利接受者的事后補償，其重點也不是幫助援助對象發(fā)揮潛能并借此贏得自立。在這種福利取向之下，社會福利和經(jīng)濟發(fā)展完全是兩回事。其開支是一種消費，是收入總額的減少。不能帶來直接的新產(chǎn)出。并在很大程度上受到收入的制約。傳統(tǒng)社會福利模式對可供支配收入的消費性依賴。成為西方福利國家備受新右派詬病的根源。而韓國社會福利制度強調(diào)社會福利開支的生產(chǎn)主義或投資取向。1994年著名福利社會學(xué)家霍利廷(Iall Hotlidy)將這種模式的特征概括為：(1)政府視社會保障項目為經(jīng)濟、政治和社會發(fā)展整體工程的一部分，并傾向于使社會政策從屬于經(jīng)濟政策；(2)國家把注意力放在強化經(jīng)濟基礎(chǔ)設(shè)施和提高人力資源的教育和健康的需要上。而把社會福利事務(wù)看做是市民社會的事務(wù)；(3)國家倡導(dǎo)工作福利和人際互助而不是把社會公正與福利權(quán)利理念作為其福利意識形態(tài)的核心理念；(4)福利需求群體的公共需求程度較低，社會福利支出和稅費在COP中所占比重很?。?5)國家在社會福利的提供上主要是規(guī)制的制定者，而不是福利的供給者。

3、幫助福利接受者自強自立

韓國傳統(tǒng)社會福利模式對福利對象是維持性救助形式，試圖促使福利接受者自強和自立。韓國的社會福利改革是以工作為取向的福利改革，主張強化福利對象參與經(jīng)濟活動的能力，并借此實現(xiàn)脫貧自立。韓國十分重視通過政府或其他機構(gòu)創(chuàng)造就業(yè)機會來促進就業(yè)，認為這種做法不但有助于提高福利救濟對象的自尊心和信心。而且也存在著實現(xiàn)贏利的可能性。不僅如此，韓國政府更熱衷于通過對自謀職業(yè)者的投資來實現(xiàn)生產(chǎn)性自救。政府鼓勵投資對象創(chuàng)建小型企業(yè)，通過現(xiàn)金補貼、增加服務(wù)、設(shè)立教育戶頭、建立兒童日托所等方法加以扶持。

4、將教育作為社會福利的重要內(nèi)容

樸正熙政府十分關(guān)注擴大學(xué)校老師的福利。在福利制度剛剛興起之時，公立學(xué)校的老師已經(jīng)被《文職人員養(yǎng)老金法》所覆蓋。但1970年代私立學(xué)校的比重較大，占小學(xué)總數(shù)的1.2％，中學(xué)占46.1％，高中占67.9％。因此，1973年政府通過了《私立學(xué)校教師養(yǎng)老金法》。1970—1993年韓國預(yù)算支出中，教育費占12.7％－18％，而社會保障及福利費只占4.3％－9.3％。(顧俊禮、田德文；《福利國家析論——以歐洲為背景的比較研究》，經(jīng)濟管理出版社2002年版，第342頁)工業(yè)化時期教師享受政府的良好待遇是韓國福利制度的典型特征之一。政府對大眾教育的關(guān)注極大地提高了韓國的人口素質(zhì)。1965年小學(xué)入學(xué)率已達100％，中學(xué)入學(xué)率從1960年的27％增加到1981年的85％。使得韓國在很短時間內(nèi)實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)勞動力向工業(yè)勞動力的轉(zhuǎn)型。金融危機后，韓國政府注意到了新近出現(xiàn)的“數(shù)字鴻溝”，更是將教育、特別是終身培訓(xùn)納入社會福利體系之中。2000年國際統(tǒng)計年鑒資料顯示，東亞次發(fā)達地區(qū)和國家在社會發(fā)展支出上與發(fā)達國家較為接近，其主要原因在于對教育的投入水平較高。均在政府開支的15％以上，而發(fā)達國家則在2％－6％左右。(鄭秉文、方定友、史寒冰：《當代東亞國家、地區(qū)社會保障制度》，法律出版社2002年版，第46頁)

5、普遍性

韓國的社會保障制度具有普遍性和全民性。其項目基本涉及每一個人的生老病死、教育等各個方面，切實保障了勞動者及其親屬的社會生活，極大地改善和提高了人們的生活水平，發(fā)揮了社會保障制度的“安全網(wǎng)”與“穩(wěn)定器”的作用。

韓國社會福利制度普遍性的形成有一個過程。其形成以1999年8月12日國會最終通過《國民基礎(chǔ)生活保障法》為標志。20世紀50年代以前的韓國，經(jīng)濟發(fā)展落后，社會秩序混亂，社會保障幾乎無從談起。60年代初，韓國政府把發(fā)展經(jīng)濟和建設(shè)福利國家定為目標，提出保證國民的生存權(quán)和福利國家的義務(wù)。并制定了十幾個有關(guān)社會保障制度的法律。到2000年。四大社會保險均實現(xiàn)了覆蓋全體國民或全體勞動者。

與此同時。韓國自2000年10月開始施行國民基本生活保障法。政府于1998—1999年推行了限期生活保護及對原生活保護制度的臨時性擴充，又于1999年9

月將這一應(yīng)急措施放在一起制定了基本法?？梢哉f，這一改革具有重大意義。其意義體現(xiàn)在從以前的“勞動能力的有無”基準朝著“國民最低限度”基準的轉(zhuǎn)變、傳統(tǒng)生活保護翩度的“劣等待遇原則”的撤銷上。國民已經(jīng)可以在面臨社會性風(fēng)險時，根據(jù)自己的情況，或者從社會保險制度、或者從公共救助制度中獲得保護了。以往各自獨立的社會保險與公共救助制度得以相互合作，完善的社會保障制度成為一個具有普遍性的制度。作為國家義務(wù)的、而且是作為一項國民權(quán)利的最低生活保障得以實現(xiàn)。

正是由于韓國社會福利制度兼具“效率性”與“普遍性”兩個特點，所以根據(jù)國內(nèi)外權(quán)威學(xué)者達成的共識，韓國社會福利模式可以稱為“發(fā)展優(yōu)先一普遍主義”的福利體制。

6、多元共建性

多元共建性，是指韓國社會福利體系的架構(gòu)由政府、企業(yè)、社區(qū)與家庭多方參與、共同建成。

韓國政府是建立社會福利制度的主導(dǎo)力量。韓國政府對社會福利政策的制定具有獨立的、主動的地位，不會因各階級與利益集團的影響而改變。國家領(lǐng)導(dǎo)者擁有自己的議程，不會因各階級與利益集團的偏好而改變。韓國是以家庭為中心的儒教傳統(tǒng)國家，政府鼓勵孝敬父母。穩(wěn)定家庭，實行夫婦優(yōu)待制。不優(yōu)待獨身者和單親家庭。這一社會保障模式可以表述為：福利和經(jīng)濟增長均衡并與家庭傳統(tǒng)結(jié)合，實行對家庭照顧的“家庭般社會”保障制度。韓國鼓勵地方政府進行社區(qū)福利建設(shè)，特別鼓勵企業(yè)參與福利建設(shè)，將企業(yè)福利提到很高的地位來認識。政府出臺一系列政策鼓勵企業(yè)特別是大型企業(yè)建立職工福利保障，對沒有建立社會保障或者行動不力的企業(yè)不給予優(yōu)惠政策甚至進行處罰。因此，以企業(yè)為基礎(chǔ)建立職工保障成為韓國社會保障模式的成因和特征之一。

二、韓國社會福利模式目前存在的主要問題

1、韓國社會保障制度的“死角地帶”

“死角地帶”是指長期不繳納保費，現(xiàn)在或?qū)頍o法從保險中受益的人群。韓國健康保險的規(guī)定是：不繳納保費時間超過3個月的投保人，在享受保費受益時受到限制；國民年金的投保期限最少是10年。繳費記錄不超過10年的，不享有國民年金。2006年，國民年金的死角地帶達到全部國民年金加人者的54.5％，有70％的非正規(guī)職業(yè)勞動者未能加入國民年金，而國民基本生活保障制度只能覆蓋貧困階層的1／3。造成這一現(xiàn)象的主要原因是結(jié)構(gòu)性問題、社會保險的盲目擴大以及個人經(jīng)濟上不穩(wěn)定、意識上不重視等。

2、主要社會保險項目的長期財務(wù)赤字

國民年金體系是最令人擔心的。一是國民年金體系有一個固定受惠人群的保險金領(lǐng)取計劃，由于其較高受益水平和相對低的繳費率。這一年金設(shè)計導(dǎo)致了財政的不平衡，巨大的財務(wù)赤字每天都產(chǎn)生出來。

二是韓國養(yǎng)老保險前三種是特殊職業(yè)養(yǎng)老保險，這三種特殊的養(yǎng)老保險已發(fā)展為全額養(yǎng)老保險，并且在養(yǎng)老保險種類、接受養(yǎng)老保險的條件及財政結(jié)構(gòu)等方面非常相似，他們造成財政困難的原因也相似：高養(yǎng)老金一低供款制，沒有規(guī)定獲得全額養(yǎng)老金的正常退休年齡，不利于終生做家務(wù)的老人的養(yǎng)老保險結(jié)構(gòu)，有限度的申請調(diào)查。早退休者的養(yǎng)老保險沒有實質(zhì)性的減少，等等。所有這些問題結(jié)合在一起，導(dǎo)致了這種養(yǎng)老保險體制的不平等和財務(wù)上的失調(diào)。另一方面。國民養(yǎng)老保險制度是從“五五”計劃時期開始實施的，計劃的規(guī)模僅限于受保人數(shù)的一半以下。由于財政負擔過重，實行的時間不會持續(xù)長久。同時，那些不符合養(yǎng)老保險資格的老人和正在步入老年的一代將不可避免地陷入無任何退休金的困境。

三是國民年金投保的月最高收入水平為360萬韓元，每月交納9％的保險費，20年后每月領(lǐng)取80萬韓元左右。雇用保險中失業(yè)津貼最高1個月90萬韓元。而在公共救助中4口之家1個月可以領(lǐng)取93萬韓元。也就是說。貧困戶不做任何貢獻而領(lǐng)取水平高于年金和雇傭保險的投保者。

3、社會福利仍處于較低水平

韓國在1996年加人0ECD。這對其社會保障支出提出了更高的要求。一項調(diào)查結(jié)果顯示，大多數(shù)國民對政府的福利、教育及住房政策感到不滿。

三、韓國社會福利模式對中國社會保障制度的啟示

筆者重點談?wù)剬ι鐣Ｕ侠砟畹膯⑹尽?/p>

一個社會制度有四個基本要素。即理念、規(guī)范、組織和設(shè)施。理念是社會制度背后的核心動機，是社會制度建構(gòu)的指導(dǎo)思想和創(chuàng)立宗旨，也是社會制度的精髓和靈魂。韓國社會福利模式對我國的社會保障理念反思的啟示是：

1、從市場經(jīng)濟的配套措施到現(xiàn)代社會秩序的獨立支柱

中國自改革以來，一個流行的看法是將社會保障視為市場經(jīng)濟的“減震器”，這種理念只能導(dǎo)致社會保障改革始終跟在市場經(jīng)濟后面亦步亦趨。并最終將社會保障制度打造成一個非常狹隘的社會制度。比如，我國現(xiàn)在仍不稱“社會福利制度”而稱“社會保障制度”。韓國的經(jīng)驗告訴我們，在以工業(yè)化為基礎(chǔ)的城市社會里，人們失去了傳統(tǒng)的土地依靠和傳統(tǒng)的家庭支持，又失去了就業(yè)的穩(wěn)定性，人們的社會生活無法得到基本的保障。因此不是社會保障制度簡單地服務(wù)于市場經(jīng)濟，而是二者都是現(xiàn)代社會的基本社會制度和資源配置機制。它們各自承擔著現(xiàn)代社會的不同價值責任，又有共同維系現(xiàn)代社會總體價值的歷史責任。

2、從保強棄弱的社會制度到追求社會公平的有效機制

中國的社會保障制度理念的錯位使之在客觀上成為一個保強棄弱的制度。也就是說，這種社會保障是圍繞著社會的強者設(shè)計的，而社會弱勢群體不僅享受的社會保障項目少。而且享受的社會保障水平低。韓國的經(jīng)驗是，社會保障制度具有“劫富濟貧”的性質(zhì)，在其他發(fā)達國家更是如此。通過國民收入的第二次分配。使得社會貧富差距逐步縮小，從而達到追求社會公平的效果。

3、從拖累經(jīng)濟發(fā)展的包袱到經(jīng)濟社會發(fā)展的重要動力

在中國學(xué)界，有相當一批學(xué)者擔心產(chǎn)生北歐各國的“福利病”，把建立完善的社會保障制度看作經(jīng)濟發(fā)展的包袱而非動力。然而韓國的經(jīng)驗證明。后工業(yè)化國家只要合理安排社會保障投入與經(jīng)濟投人的比例。特別是將社會福利制度納入整個經(jīng)濟社會發(fā)展的總體框架之中，處理好公平與效率的關(guān)系，就不會成為經(jīng)濟發(fā)展的負擔。一個國家的現(xiàn)代化進入中期階段，是建立比較完善的社會保障制度的歷史契機。中國內(nèi)需不足的原因很多。一個重要方面是由于頭上有“新三座大山”的沉重包袱。因此，建立起完善的社會保障制度，不僅不會妨礙經(jīng)濟發(fā)展，相反，還是擴大內(nèi)需、推動經(jīng)濟發(fā)展和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的重要動力源泉。

4、從邊緣性社會制度到構(gòu)建和諧社會的主體性社會制度

服務(wù)于經(jīng)濟體制改革，服務(wù)于市場經(jīng)濟建設(shè)，是中國社會保障體制改革長期以來的基本指導(dǎo)思想。社會主義和諧社會的核心是經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展、社會結(jié)構(gòu)和諧有序。和諧社會是所有社會階層共建共享的社會，是人民安居樂業(yè)、社會治安良好、社會穩(wěn)定有序的社會，是民主法治、公平正義、充滿活力的社會。所有這些都與社會保障制度密切相關(guān)。韓國的經(jīng)驗可以告訴我們，發(fā)展社會保障事業(yè)，可以有效地解決社會的貧富分化問題，可以有效地緩解社會的就業(yè)壓力，可以重新調(diào)整勞資關(guān)系。還可以建設(shè)良好的社會治安。要使社會保障制度從改革的邊緣走到改革的舞臺中心，成為構(gòu)建社會主義和諧社會的主體性社會制度。

(作者：中共中央黨校教授，韓國首爾國立大學(xué)客座研究員)

(本文責任編輯李紅)