提高政府公信力與群體性事件之消除

姚　亮　彭紅波

政府公信力主要涉及三個層面：政府的一種能力和資源，政府行為的客觀效果，公眾對政府行為的主觀感知。概言之，政府公信力就是政府行為的公正、民主和法治程度，社會公眾對政府履行職責(zé)權(quán)力的滿意度和信任度，以及政府獲取社會認同的能力程度。政府公信力并不是一個抽象的概念，它至少由下列基本要素構(gòu)成：政府的公正程度、誠信程度、服務(wù)程度、法治程度和民主程度。

總體而言，我國政府的公信力在不斷提高，但隨著改革的深化和體制的進一步調(diào)整，各種利益矛盾和糾紛不斷涌現(xiàn)。群體性事件也日益增多，某些地方政府在公正、誠信、服務(wù)、法治、民主等方面存在的諸多問題也逐漸暴露出來。特別是2008年所發(fā)生的一系列重大群體性突發(fā)事件，都從不同程度反映了這些問題的嚴重性。這些問題如果處理不當。輕則會引起群眾不滿，重則會引發(fā)各類打砸搶事件，甚至產(chǎn)生更嚴重的后果。

群體性事件誘因之一：社會不公問題突出

群體性事件頻發(fā)有著深刻的社會背景。近段時間發(fā)生的一系列群體性事件。實際上也是公眾對社會不公正問題不滿情緒的集中爆發(fā)。不公正的情形有兩種：一種是經(jīng)濟利益分配的不公。相當一部分群體性事件是由于群眾切身的經(jīng)濟利益直接受損引起的。參與事件的目的在于維護自己權(quán)益和爭取更多的經(jīng)濟利益。如2005年河北定州征地事件的起因是政府土地征用價格太低，2008年重慶出租車罷運事件發(fā)生的直接原因在于出租汽車企業(yè)與駕駛員之間利益分配不公。同時。對日益拉大的貧富差距的不滿也是群眾參與事件的重要原因?！度嗣裾搲返那藛柧碚{(diào)查顯示，68.45％的受調(diào)查者表示目前自己的付出與收入不成正比例。對目前社會貧富差距現(xiàn)象，公眾表示難以接受。(《社會公平調(diào)查：96％民眾對權(quán)力造成的不公不滿》，人民網(wǎng)一人民論壇，2008年11月5日)另一種是權(quán)力造成的不公?！肚藛柧怼氛{(diào)查顯示，96.11％的受調(diào)查者表示?！坝蓹?quán)力造成的不公平”是當前社會不公平現(xiàn)象最為突出的表現(xiàn)。(同上)由此而引發(fā)的群體性事件，往往是“無直接利益”者參與居多，其參與主體主要是社會弱勢群體，如下崗工人、失地農(nóng)民、農(nóng)民工等。他們參與事件的目的，往往是借機發(fā)泄對社會某一群體的不滿情緒；或者說，這些群眾的不滿情緒，是他們曾經(jīng)遭受過不公平對待而長期積累下來的?？梢?，社會的不公不但會引發(fā)群體性事件，還會降低政府抵御重大公共危機的能力。進而削弱政府的公信力，導(dǎo)致社會的不穩(wěn)定。

群體性事件誘因之二：政府誠信危機

從最近發(fā)生的群體性事件來看。圍攻、打、砸地方政府的群體性事件逐漸增多，如在貴州甕安、云南孟連、甘肅隴南等事件中。當?shù)卣c群眾都出現(xiàn)不同程度的沖突，這在一定程度上突顯了某些地方政府的誠信危機。具體來說，誠信危機表現(xiàn)在三個方面：一是政府決策缺乏連續(xù)性和穩(wěn)定性，為尋求各自政績的最大化，政策朝令夕改，經(jīng)常是領(lǐng)導(dǎo)的更替意味著政策的變化；二是某些地方政府踐諾能力缺失。無法兌現(xiàn)對公眾的承諾，難以取信于民；三是某些政府工作人員整體素質(zhì)欠缺，知法犯法、欺壓群眾現(xiàn)象時有發(fā)生，直接導(dǎo)致了政府信用形象的下降。可見，某些地方政府的失信極大地削弱了政府的公信力。已成為群體性事件發(fā)生和升級的一個不可忽視因素。

群體性事件誘因之三：公共服務(wù)短缺

當前中國面臨的一個重要社會問題，是私人產(chǎn)品過剩而公共產(chǎn)品短缺，即公共基礎(chǔ)設(shè)施、社會保障與社會服務(wù)、文化與傳媒、社會管理、人居環(huán)境等無法適應(yīng)社會發(fā)展需要，難以滿足公眾的需求。這些常常成為群體性事件發(fā)生的導(dǎo)火索，如醫(yī)患糾紛群體性事件、企業(yè)改制群體性事件、環(huán)境污染群體性事件等。與世界主要國家相比。中國在社會保障、義務(wù)教育、公共衛(wèi)生等方面的投人是最低的。這種短缺的公共服務(wù)無法滿足公眾日益增長的公共需求。由此而引發(fā)的群體性事件從不同程度反映了當前中國公共服務(wù)短缺的嚴重性。導(dǎo)致群體性事件進一步升級的另一個重要原因在于政府對公眾利益訴求的回應(yīng)度低。無法做到及時與群眾進行溝通和反饋群眾的意見，從而造成群眾不滿，最終助推了事件的爆發(fā)和升級。

群體性事件誘因之四：利益表達機制缺失

通常情況下，我國公眾進行利益表達主要有兩種途徑：信訪和司法。綜觀最近以來影響重大的群體性事件，不難發(fā)現(xiàn)，公眾利益表達機制存在嚴重的缺失已成為引發(fā)沖突的重要誘因。一方面，信訪責(zé)任難以落實，某些地方政府“攔訪、堵訪、截訪”現(xiàn)象多，使群眾的實際問題得不到解決；司法又常常受行政嚴重干擾，造成司法的不公。這就使得群眾在信訪和法律兩條途徑上都無法進行利益訴求。另一方面，公眾又缺乏其他的利益表達渠道，政府與民間溝通不到位。利益表達渠道不暢，權(quán)益得不到保障，公眾對政府的不滿情緒就會與日俱增，一旦出現(xiàn)偶然事件，一些利益嚴重受損的群體就會采用非理性的方式宣泄自己的不滿。造成群體性事件的爆發(fā)和升級。成為社會不穩(wěn)定的根源。

群體性事件誘因之五：信惠不透明

縱觀諸多群體性事件的發(fā)生和升級。其中一個重要原因就在于信息的不公開和不透明。經(jīng)常是該公開的不公開；或前期公開后期不公開；或遮遮掩掩地公開；或成績公開問題不公開；或公開不公開取決于個人偏好等。這些做法容易導(dǎo)致政府缺乏親和力和感召力，喪失應(yīng)有的公信力。此外，一些地方政府形式主義嚴重，為了彰顯政績，大搞形象工程，亂提綜合指標，編造假報表、假信息，導(dǎo)致公眾對政府的不信任。

群體性事件誘因之六：依法執(zhí)政水平不高

一是權(quán)力的濫用。防范和處置群體性事件一般不宜采取以暴制暴的手段，政府應(yīng)慎用權(quán)力，要以教育疏導(dǎo)為主。然而透視最近一些群體性事件的應(yīng)急處置。不難發(fā)現(xiàn)，權(quán)力的濫用往往加速了事件的爆發(fā)。在湖南嘉禾事件中，當?shù)卣_打出這樣的標語：“誰影響嘉禾發(fā)展一陣子，我就影響他一輩子”，(譚劍、胡作華：《被遺忘的依法行政：“嘉禾困局”為何所“困”》，《人民日報》2004年5月29日)這是典型的政府濫用行政權(quán)力。而最為突出的問題就是警力的濫用。警力的濫用往往會激化矛盾，為引發(fā)更大的沖突埋下了隱患。

二是程序不合法。用程序正義避免民眾的質(zhì)疑，可以增強處置結(jié)果的正當性和權(quán)威性。然而某些地方政府在群體性事件處理時草率行事。辦事程序不合法也不公示。這突出表現(xiàn)在兩個方面：一是急于對事件定性。一旦群體性事件發(fā)生，某些地方領(lǐng)導(dǎo)人首先想到的不是努力化解矛盾，而是對事件超前定性，把群眾利益訴求“泛政治化”；或無根據(jù)地認定“一小撮別有用心的人挑唆煽動”，或“有黑惡勢力操縱”，等等。二是執(zhí)法程序不合法。在安徽池州事件中，現(xiàn)場執(zhí)法的民警沒有切實做到依法辦事，既未給觸犯刑律者戴手銬，也沒有把他們抓上警車，反而開著肇事者的車到派出所，使得現(xiàn)場的群眾懷疑公安部門能否秉公執(zhí)法。產(chǎn)生不滿情緒。

三是問責(zé)制缺失。很多政府問責(zé)都是因為發(fā)生了群體性事件，經(jīng)過媒體的報道引起了社會的廣泛關(guān)注而被動進行的，事前的問責(zé)少之又少。實際上。問責(zé)制重要的不是事后問責(zé)，而應(yīng)是事前有效規(guī)范干部的行政行為。只有明確了干部的崗位責(zé)任，同時在重大事件發(fā)生后加大問責(zé)力度，才能使干部認識到問責(zé)制的重要性，才能更好地維護政府公信力。

客觀地說。各種群體性突發(fā)事件讓某些地方政府正視了自身治理中的種種缺失，對于改善政府與公眾關(guān)系具有重要的現(xiàn)實意義，有助于政府公信力的提高。預(yù)防和處置群體性事件。是一項復(fù)雜的政治性、政策性很強的民心工程。通過扎實的群體性事件應(yīng)對工作。政府的風(fēng)險預(yù)警能力、科學(xué)決策能力、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力、依法處置能力和群眾工作能力可以得到提高，從而贏得群眾的支持與信任。增進政府的公信力。

(作者：中共中央黨校研究生)

(本文責(zé)任編輯李紅)