當(dāng)代中國官員財產(chǎn)申報制度建立的難點及對策

林　喆

一、建立官員財產(chǎn)申報制度：預(yù)防腐敗的“緊箍咒”

在中外歷史上，統(tǒng)治者在反腐敗的過程中積累了正反兩方面的諸多經(jīng)驗，曾出現(xiàn)過的反腐敗的實踐模式(即樣式或“措施”)，大致可以歸結(jié)為四種：重法促廉模式、低薪(俸)清廉模式、高薪養(yǎng)廉模式、以法導(dǎo)廉模式。其中，以法導(dǎo)廉模式是現(xiàn)代社會普遍運用的一種反腐敗實踐模式。

重法促廉模式雖然也將法制視為治廉的主要社會控制手段，但是它更注重法的懲治功能，強調(diào)唯有以嚴刑酷法才能保證官吏的清明廉正。與之相區(qū)別，以法導(dǎo)廉模式強調(diào)法在社會各種治廉手段中的主導(dǎo)地位，力圖以法制為中心建立不同層面的權(quán)力制約機制。形成一種內(nèi)在的權(quán)力制約機制。它堅信，在社會結(jié)構(gòu)中必須形成一種內(nèi)在的以法律為主導(dǎo)的制約機制，才能使公職權(quán)力在運行的一些重要環(huán)節(jié)上受到應(yīng)有的制約。

從一些國家或地區(qū)以法導(dǎo)廉的經(jīng)驗來看，其所采用的制度、措施法規(guī)在形式和內(nèi)容上有許多相似之處。共同特點是：

首先。具有較為完善的廉政立法，有一部或多部防止公職人員貪污受賄、或以貪污受賄為重點的法律文件。各國或各地區(qū)的法律文件從不同角度對公務(wù)人員在執(zhí)行公務(wù)或日常工作交往及社會、經(jīng)濟活動中的行為作了嚴格的限制。其中最重要的規(guī)定涉及以下四個方面：一是關(guān)于公務(wù)人員接受禮品限額的規(guī)定。二是關(guān)于公務(wù)人員從事第二職業(yè)的規(guī)定。三是關(guān)于公務(wù)人員財產(chǎn)申報制度的規(guī)定。四是關(guān)于公務(wù)人員公職活動中回避親屬關(guān)系的規(guī)定。五是關(guān)于公務(wù)人員違法行為法律責(zé)任的規(guī)定。

其次，建立起一整套嚴格的考試或考核制度。公務(wù)人員的聘用及其晉升必須經(jīng)過嚴格的考試或考核，以保證一批優(yōu)秀的人才進入政府部門，做到國家機關(guān)內(nèi)部的純潔。

再次。建立了一整套專門行使或兼有廉政職權(quán)的反腐組織。

從完善的廉政立法方面來看，公務(wù)人員財產(chǎn)申報制度的規(guī)定對于防范腐敗具有特別重要的意義。公務(wù)人員一年一度的財產(chǎn)申報制度是預(yù)防腐敗的一個“緊箍咒”或攔洪堤壩。能使任何借助權(quán)力而獲得的不當(dāng)收益，在審查中因與正常收益相去甚遠而暴露無遺。也就是說，這是一項易于發(fā)現(xiàn)問題的制約機制。正是這樣，大多數(shù)國家對于公務(wù)人員財產(chǎn)申報制度有著明確而嚴格的法律規(guī)定。

二、建立中國官員財產(chǎn)申報制度難在何處

那么，我國有沒有這項制度呢?從嚴格意義上說，沒有。

嚴格意義上的官員財產(chǎn)申報制度至少有四個重要特點：一是將規(guī)定提升到法律層面，有一部官員財產(chǎn)申報法律；或在反腐敗法中專設(shè)官員財產(chǎn)申報章節(jié)，如英國的《凈化選舉，防止腐敗法》(1883)將申報分為初任申報、日常申報和離職申報三種。(余暉：《人民時評：官員財產(chǎn)申報做了總比不做強》，“人民網(wǎng)”2009年2月2日)從而使不依法申報的行為成為違法行為。二是對于申報內(nèi)容進行審查的環(huán)節(jié)。三是進行公示的環(huán)節(jié)。四是對于謊報、瞞報行為進行嚴厲懲治的環(huán)節(jié)。一些國家(如韓國)甚至設(shè)立了瞞報罪。

如果據(jù)此標(biāo)準(zhǔn)判斷。我國目前還沒有真正意義上的官員財產(chǎn)申報制度。而只有干部收入申報制度。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳1995年頒布的《關(guān)于黨政機關(guān)縣(處)級以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報的規(guī)定》(中辦發(fā)[1995]8號)(以下簡稱《規(guī)定》)只有7條，其對象為鎮(zhèn)、縣直各單位的副科級以上領(lǐng)導(dǎo)干部。其中第3條規(guī)定了申報人必須申報各項收入的范圍，包括工資、各類獎金、津貼、補貼及福利費，從事咨詢、講學(xué)、寫作、審稿、書畫等勞務(wù)所得等，以及其他合法收入。它規(guī)定：每年7月1日至20日。申報人必須申報本年度上半年的收入：次年1月1日至20日申報前一年度下半年的收入。因特殊情況不能按時申報的，經(jīng)縣紀委批準(zhǔn)，可以適當(dāng)延長申報時限。負責(zé)接受申報人收入申報的是縣紀委(監(jiān)察局)；市管干部的收入申報一式兩份，由縣紀委報送上級紀檢監(jiān)察機關(guān)。《規(guī)定》對于申報人不申報或者不如實申報收入的行為也有處罰，但簡單且輕微，只規(guī)定：“由所在黨組織責(zé)令其申報、改正，縣紀委(監(jiān)察局)視情節(jié)輕重給予批評教育或者黨紀政紀處分?！?/p>

與國外一些國家的相關(guān)法律相比，我國的這一收人申報制度的規(guī)定不僅顯得過于簡單，其在反腐敗中的作用如何，也有待進一步探討。

這些年來的實踐表明，幾乎沒有一起重大的腐敗犯罪案件是通過這項制度發(fā)現(xiàn)的。胡長清、成克杰、陳良字、劉志華、李金寶、鄭筱萸等貪官動輒百千萬的貪腐數(shù)字，既沒有在收入申報制度中被發(fā)現(xiàn)，也不是通過考核制度而暴露的。其他如黑龍江省原政協(xié)主席韓桂芝受賄702萬，北京市交通局原副局長畢玉璽受賄1004萬，蘇州市原副市長姜人杰受賄1億多元，海南文昌市原市委書記謝明中藏在廣東化州老家的19個密碼箱內(nèi)的現(xiàn)金2500余萬元……等等，這些在法庭上被確認的錢財也沒有一項是通過收入申報制度發(fā)現(xiàn)的。他們的敗露或者是因群眾的舉報，或者是由他案牽出，或者是中央在巡視中發(fā)現(xiàn)。

干部收入申報制度理應(yīng)最能發(fā)揮作用，也就是說，這本該是最能發(fā)現(xiàn)問題的一項制度。但在現(xiàn)實操作中，由于申報的結(jié)果不公示，缺少相應(yīng)的制約，致使可能出現(xiàn)隱瞞和虛報。于是，現(xiàn)行的一年一度的干部收入申報就成了一種形式或擺設(shè)。不再具有發(fā)現(xiàn)問題的功能。

《規(guī)定》第7條有“縣紀委(監(jiān)察局)負責(zé)對本制度執(zhí)行情況進行監(jiān)督檢查”的硬性規(guī)定，然而，不知十多年來各級紀委或監(jiān)察部門是否質(zhì)問過那些只報工資收入而隱瞞其他收入的干部?是否認真地審查過干部歷年的申報表。并對不實者做過處罰?

在一些地方。最終被發(fā)現(xiàn)出了嚴重問題的貪官們年年貪腐。卻年年順利通過收人申報，并在其連續(xù)貪腐的年間不斷得到重用、獎勵和升遷。這些官員“出事”時大都桂冠滿頂、榮譽掛身，從而使整個案情的披露充滿了諷刺的意味。干部收入申報制度不僅發(fā)現(xiàn)不了他們的問題。不能起到預(yù)防腐敗的作用，更令人擔(dān)憂的是。這項制度每年都在為貪官們提供著“廉潔”的證明。看來，在一個大貪官落馬之后。很有必要對當(dāng)年在其考核或收人申報中做出“合格”結(jié)論、讓其安全過關(guān)的有關(guān)部門及其人員進行問責(zé)。

從邏輯上講，發(fā)現(xiàn)不了問題的制度本身一定存在著嚴重的缺陷。制約或預(yù)防制度發(fā)揮不了應(yīng)有的作用，就一定存在著某種抑制其作用發(fā)揮的機制或阻礙。

那么，問題出在何處?

筆者認為，這一制度在設(shè)計時少了三個關(guān)鍵環(huán)節(jié)：對于申報內(nèi)容的審查，對于申報結(jié)果的公示，以及對于謊報、瞞報行為的懲治。

沒有這些環(huán)節(jié)，當(dāng)然無法依靠這一制度發(fā)現(xiàn)問題，防范腐敗。

干部收入申報制度在當(dāng)初設(shè)計時之所以沒有考慮到結(jié)果公示等環(huán)節(jié)，其原因主要在于：

一是對一些干部誠實信用嚴重失缺的程度估計不足。人們以為制度一旦建立，所有的干部就會如實申報收入情況。而事實上，很長一段時期以來，我們的一些干部講大話、空話、假話、沒有信用的現(xiàn)象并不少見。估計不足自然導(dǎo)致防范措施的失缺。比如一旦出現(xiàn)謊報，如何處罰、追究等沒有具體的措施。既然沒有這一環(huán)節(jié)

制度的嚴格設(shè)計。年年謊報、瞞報、滿報，就有可能成為干部隊伍中的一種普遍現(xiàn)象。

二是對監(jiān)督主體認識不清。設(shè)立該制度的目的只是為上級部門掌控。由上級組織掌握官員的財產(chǎn)收入情況。與考核的結(jié)果只是給上級領(lǐng)導(dǎo)而不是給民眾掌握一樣，都不是給最主要的監(jiān)督主體(人民群眾)看的。這是制度設(shè)計環(huán)節(jié)上的缺乏。

三是沒有建立全民信用卡制度，由此加大了干部財產(chǎn)轉(zhuǎn)移、瞞報的可能性。并削弱了銀行的主要監(jiān)控作用。

四是對收入申報結(jié)果公示可能帶來的消極面的擔(dān)心——官員的高收入與普通群眾低收入的強烈反差容易導(dǎo)致社會的不安定。擔(dān)憂的結(jié)果是，并設(shè)有對公示環(huán)節(jié)進行精心設(shè)計，而是干脆取消了公示環(huán)節(jié)。

少了內(nèi)容審查和結(jié)果公示這些環(huán)節(jié)，使得民主過程變得不徹底，徒有一半形式。這就是“半截子民主”。這就出現(xiàn)了一個人為設(shè)置的盲區(qū)，使得干部收入申報這項本該發(fā)現(xiàn)問題、預(yù)防腐敗的制度，未能發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

為了克服制度上的這一缺陷，近年來全國一些地區(qū)在官員財產(chǎn)申報制度方面進行了大膽的嘗試。較為典型的有幾例。

先是新疆阿勒泰地區(qū)。2009年1月2日，新疆阿勒泰地區(qū)所有縣處級干部的首次財產(chǎn)申報工作正式開始。第一批申報財產(chǎn)的有55位，第二批申報的約1000余人。在阿勒泰地區(qū)。所有被提拔的縣處級干部都要經(jīng)過嚴格的黨紀、政績考核。其成績與財產(chǎn)一起公布。其公示的范圍很大，當(dāng)?shù)?054名干部的財產(chǎn)申報狀況，被放在阿勒泰地區(qū)的廉政網(wǎng)上。

差不多同時，浙江慈溪市對500余名官員車房等財產(chǎn)信息進行了公示。2008年12月5日，慈溪市紀委和慈溪市委組織部聯(lián)合印發(fā)《慈溪市領(lǐng)導(dǎo)干部廉情公示暫行規(guī)定(試行)》，要求對市委管理構(gòu)現(xiàn)職副局(鎮(zhèn))級以上黨政領(lǐng)導(dǎo)干部和國有(控股)企業(yè)負責(zé)人實施廉情公示。首批進人公示范圍的干部數(shù)量為700余名。隨后。四川宜賓、湖南瀏陽紛紛對基層領(lǐng)導(dǎo)干部家庭財產(chǎn)收人登記進行了公示。

這些舉措得到了廣大群眾的歡迎，但也有人對其中所暴露出來的問題提出質(zhì)疑。如。阿勒泰地區(qū)的收入登記留出了“秘密申報”部分，需要填寫《秘密申報表》。該表不對社會公開，由當(dāng)?shù)丶o檢部門內(nèi)部掌握，只有在官員受到嚴重黨紀敢紀處分或刑事處罰后方可申請查閱、使用其秘密申報材料。其《領(lǐng)導(dǎo)干部財產(chǎn)申報的規(guī)定》指出：“黨風(fēng)室、預(yù)防腐敗辦公室必須對申報對象秘密申報部分保密，任意泄露擴散申報材料內(nèi)容的責(zé)任人，將視情節(jié)給予黨紀政紀處分，情節(jié)嚴重的給予開除黨籍、開除公職處分，由于泄露秘密申報材料造成嚴重后果構(gòu)成犯罪的，移送司法機關(guān)處理?！庇秩纾诎⒗仗┑貐^(qū)廉政網(wǎng)上公開新提拔任命的55名縣(處)級干部初任申報后，隨即就有網(wǎng)友跟帖，對“收禮”申報一欄全部為“無”的“零申報”現(xiàn)象提出質(zhì)疑：既然是“零申報”，“收禮”欄目或這項制度的存在還有意義和價值嗎?

對此，該地區(qū)的有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)指出，設(shè)計申報“收禮”本身不是為了讓官員“自首”。而是讓其“自律”。不是為了反腐敗多抓幾個貪官。而是預(yù)防腐敗少出幾個腐敗官員，是對領(lǐng)導(dǎo)干部起到警示和成懾作用。(《新疆阿勒泰55名官員財產(chǎn)申報引發(fā)輿論交鋒》，“新華網(wǎng)”2009年1月23日)可見在指導(dǎo)思想上，官員財產(chǎn)申報制度的設(shè)立不是為了發(fā)現(xiàn)問題，而是為了警示。

也有人提出，在各地興起的公示官員財產(chǎn)申報的行動中，公示范圍有不斷縮小的傾向。阿勒泰地區(qū)干部的財產(chǎn)申報狀況被放在地區(qū)的廉政網(wǎng)上，浙江慈溪市官員申報的內(nèi)容被張貼在各單位的公告欄上向本單位的人公示3天。而開始進行試點的四川省高縣則“基本取消了公開的內(nèi)容”。填好的表格，將由專人收集并送達縣紀委，最后放人專柜保管。整個過程中，公眾根本無從參與了解。唯有湖南瀏陽市擬議中的官員財產(chǎn)申報制度可能是申報和公開得最徹底的。這個方案擬將申報者的工資收入以及大宗財產(chǎn)實行徹底公開。并通過報紙、廣播電視、網(wǎng)站等媒體進行公示，接受群眾監(jiān)督。然而這個方案最終能否不打折扣地得以通過。還是一個未知數(shù)。(孫立平：《腐敗開始制度化官員財產(chǎn)申報是利益集團試金石》，“鳳凰網(wǎng)”2009年7月25日)

盡管各地舉措有其不完善之處，但大力推行官員申報公示制度已成為中央堅定不移的信念。

2009年“兩會”前夕，溫家寶總理在與網(wǎng)友在線交流中談到官員財產(chǎn)申報制度這個話題時說：“我認為這個建議是正確的，這應(yīng)該是反對腐敗的一項重大舉措。我們說要實行政務(wù)公開。也要對官員的財產(chǎn)收人實行公開……我們正在積極準(zhǔn)備這項工作?！?月7日。全國人大代表、中共中央書記處書記、中央紀委副書記何勇表示，中央紀委正在想辦法制定官員財產(chǎn)公示的有關(guān)條例或者規(guī)定，新疆阿勒泰的試點經(jīng)驗將是重要的參考。(《京華時報》3月8日)

三、完善我國干部收入申報制度

鑒于目前我國制定財產(chǎn)申報法的條件還不具備最基本的條件(尚未實行全民信用卡制度)，在真正意義上的財產(chǎn)申報法出臺之前，可以充分利用已有的制度資源，通過增加環(huán)節(jié)來完善現(xiàn)有的干部收入申報規(guī)定。

具體地說，申報對象可以逐步擴大到所有的國家工作人員及其家屬。就國家工作人員來講。除了對他們進行任職、離任時的審計外，還應(yīng)要求他們在任職前、任職期間、離任時對自己和家庭的財產(chǎn)進行如實申報。其申報范圍可依具體申報對象的工作性質(zhì)及重要程度作不同的規(guī)定，其具體操作除了各級紀檢監(jiān)察機關(guān)外?？芍鸩浇挥摄y行執(zhí)行或監(jiān)督。

可以增加三個環(huán)節(jié)：一是審核環(huán)節(jié)。即審查核對環(huán)節(jié)。通過檢查核實申報內(nèi)容。二是公示環(huán)節(jié)。申報結(jié)果的公示范圍可以視條件的成熟程度而逐步擴大，可以先做到同級公示，即在班子內(nèi)或同級干部中公開，由人大產(chǎn)生的干部的收入申報在人大中公示，這里不應(yīng)有“秘密申報”部分，也即不應(yīng)有暗箱操作部分。三是追究環(huán)節(jié)。根據(jù)檢查結(jié)果，對于不如實申報收入，或瞞報、漏報、謊報者做出嚴肅處理，給予黨紀、政紀處分，對于多次謊報者應(yīng)免去其領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。四是信用記錄環(huán)節(jié)。對于是否如實申報的情況應(yīng)記錄在案。建議各單位紀檢監(jiān)察部門有必要對現(xiàn)任干部任職以來歷次收入申報記錄進行一次大檢查，使檢查結(jié)果進人干部信用檔案(所以必須先建立干部信用檔案)，以供組織部門任免干部時參考。

總之。干部收入申報應(yīng)在陽光下運行。在條件成熟時出臺已呼喚了十多年的《反腐敗法》，并專設(shè)章節(jié)對官員財產(chǎn)申報做出明確而完善的規(guī)定。

(作者：中共中央黨校政法部教授、博士生導(dǎo)師)

(本文責(zé)任編輯李紅)