近年來黨內(nèi)基層民主建設(shè)的創(chuàng)新與發(fā)展

張書林

近年來，各地積極探索擴(kuò)大黨內(nèi)基層民主多種實(shí)現(xiàn)形式，以改革創(chuàng)新精神推進(jìn)黨內(nèi)基層民主建設(shè)，總結(jié)提煉形成了許多實(shí)踐創(chuàng)新成果，主要有以下10個(gè)方面。

一、四川雅安市雨城區(qū)與滎經(jīng)縣：黨代表直選

雨城區(qū)與滎經(jīng)縣的黨代表直選程序略有差異，但都引入公開選舉、平等參與、競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)的現(xiàn)代選舉機(jī)制，歸納起來大致經(jīng)過了10個(gè)環(huán)節(jié)和步驟，即自愿報(bào)名、支部大會(huì)表決推薦(初選)、選區(qū)或選舉單位投票推選(預(yù)選)、組織考察、選舉委員會(huì)資格審查、張榜公示、競(jìng)選承諾演說、正式選舉、當(dāng)場(chǎng)唱票選出代表(直選)并頒發(fā)代表證書、張榜公告。這其中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是自愿報(bào)名和競(jìng)選承諾演說。實(shí)踐表明，沒有自愿報(bào)名，普通黨員的被選舉權(quán)就無從體現(xiàn)：而沒有被選舉人各自的競(jìng)選承諾演說，黨員的選舉權(quán)就會(huì)因?yàn)闆]有比較而無法得到真實(shí)、充分的實(shí)現(xiàn)。

從雅安雨城區(qū)和滎經(jīng)縣的經(jīng)驗(yàn)與探索來看，真正意義上的黨代表直選呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：一是平等性參與。即一定范圍內(nèi)的所有黨員都可以報(bào)名參加黨代表選舉，原則上都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)。試行黨代表直選的四川雅安市雨城區(qū)和榮經(jīng)縣的縣(區(qū))委書記均和普通黨員一起上臺(tái)競(jìng)當(dāng)黨代表。二是直接性選舉。即由廣大黨員直接對(duì)黨代表候選人進(jìn)行投票，不再摻雜任何的組織暗示和組織意圖。不經(jīng)過組織“過濾”。三是競(jìng)爭(zhēng)性過程。黨代表直接選舉的過程必須體現(xiàn)出競(jìng)爭(zhēng)性，通過黨代表的競(jìng)爭(zhēng)承諾和大比例的差額選舉，造成強(qiáng)大的競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)。這是黨代表直選的本質(zhì)要求，沒有充分的競(jìng)爭(zhēng)，黨代表直選就會(huì)名不副實(shí)。四是秘密性投票。推行黨代表直選的試點(diǎn)地區(qū)為了保證黨員投票的公正性和投票意愿的充分表達(dá)。設(shè)立了秘密投票間，排除一切可能干擾黨員自主投票的因素。五是真實(shí)性結(jié)果。黨代表直選的結(jié)果體現(xiàn)了廣大黨員的真實(shí)意愿。

二、江蘇、河南等?。涸囆泄浦边x鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記

公推直選是基層黨內(nèi)民主建設(shè)中最具標(biāo)志性的創(chuàng)新成果。其主體內(nèi)容在于擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)班子成員直接選舉范圍。表現(xiàn)形式有兩種：一是公推直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記，二是公推直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委班子。

以河南為例，公推直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的一般運(yùn)作模式如下：采取組織推薦、個(gè)人自薦、干部聯(lián)薦、黨代表聯(lián)薦等形式，民主推薦候選人初步建議人選；將候選人初步建議人選交由紀(jì)檢等部門審查；由縣市區(qū)黨委組織召開縣市區(qū)四大班子領(lǐng)導(dǎo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)及縣市區(qū)直各單位正科級(jí)以上干部參加的會(huì)議。從通過審查的人選中投票選出10名人選進(jìn)入下一環(huán)節(jié)：對(duì)10名人選的德、能、勤、績(jī)、廉進(jìn)行組織考察；召開縣市區(qū)常委會(huì)，從通過考察的人選中投票選出5名候選人初步人選，之后進(jìn)行公示；召開縣市區(qū)委全委會(huì)，從通過公示的候選人初步人選中票決出兩人為正式候選人；兩名正式候選人在組織的安排下。入鄉(xiāng)駐村進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，為在選舉大會(huì)上作競(jìng)職演說作必要準(zhǔn)備；召開全體黨員大會(huì)，兩名候選人分別作競(jìng)職演說并現(xiàn)場(chǎng)回答黨員或主持人的提問，然后采取無記名投票方式進(jìn)行直接差額選舉，并當(dāng)場(chǎng)公開唱票、計(jì)票、宣布哪個(gè)候選人當(dāng)選。

就其價(jià)值意義而言，第一，公推直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記，改進(jìn)了候選人提名方式、擴(kuò)充了熟悉候選人的渠道、變革了傳統(tǒng)的選舉方式，創(chuàng)新了黨內(nèi)基層民主選舉制度；第二，公推直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記，凸顯了黨員主體地位，激發(fā)了黨員的政治參與熱情，保障了黨員最重要的選舉權(quán)與被選舉權(quán)的實(shí)現(xiàn)；第三，公推直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記，將群眾公認(rèn)和群眾公信度創(chuàng)造性地運(yùn)用到選人用人過程中，真正體現(xiàn)了投力民授的應(yīng)然法則；第四，公推直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記，拓展了黨內(nèi)基層民主發(fā)展的制度空間，夯實(shí)了黨內(nèi)基層民主帶動(dòng)基層人民民主的主陣地。

三、湖北宜昌宜都市：黨代表公推“兩委”委員

在第五屆黨代會(huì)第一次會(huì)議上，湖北宜昌宜都市對(duì)市委委員和紀(jì)委委員的推選進(jìn)行了大膽改革，嘗試了“兩委”委員由黨代表公開推選的試驗(yàn)。

宜都市進(jìn)行公推委員的程序是：首先，由符合條件的黨代表到宜都市委組織部自薦報(bào)名競(jìng)選市委委員和市紀(jì)委委員；報(bào)名結(jié)束后，市委組織部將名單交給各代表團(tuán)的黨代表進(jìn)行討論推薦；然后，市委組織部根據(jù)各代表團(tuán)黨代表的推薦票數(shù)。按照從高票到低票和不低于20％差額的比例排出一個(gè)“兩委”委員候選人建議名單，上報(bào)上級(jí)黨委審查通過；最后，召開黨代會(huì)，將上級(jí)黨委審查通過的“兩委”委員候選人建議名單交全體黨代表，由全體代表通過自由投票。正式選出市委和市紀(jì)委委員。在公推委員的過程中，宜都市委只明確“兩委”班子的組成原則。沒有內(nèi)定市委委員、市紀(jì)委委員人選，這就給代表們留下了應(yīng)有的選擇空間，為黨代表們自由地推薦、競(jìng)選和選舉委員奠定了基礎(chǔ)。由于實(shí)行了黨代表公推委員，宜都市第五屆黨代會(huì)第一次會(huì)議的選舉出現(xiàn)了一些意外，原來在不少人看來沒有懸念要被選進(jìn)市委的幾個(gè)科局級(jí)干部落選了，代替他們被選上的則是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人：宜都市10個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道辦事處，有4個(gè)鎮(zhèn)黨委書記和鎮(zhèn)長(zhǎng)被推薦選舉為市委委員或候補(bǔ)委員。

四、浙江臺(tái)州溫嶺市：黨內(nèi)民主懇談

溫嶺市松門鎮(zhèn)于1999年6月率先以“懇談”方式就鎮(zhèn)內(nèi)某些公共事務(wù)的處理與農(nóng)民進(jìn)行面對(duì)面的交流、溝通、商討。橙門鎮(zhèn)的經(jīng)驗(yàn)在溫嶺全市、浙江全省乃至全國(guó)廣泛推廣后，經(jīng)過總結(jié)就形成了“溫嶺民主懇談模式”并獲得了政府創(chuàng)新獎(jiǎng)。2004年溫嶺市首次將民主懇談引入黨內(nèi)，以民主懇談的形式答復(fù)黨代表提案，逐漸探索形成了黨內(nèi)基層民主懇談模式。2008年1月12日溫嶺市第十二屆黨代會(huì)第二次會(huì)議通過了《中共溫嶺市委關(guān)于黨內(nèi)民主懇談的若干規(guī)定(試行)》，在市、鎮(zhèn)(街道)兩級(jí)全面推行，使黨內(nèi)民主懇談制度逐步走向規(guī)范化、程序化。

溫嶺市推行黨內(nèi)民主懇談的基本做法如下：第一。合理界定黨內(nèi)民主懇談的議題。明確對(duì)提交黨代會(huì)和黨委全委會(huì)審議的工作報(bào)告、黨員群眾反映強(qiáng)烈的熱點(diǎn)難題問題、黨代會(huì)代表提出的全局性或涉及面較廣的提案等六個(gè)事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和黨的建設(shè)的重大問題。必須在黨委決策前進(jìn)行黨內(nèi)民主懇談。第二。明確黨內(nèi)民主懇談的范圍。規(guī)定懇談參加對(duì)象以黨代表、黨員群眾為主體，必要時(shí)邀請(qǐng)部分人大代表、政協(xié)委員以及相關(guān)人員參加。第三，明確黨內(nèi)民主懇談的召集時(shí)間。規(guī)定黨內(nèi)民主懇談會(huì)應(yīng)由各級(jí)黨委定期或不定期召開，一年應(yīng)不少于兩次。必要時(shí)可隨時(shí)舉行。第四，規(guī)范黨內(nèi)民主懇談的程序。具體包括：召集人通報(bào)黨內(nèi)民主懇談議題；參加懇談人員圍繞懇談議題提出意見建議；召集人與參加懇談人員就提出的意見建議進(jìn)行反復(fù)溝通交流；梳理歸納提煉懇談意見建議，供黨委決策參考；定期組織黨代表對(duì)懇談事項(xiàng)進(jìn)行督查、抓好落實(shí)。

浙江溫嶺的探索與經(jīng)驗(yàn)表明，黨內(nèi)民主懇談是黨委正確決策的前提和基礎(chǔ)。它可及時(shí)聽取吸納黨員群眾及黨代表決策意見建議，規(guī)范黨委議事決策行為，提高黨委決策的民主化、科學(xué)化、制度化水平，是黨委重大決策應(yīng)經(jīng)歷的程序和環(huán)節(jié)。

五、山東青島等地：黨內(nèi)事務(wù)五步四權(quán)聯(lián)動(dòng)決策

山東青島等地經(jīng)過探索形成了完善黨內(nèi)基層民主決策的五步四權(quán)聯(lián)動(dòng)決策模式。其主要內(nèi)容如下：

第一，基層黨組織形成決策要分五步進(jìn)行：在廣泛征求全體黨員和人民群眾意見的基礎(chǔ)上形成決策議案；決策議案在黨員大會(huì)或黨代會(huì)上討論通過；上級(jí)黨委對(duì)議案進(jìn)行審查把關(guān)；審查通過后的決策進(jìn)行公示：公示獲得通過的決策要在黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)人實(shí)施環(huán)節(jié)。

第二，建立決策四權(quán)聯(lián)動(dòng)決策機(jī)制。即由決策組織權(quán)、決策決定權(quán)、決策執(zhí)行權(quán)、決策監(jiān)督權(quán)這“四權(quán)”構(gòu)成相互銜接的決策流程。具體說來，由基層黨組織行使基層重大決策的組織權(quán)和執(zhí)行權(quán)，負(fù)責(zé)提出需要研究決策的重大問題，并組織領(lǐng)導(dǎo)決策形成和實(shí)施的全過程；由基層黨員大會(huì)或黨員代表大會(huì)行使決策決定權(quán)，基層黨的重大問題必須由黨員大會(huì)或黨員代表大會(huì)討論決定；設(shè)立黨員議事會(huì)，主要行使決策的監(jiān)督權(quán)，對(duì)決策的制定和實(shí)施過程進(jìn)行全方位監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)報(bào)告并提出改進(jìn)方案。

六、浙江寧波余姚市：陽光村務(wù)八步?jīng)Q策法

陽光村務(wù)八步法發(fā)端于余姚市泗門鎮(zhèn)謝家路村民主議事決策的實(shí)踐，并在全市得到廣泛推廣，是兼具黨內(nèi)基層民主與基層人民民主要素特征的基層民主決策新模式。

陽光村務(wù)八步?jīng)Q策法分以下八個(gè)步驟：村民代表和黨員通過走訪、座談等形式的溝通收集群眾意見建議；將收集到的意見建議進(jìn)行交流討論，形成遞交村兩委的提案；村兩委根據(jù)提案制定決策方案；決策方案反饋給黨員和村民進(jìn)一步征求意見后形成決策實(shí)施方案，提交全體黨員大會(huì)討論；全體黨員大會(huì)討論修改決策實(shí)施方案并形成決議：全體黨員大會(huì)作出同意決議后。提交村民會(huì)議或村民代表大會(huì)討論，以作出是否實(shí)施的決定：村民會(huì)議或村民代表大會(huì)作出實(shí)施決定后由村委會(huì)組織實(shí)施；決策事項(xiàng)完成后，要按照黨務(wù)公開和村務(wù)公開的要求進(jìn)行公開，以接受全體黨員群眾的審核。

總體上看，陽光村務(wù)八步?jīng)Q策法以“規(guī)范程序、提倡參與”為主要特征，實(shí)現(xiàn)了村務(wù)由單純的干部決策到黨員群眾決策的轉(zhuǎn)變?；鶎用裰饔纱址判偷郊s型、程序型的轉(zhuǎn)變。這就保證了重大事項(xiàng)黨內(nèi)先知曉、重大問題黨內(nèi)先討論、重大決策黨內(nèi)先行動(dòng)，充分尊重了黨員主體地位，保障了黨員民主權(quán)利的有效行使。

七、江蘇省常州市鐘樓區(qū)南大街街道：5D民主議事決策模式

江蘇省常州市鐘樓區(qū)南大街街道黨工委，總結(jié)形成了在社區(qū)黨組織決策的各個(gè)環(huán)節(jié)都注重?cái)U(kuò)大黨內(nèi)基層民主的五步議事決策法。由于五步議事決策法的各個(gè)步驟都突出民主而民主的英語單詞是Democracy，所以五步?jīng)Q策法又被稱為“5D民主議事決策模式”。

其具體運(yùn)作模式如下：社區(qū)黨組織每月向黨員群眾發(fā)放社區(qū)情況測(cè)報(bào)單，廣泛征詢黨員群眾最關(guān)心、最直接、最感興趣的利益問題。從中總結(jié)提煉出一定時(shí)間內(nèi)社區(qū)議事的主要議題；由社區(qū)黨組織召集駐社區(qū)單位黨組織、社區(qū)黨員群眾、社區(qū)居民代表圍繞事先確定好的議題按程序進(jìn)行議事。形成決策的初步意見或方案；就已經(jīng)形成的決策方案舉行聽證。盡可能廣泛地組織社區(qū)黨員群眾、社區(qū)居民對(duì)已經(jīng)形成的決策方案發(fā)表意見，以便完善決策方案；社區(qū)黨組織在吸收匯總聽證意見的基礎(chǔ)上，召開黨組織會(huì)議對(duì)決策方案進(jìn)行表決。表決要采取一人一票的票決制。防止個(gè)人或少數(shù)人說了算；決策實(shí)施以后，社區(qū)黨組織要定期組織黨員群眾對(duì)決策實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)控。對(duì)決策執(zhí)行帶來的實(shí)際效果進(jìn)行群眾滿意度測(cè)評(píng)。

“5D民主議事決策模式”自2005年初在常州市鐘樓區(qū)南大街街道九個(gè)社區(qū)全面推開以來。已經(jīng)成為一種深入人心的制度安排，它實(shí)現(xiàn)了社區(qū)重大事務(wù)群眾100％知曉、100％得到實(shí)施、100％得到推廣。這使得社區(qū)黨員群眾對(duì)社區(qū)事務(wù)參與的積極性、主動(dòng)性不斷增強(qiáng)，大大提升了社區(qū)黨組織的民主決策水平。

八、安徽蕪湖市南陵縣籍山鎮(zhèn)黃金村：普通黨員旁聽支委會(huì)會(huì)議

安徽省蕪湖市南陵縣籍山鎮(zhèn)黃金村近年來從落實(shí)黨員的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)等民主權(quán)利人手。試行普通黨員旁聽村支委會(huì)會(huì)議制度，保障了普通黨員對(duì)村級(jí)事務(wù)管理的參與。

其基本做法如下：一是精選旁聽議題。宏觀議題由鎮(zhèn)黨委以抄告的形式點(diǎn)題。涉及村里經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)事務(wù)的重要決策由村黨組織定議題，涉及民生工程的重大事項(xiàng)由村兩委班子成員在廣泛征求意見建議后定議題。二是規(guī)范旁聽過程。主要包括：確定旁聽黨員3到5人，于會(huì)前7天由村黨組織在村務(wù)公開欄內(nèi)張貼旁聽告示并向參加旁聽的黨員送達(dá)支部委員會(huì)擬討論決定的議題，在旁聽過程中切實(shí)保障旁聽黨員的發(fā)言權(quán)、意見建議權(quán)。三是注重旁聽成效。旁聽黨員在會(huì)后要就參加本次支委會(huì)議題提出意見建議，村黨組織不論采納與否均在7天內(nèi)給予回復(fù)：決策實(shí)施后，村黨組織要聘請(qǐng)兩到三名參與旁聽的黨員為決策執(zhí)行情況反饋監(jiān)督員，跟蹤監(jiān)督村黨組織決策的實(shí)施過程。

安徽蕪湖市南陵縣籍山鎮(zhèn)黃金村通過建立并堅(jiān)持黨員旁聽制度，大大激發(fā)了黨員的主體意識(shí)，增強(qiáng)了黨員參與黨內(nèi)事務(wù)的自覺性，提升了村黨組織的凝聚力、向心力，有力地推動(dòng)了村黨組織的自身建設(shè)和各項(xiàng)工作的創(chuàng)造性開展。

九、四川成都市：民主評(píng)議鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記

開展黨內(nèi)民主評(píng)議是進(jìn)行黨內(nèi)監(jiān)督的創(chuàng)新性舉措。2007年6月以來，成都市在全市范圍內(nèi)定期開展了由普通黨員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)干部、村(社區(qū))黨支部書記與主任、群眾代表以及各級(jí)黨代表、人大代表、政協(xié)委員等普遍參與的民主評(píng)議鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記活動(dòng)。

其主要內(nèi)容涵蓋了下列方面：(1)技術(shù)規(guī)范。要求參加民主評(píng)議的參會(huì)人員原則上不得少于300人，3萬人以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，每增加l萬人。參加評(píng)議的參會(huì)人數(shù)增加20人：評(píng)議內(nèi)容緊扣關(guān)系人民群眾切身利益的民生問題，堅(jiān)持群眾關(guān)心什么就評(píng)議什么；參評(píng)代表要由村以戶為單位，一戶一票進(jìn)行差額海推；評(píng)議主要采用民意調(diào)查、全民評(píng)議、黨員群眾代表大會(huì)評(píng)議三種方式進(jìn)行。(2)以評(píng)促改。針對(duì)評(píng)議中群眾提出的問題、意見、建議，擬定整改方案、制定整改措施，并由組織部門督促落實(shí)整改措施，防止走形式。(3)組織領(lǐng)導(dǎo)。成都各區(qū)市縣成立以區(qū)市縣委書記或區(qū)市縣委常委、組織部長(zhǎng)為組長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)小組。加強(qiáng)對(duì)民主評(píng)議工作的領(lǐng)導(dǎo)；成都市委組織部和各區(qū)市縣委組織部對(duì)整個(gè)評(píng)議過程實(shí)行全程參與、全程指導(dǎo)，建立了定點(diǎn)聯(lián)系制度、隨即督察制度、現(xiàn)場(chǎng)觀摩制度等，對(duì)民主評(píng)議情況進(jìn)行監(jiān)控，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)處理。

成都推行民主評(píng)議鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的重大意義在于有效解決了如何用權(quán)利制約權(quán)力的難題，拓寬了黨內(nèi)基層民主監(jiān)督的空間與渠道，創(chuàng)新了黨內(nèi)基層反腐敗預(yù)警機(jī)制，為造就立黨為公、執(zhí)政為民的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記隊(duì)伍提供了制度保障。

十、湖北隨州市：組合創(chuàng)新村級(jí)黨組織民主運(yùn)行模式

近年來，湖北省隨州市努力探索擴(kuò)大村級(jí)黨組織的民主實(shí)現(xiàn)形式。不斷創(chuàng)新村級(jí)黨組織運(yùn)作的民主機(jī)制，組合形成了一套特色鮮明、行之有效的推進(jìn)黨內(nèi)基層民主快速發(fā)展的運(yùn)行模式。

其主要做法如下。第一，推行“四公開兩票一承諾型”樹黨組織民主選舉模式?！八墓_”即公開任職條件、選任目標(biāo)、選任程序、選任結(jié)果；“兩票”即先由全體村民對(duì)審查合格的參選者進(jìn)行信任投票再由黨員大會(huì)直接差額選舉產(chǎn)生村黨支部委員會(huì)和書記；“一承諾”即當(dāng)選后的村黨支部書記要向黨員群眾當(dāng)面承諾任期內(nèi)要達(dá)到的目標(biāo)。第二，推行“兩會(huì)型”民主決策橫式。就是村級(jí)重大問題的決策先由黨員大會(huì)討論形成預(yù)案，再由村民代表大會(huì)進(jìn)行表決。第三，推行“雙講型”民主議事模式。即推行黨員講壇、農(nóng)民講壇“雙講”議事，由普通黨員、群眾出面講村里事、講國(guó)家事、講社會(huì)事、講世界事。以便相互交流情況、溝通信息。共謀村莊又好又快發(fā)展。第四，推行“定期說事型”民主管理模式。規(guī)定每月逢四的三天由村黨組織書記帶領(lǐng)有關(guān)人員輪流接待說事反映情況的群眾，妥善解決群眾反映出來的問題，把各種潛在的矛盾解決在初始階段、消滅在萌芽狀態(tài)。

(作者：中共山東省委黨校黨建部教師)

(本文責(zé)任編輯梁麗萍)