從實(shí)行城鄉(xiāng)人大代表相同比例看農(nóng)民權(quán)益保護(hù)

郭 璽

摘要農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)程度直接關(guān)系到我國社會(huì)的穩(wěn)定和諧。切實(shí)保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益,調(diào)動(dòng)農(nóng)民全面建設(shè)小康社會(huì)的積極性,要求加強(qiáng)政治制度建設(shè),讓農(nóng)民能充分行使政治權(quán)力,保障他們的政治權(quán)力和自由。這就必須以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)人大代表相同比例為基石。在全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和建設(shè)和諧社會(huì)重要思想的指導(dǎo)下,實(shí)行城鄉(xiāng)人大代表選舉相同比例,對保護(hù)農(nóng)民權(quán)益具有重要意義。

關(guān)鍵詞 城鄉(xiāng)人大代表 相同比例 農(nóng)民權(quán)益

中圖分類號:D630 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A 文章編號:1009-0592(2009)05-271-02

2002年12月28日,第九屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的三十一次會(huì)議修訂《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》,新增加了第九章“農(nóng)民權(quán)益保護(hù)”。這是中國農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的一個(gè)里程碑,農(nóng)民權(quán)益保護(hù)首次被納入法律體系。保護(hù)農(nóng)民權(quán)益,加強(qiáng)政治制度建設(shè),應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)人大代表結(jié)構(gòu),在選舉中實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)人大代表相同比例。黨的十七大報(bào)告明確提出:“建議逐步實(shí)行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表”。2008年黨的十七屆三中全會(huì)再次指出:逐步實(shí)行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表,擴(kuò)大農(nóng)民在縣鄉(xiāng)人大代表中的比例,密切人大代表同農(nóng)民的聯(lián)系。這對擴(kuò)大人民民主,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)民主政治建設(shè),保護(hù)農(nóng)民權(quán)益具有重大現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)歷史意義。

一、我國城鄉(xiāng)人大代表比例的相關(guān)法律規(guī)定和實(shí)施現(xiàn)狀

1953年2月11日通過的《中華人民共和國全國人民代表大會(huì)及地方各級人民代表大會(huì)選舉法》明確規(guī)定,在選舉全國人大代表時(shí),農(nóng)村每一代表所代表的人口數(shù)是城市每一代表所代表的人口數(shù)的8倍;在選舉省、縣人大代表時(shí),則分別是5倍和4倍。1979年五屆全國人大二次會(huì)議通過的我國第二部選舉法,并沒有改變1953年選舉法的規(guī)定的比例;1982年選舉法修改時(shí),將縣級人大代表的農(nóng)村與城鎮(zhèn)人口比例,從4倍改為可小于四比一直至一比一;1986年選舉法修改時(shí),維持了1982年確定的城鄉(xiāng)人大代表的人口比例。1995年2月28日,選舉法修改后,將全國人大、省級人大及縣級人大代表的代表名額的城鄉(xiāng)比例統(tǒng)一為農(nóng)村每一代表所代表的人口數(shù)4倍于城市每一代表所代表的人口數(shù),大大縮小了城鄉(xiāng)代表的比例差別。這一條款俗稱“選舉權(quán)四分之一條款”或“四分之一選舉權(quán)”制度。2004年選舉法修改時(shí),維持了1995年確定的城鄉(xiāng)人大代表的人口比例。

人民代表大會(huì)制度是我國的根本政治制度,保障城鄉(xiāng)居民享有平等的選舉權(quán),這是民主政治制度的要求。我國現(xiàn)行憲法雖明文規(guī)定:“中華人民共和國公民在法律面前一律平等”、“任何公民享有憲法和法律規(guī)定的權(quán)利”,但作為國家社會(huì)成員主體的農(nóng)民,行使其權(quán)力的主要途徑即參與各級人民代表大會(huì)的活動(dòng),卻被《選舉法》所限制。在歷屆全國人大代表中,農(nóng)民代表所占的比例和實(shí)際人數(shù)偏低,第一屆有農(nóng)民63人、占5.14%,第二屆67人、占5.46%,第三屆209人、占6.87%,第四屆662人、占22.9%,第五屆720人、占20.59%,第六屆348人、占11.7%,第七屆與工人代表合占23%,第八屆280人、占9.4%,第九屆240人、占8%(注參見《人民日報(bào)》1999年9月15日),而十屆全國人大2985名代表中實(shí)有農(nóng)民代表251人、占11.89%。在地方選舉中,這種情況更為嚴(yán)重。這種嚴(yán)重剝奪農(nóng)民參政議政、管理國家社會(huì)事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)和管理自身事務(wù)權(quán)力的違憲性實(shí)踐,直接導(dǎo)致農(nóng)民在各級國家權(quán)力機(jī)關(guān)中沒有足夠的代表來表達(dá)他們的利益訴求。

二、農(nóng)民政治權(quán)益缺失的負(fù)面影響

農(nóng)民權(quán)益是農(nóng)民作為社會(huì)成員所應(yīng)享有的各種權(quán)利和獲得的利益的總稱,主要包括政治權(quán)益、經(jīng)濟(jì)權(quán)益和社會(huì)權(quán)益等。農(nóng)民經(jīng)濟(jì)權(quán)益應(yīng)當(dāng)是其他權(quán)益的根本和基礎(chǔ),而政治權(quán)益則是前提。農(nóng)民的政治權(quán)益得不到保護(hù),經(jīng)濟(jì)權(quán)益和社會(huì)權(quán)益也會(huì)受到損害。

當(dāng)前,我國農(nóng)民在人民代表大會(huì)制度中的權(quán)力行使受到嚴(yán)重制約,農(nóng)民的利益訴求很難順暢反映到?jīng)Q策層,致使法律、政策制定中農(nóng)民的權(quán)益得不到保護(hù),直接導(dǎo)致農(nóng)民經(jīng)濟(jì)權(quán)益流失、社會(huì)權(quán)益受損。農(nóng)民無法參與國家涉及農(nóng)業(yè)法規(guī)的立法工作,尤其是關(guān)于農(nóng)民賦稅方面的立法,加之我國憲法并沒有賦予農(nóng)民土地所有權(quán),農(nóng)民納稅不合理,農(nóng)民以各種形式向國家、集體、社會(huì)無償提供貨幣、實(shí)物和勞務(wù),農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重。同時(shí),農(nóng)民的社會(huì)權(quán)益也得不到保障。在城鄉(xiāng)二元戶籍制度制約下,農(nóng)民的勞動(dòng)就業(yè)權(quán)益受到限制,農(nóng)民只能在很小程度上享受到城市居民享受的養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等保險(xiǎn),農(nóng)民及其子女接受教育的權(quán)利也受到損害,等等。

三、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)人大代表結(jié)構(gòu),依法保護(hù)農(nóng)民權(quán)益

(一)實(shí)行城鄉(xiāng)人大代表相同比例的理論基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

在人類社會(huì)日益進(jìn)步的今天,民主已經(jīng)成為政治文明的標(biāo)志,選舉制度是實(shí)現(xiàn)民主的唯一可行的方式,成為當(dāng)代民主國家的政治基石。民主的本義在于人民當(dāng)家作主。人民通過選舉這種程序與方式,選擇能代表自己利益和意愿的人,并通過選舉把治理國家公共事務(wù)的權(quán)力委托給自己選擇出來的人。選舉制度的正常運(yùn)作,為人民當(dāng)家作主、更換選擇、改正自己錯(cuò)誤的抉擇提供了一種規(guī)范化、制度化的程序。選舉制度所應(yīng)遵循的最重要的基本原則應(yīng)當(dāng)是選舉權(quán)的普遍性和平等性原則。選舉權(quán)的普遍性是就享有選舉權(quán)的主體范圍而言的,意指一個(gè)國家內(nèi)享有選舉權(quán)和被選舉權(quán)的公民的廣泛程度。選舉權(quán)的平等性,是就享有選舉權(quán)的主體實(shí)現(xiàn)權(quán)利的效力而言的,不允許任何選民在選舉中享有特權(quán),也不允許對任何選民進(jìn)行限制或歧視。選舉權(quán)的平等性原則包括兩個(gè)方面,一人一票和一票一值,即每個(gè)選民在一次選舉中只有一個(gè)投票權(quán),每張選票的效力相等。

因?yàn)槊裰魍ㄟ^選舉的方式來體現(xiàn)人民主權(quán),所以選舉權(quán)的普遍性原則是選舉制度的最根本原則。選舉權(quán)作為人民普遍享有的實(shí)現(xiàn)人民民主的一種權(quán)利,決定了人民之間的這種權(quán)利應(yīng)當(dāng)是平等的。人民通過選舉代議機(jī)關(guān)代表組成代議機(jī)關(guān),代表人民行使權(quán)力,人民都平等的享有選舉自己利益和訴求的代表的權(quán)利,每一個(gè)人所享有的權(quán)利都具有平等的效力。

我國《憲法》第三十四條和《選舉法》第三條分別規(guī)定:中華人民共和國年滿18周歲的公民,不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財(cái)產(chǎn)狀況、居住期限,都有選舉權(quán)和被選舉權(quán);但是依照法律被剝奪政治權(quán)利的人除外。我國對選舉資格和被選舉資格的無限制條件,體現(xiàn)了我國對選舉權(quán)普遍性原則的徹底貫徹。但我國《選舉法》卻沒有體現(xiàn)選舉權(quán)的平等性原則。究其原因,我國的通說認(rèn)為,現(xiàn)行選舉制度下的選舉權(quán)是一種“形式上的不完全的平等”,通過這種形式上的不完全平等可以達(dá)到“實(shí)質(zhì)上的平等”。①而張友漁先生則言:我國的農(nóng)業(yè)人口幾乎占全國總?cè)丝诘?0%左右,②如果從等量的人口中選出等量的代表,那么人民代表大會(huì)就會(huì)形同農(nóng)民代表大會(huì)。③

誠然,我國農(nóng)村人口占人口總數(shù)的較大比例是不爭的事實(shí),但并不能因此而剝奪他們參加國家管理的權(quán)利。反之而言,現(xiàn)有的人大代表中城鄉(xiāng)人大代表比例為4:1,是否意味著人民代表大會(huì)已經(jīng)變成了城鎮(zhèn)居民代表大會(huì)?可見上述解釋只是一種較為精巧、機(jī)智的學(xué)說。

據(jù)《2008年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》,我國2008年末全國總?cè)丝跒?32802萬人,其中鄉(xiāng)村人口為72135萬人,占全國人口總數(shù)的54.3%;城鎮(zhèn)人口為60667萬人,人口比例為45.7%。從現(xiàn)有城鄉(xiāng)人口比例來看,我國城鄉(xiāng)人口比例已基本趨于平衡,實(shí)行城鄉(xiāng)人大代表相同比例已不會(huì)使人民代表大會(huì)成為農(nóng)民代表大會(huì)或城鎮(zhèn)居民代表大會(huì)。況且,農(nóng)村里、農(nóng)民中也包括基層黨組織、政府機(jī)關(guān)以及各種人民團(tuán)體的干部或精英分子,他們比城市居民更加了解我國國情,更加關(guān)心和考慮自己、集體的命運(yùn)和國家的前途。加之我國實(shí)行的是地域代表制為主、與職業(yè)代表制相結(jié)合的選舉制度,這種制度也仍在一定程度上限制農(nóng)民代表的數(shù)量。而且,我國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重點(diǎn)、難點(diǎn)工作仍在農(nóng)村,農(nóng)業(yè)仍是安天下、穩(wěn)民心的戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè),沒有農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化就沒有國家現(xiàn)代化,沒有農(nóng)村繁榮穩(wěn)定就沒有全國繁榮穩(wěn)定,沒有農(nóng)民全面小康就沒有全國人民全面小康。

因此,現(xiàn)在國內(nèi)的形勢已經(jīng)允許在人大代表中實(shí)行城鄉(xiāng)人口相同比例,賦予農(nóng)民平等選舉權(quán),使城鄉(xiāng)居民的民主權(quán)利完全平等,使農(nóng)民在決定自己命運(yùn)的時(shí)候獲得與城鎮(zhèn)人口相同的話語權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)、參與權(quán),使黨和國家制定的各項(xiàng)有關(guān)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的法律、政策更加切實(shí)可行,使廣大農(nóng)民能夠更加充分的維護(hù)自己的權(quán)利;提升農(nóng)民的參政能力,在政治層面上回應(yīng)農(nóng)民的民主權(quán)利訴求,有利于廣大農(nóng)民代表在國家權(quán)力機(jī)關(guān)中充分表達(dá)農(nóng)民的意志和訴求,維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益,調(diào)動(dòng)農(nóng)民有序參與政治的積極性,從根本上維護(hù)和保障經(jīng)濟(jì)和社會(huì)層面的諸多惠農(nóng)措施的長期性和穩(wěn)定性,在更深層次上加快基層民主政治建設(shè)的步伐,保證人民群眾充分行使當(dāng)家作主的權(quán)力,調(diào)動(dòng)全國各族人民全面建設(shè)小康社會(huì)的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性;逐步消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),有效解決“三農(nóng)”問題,縮小城鄉(xiāng)差別,加快社會(huì)主義新農(nóng)村的建設(shè)步伐,落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展,實(shí)現(xiàn)和諧社會(huì)的偉大戰(zhàn)略目標(biāo)。

(二)實(shí)行城鄉(xiāng)人大代表相同比例,促進(jìn)農(nóng)民權(quán)益保護(hù)

從新修訂的《農(nóng)業(yè)法》實(shí)施效果來看,增加的第九章“農(nóng)民權(quán)益保護(hù)”在保護(hù)農(nóng)民權(quán)益方面發(fā)揮了積極作用,為農(nóng)業(yè)和相關(guān)政府部門保護(hù)農(nóng)民權(quán)益提供了有力的法律依據(jù),農(nóng)業(yè)稅減免政策得到落實(shí),農(nóng)民的市場主體權(quán)益得到保護(hù),農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)積極履行執(zhí)法職責(zé),農(nóng)民權(quán)益狀況特別是經(jīng)濟(jì)權(quán)益有了較大改善。但由于城鄉(xiāng)二元體制等原因的影響,農(nóng)民權(quán)益方面仍存在諸多問題,如農(nóng)民社會(huì)保障問題,農(nóng)民土地權(quán)益問題及農(nóng)民民主問題等,農(nóng)民權(quán)益保護(hù)還有待進(jìn)一步加強(qiáng)完善。

保護(hù)農(nóng)民權(quán)益,最根本的是要改變農(nóng)民在政治上的弱勢地位,積極創(chuàng)造條件以確立與提高農(nóng)民在公共政策中的主體地位,為完善與創(chuàng)新農(nóng)民權(quán)益保護(hù)機(jī)制提供公平、公正的社會(huì)基礎(chǔ)。這一切都必須建立在實(shí)行城鄉(xiāng)人大代表選舉相同比例的基礎(chǔ)之上。我們必須切實(shí)遵循憲法原則,取消對農(nóng)民代表比例的限制,確保農(nóng)民代表當(dāng)選,增加農(nóng)民代表在各級人民代表大會(huì)中的比重。全國人大和地方人大都應(yīng)該在選舉中嚴(yán)格貫徹城鄉(xiāng)代表相同比例來選舉農(nóng)民代表,不允許其他社會(huì)階層擠占挪用農(nóng)民代表名額。全國人大常委會(huì)代表資格審查委員會(huì)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真審查各選舉單位是否按比例足額選出農(nóng)民代表,堅(jiān)決杜絕少選農(nóng)民代表的做法。各級人大代表選舉機(jī)關(guān)在選舉代表過程中都應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格監(jiān)督農(nóng)村人大代表的選舉。實(shí)行城鄉(xiāng)人大代表選舉相同比例,給農(nóng)民以平等的合法的政治參與渠道和途徑,使農(nóng)民的政治愿望、經(jīng)濟(jì)訴求、社會(huì)權(quán)益通過合法渠道得以反映,并能得到有效反饋,實(shí)現(xiàn)農(nóng)民自身利益的最大化,保障其合法權(quán)益順利實(shí)現(xiàn)。農(nóng)民代表應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)自身的能力建設(shè),提高自身素質(zhì),具備法律意識,了解維權(quán)的途徑和具體方法,提高行使當(dāng)家做主權(quán)利的能力,提高農(nóng)民代表在各級人民代表大會(huì)中的代表性和履職能力,從根本上改變農(nóng)民的社會(huì)地位與政治地位低下的處境,掌握到各種政治資源,主動(dòng)爭取各項(xiàng)權(quán)益,更好地保護(hù)農(nóng)民權(quán)益。

逐步實(shí)行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表,消除代表名額分配上城鎮(zhèn)和農(nóng)村的不平等,是憲法和法律的要求,是我國民主政治進(jìn)步的歷史必然,也是人民群眾的共同期盼,對于消除當(dāng)前現(xiàn)實(shí)存在的對農(nóng)村人口的種種制度性歧視,更好地保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益,進(jìn)一步縮小城鄉(xiāng)差別,促進(jìn)共同富裕,加快政治文明建設(shè)亦將產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)的影響。誠然,實(shí)行城鄉(xiāng)人大代表按相同比例選舉對保護(hù)農(nóng)民權(quán)益具有重要意義,但也需要國家從立法層面健全法律體系、逐步培養(yǎng)農(nóng)民法律意識、改變城鄉(xiāng)二元體制等多個(gè)方面與之形成密切聯(lián)系、緊密配合的多層次、立體化的結(jié)構(gòu),為農(nóng)民權(quán)益保護(hù)提供可靠的法律與制度保障。當(dāng)然,要將黨的主張變?yōu)閲乙庵?還須全國人大適時(shí)修改相關(guān)法律,還每一個(gè)公民平等的社會(huì)權(quán)利。取消城鄉(xiāng)人大代表名額分配比例的差別,是時(shí)代發(fā)展的必然趨勢。

注釋:

①許崇德主編.中國憲法.中國人民大學(xué)出版社.2006年版.第360頁.

②該數(shù)據(jù)為1980年左右的統(tǒng)計(jì)結(jié)果。2007年年末我國人口總數(shù)為13.2129億,其中鄉(xiāng)村人口為7.275億,占人口總數(shù)的55.1%.

③張友漁.憲政論叢(下).群眾出版社.1986年版.第5頁.

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