行政監(jiān)管為什么失靈

賈艷紅

摘要隨著中國經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)型,行政監(jiān)管在礦產(chǎn)行業(yè)存在的問題越來越突出,不僅給人民的生命和財產(chǎn)帶來嚴(yán)重影響,而且影響了市場經(jīng)濟的正常運轉(zhuǎn)甚至社會的穩(wěn)定。產(chǎn)生問題的主要原因在于我國相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的過于模糊、部門職能存在交叉以及對監(jiān)管部門缺乏強有力的監(jiān)督機制等。因此,從我國行政監(jiān)管的現(xiàn)狀出發(fā),結(jié)合襄汾潰壩事件所反映出的問題,進行分析研究,著力完善相關(guān)法律制度、科學(xué)界定各監(jiān)管部門的職責(zé)、強化行政監(jiān)管權(quán)力的制約機制,以期解決行政監(jiān)管存在的問題。

關(guān)鍵詞行政監(jiān)管 監(jiān)督機制 績效考評

中圖分類號:D920.5 文獻標(biāo)識碼:A 文章編號:1009-0592(2009)05-181-02

2008年9月8日發(fā)生的山西襄汾尾礦庫潰壩事故泄容量為26.8萬立方米,過泥面積30.2公頃,波及下游500米左右的礦區(qū)辦公樓、集貿(mào)市場和部分民宅,造成建筑毀損,遇難人數(shù)將近300人。經(jīng)事故調(diào)查查明,事故直接原因源于新塔礦業(yè)有限公司的違法生產(chǎn)、尾礦庫超儲導(dǎo)致潰壩發(fā)生。發(fā)生事故的尾礦庫隸屬于新塔礦業(yè)有限公司塔爾山鐵礦,前身為臨汾礦產(chǎn)公司塔爾山鐵礦。2006年該公司的安全生產(chǎn)許可證被山西省安監(jiān)局吊銷,采礦許可證也于2007年8月到期。但實際情況卻令人匪夷所思,該企業(yè)直至事故發(fā)生時一直都在大肆地違法開采。時隔一年的違法開采,為什么相關(guān)部門沒有發(fā)現(xiàn)并督促其停產(chǎn)?是沒有發(fā)現(xiàn)還是發(fā)現(xiàn)了卻沒有采取任何措施?這一現(xiàn)象不得不引起我們對政府行政監(jiān)管的反思。本文從實踐出發(fā),以襄汾潰壩事件為切入點,找出我國行政監(jiān)管目前存在的不足,進行分析研究,歸納總結(jié)出一些解決辦法,希望對改進我國的行政監(jiān)管有一定的借鑒意義。

一、行政監(jiān)管的一般理論

行政監(jiān)管的含義,學(xué)術(shù)界尚沒有統(tǒng)一定論。學(xué)者余暉認(rèn)為“行政監(jiān)管是一種外部行政行為,是發(fā)生在特定行政主體和具體行政相對人之間的一種直接的行政法律關(guān)系。”而學(xué)者毛銘晨認(rèn)為“行政監(jiān)管是政府管制的其中一種方法,監(jiān)管權(quán)來自于法律法規(guī)授權(quán)?！北O(jiān)管,顧名思義就是監(jiān)督管理,即政府在市場運作的條件下,以矯正、改善市場機制為目的,對市場經(jīng)濟行為進行必要的干預(yù)與干涉的監(jiān)督管理過程。具體來講,監(jiān)管就是政府行政監(jiān)管機構(gòu)依據(jù)法律授權(quán),按照法定程序采取制定規(guī)章、設(shè)立許可、監(jiān)控數(shù)據(jù)、跟蹤檢查、實施處罰、公開聽證裁決等手段,對特定領(lǐng)域的市場行為進行直接控制的活動。

監(jiān)管一般可以分為兩種情況:一類是一般監(jiān)管,如工商行政管理部門和技術(shù)監(jiān)督部門的監(jiān)管,其監(jiān)管的領(lǐng)域主要是一般的市場活動主體、產(chǎn)品交易行為和產(chǎn)品本身。另一類是特殊行業(yè)的監(jiān)管,如證券、電力、航空、鐵路、礦產(chǎn)和食品衛(wèi)生等領(lǐng)域的監(jiān)管,這些領(lǐng)域都有自身的生產(chǎn)、運行和管理的特殊規(guī)律,專業(yè)技術(shù)性強。我國礦產(chǎn)安全監(jiān)管政策包括礦產(chǎn)權(quán)安排、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、資金投入、勞動保障以及責(zé)任追究等方面。從依法行政的角度來說,我國已經(jīng)制定了比較完善的行政監(jiān)管制度,如行政許可、行政處罰、行政強制等,在實踐中也起到了非常重要的作用,但襄汾潰壩事件的發(fā)生卻給我們敲響警鐘,即制定法律法規(guī)并不能一勞永逸,還需要政府各部門的積極、合法、合理的行政。

二、從“襄汾潰壩事件”角度透析我國行政監(jiān)管存在的問題

在潰壩發(fā)生前并非無人發(fā)現(xiàn)企業(yè)生產(chǎn)存在安全隱患,相應(yīng)的監(jiān)管部門也采取了一定的措施,但是為什么這一災(zāi)難性的事件還是發(fā)生了?

2008年7月,襄汾縣安監(jiān)局以便函SK(2008)1號通知陶寺鄉(xiāng)政府監(jiān)督新塔礦業(yè)公司停產(chǎn)整頓,但在距離事故發(fā)生的這一段日子里,安監(jiān)局并沒有采取其他切實有效的措施。襄汾縣安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局總工程師劉政民,分管安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局煤炭選礦監(jiān)察隊。2008年2月29日,該縣安監(jiān)局煤炭、選礦監(jiān)察隊在隱患排查中發(fā)現(xiàn),新塔礦業(yè)有限公司的選礦廠在沒有安全生產(chǎn)許可證、沒有環(huán)評合法手續(xù)的情況下非法生產(chǎn)、非法向已廢棄的尾礦庫排尾,并且發(fā)現(xiàn)了該尾礦庫壩滲漏,有重大安全隱患。作為縣安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局總工程師的劉政民,隨后也數(shù)次參與了對該選礦廠尾礦庫安全檢查,并且對該選礦廠作了兩次罰款處罰,但未按照《安全生產(chǎn)法》的有關(guān)規(guī)定責(zé)令新塔礦業(yè)有限公司選礦廠停產(chǎn),杜絕排尾,也未向縣政府報告提請取締,致使該公司長期非法生產(chǎn)、非法向已廢棄的尾礦庫排尾。

通過以上的分析可以看出,作為負責(zé)監(jiān)管企業(yè)安全生產(chǎn)的安監(jiān)局針對企業(yè)的非法開采做出了相應(yīng)的處罰決定,為什么在這種情況下,新塔礦業(yè)還能夠高枕無憂的進行開采?2006年該公司的安全生產(chǎn)許可證被山西省安監(jiān)局吊銷,采礦許可證也于2007年8月到期。然而在事故發(fā)生時該企業(yè)一直都在大肆地濫采濫挖。時隔一年的非法開采,為什么相關(guān)部門卻沒有發(fā)現(xiàn)并督促其停產(chǎn)?從深層次方面進行分析不難發(fā)現(xiàn)目前我國企業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)管存在很大的問題,主要表現(xiàn)在:1.監(jiān)管相關(guān)部門權(quán)責(zé)劃分不明確,監(jiān)管存在相互脫節(jié)的現(xiàn)象;2.負有責(zé)任的監(jiān)管部門監(jiān)而不管并缺乏有效的監(jiān)督機制。

三、行政監(jiān)管失靈的原因探析

在美國,強制執(zhí)行法律、新技術(shù)推廣運用和礦產(chǎn)安全培訓(xùn)是有效治理礦產(chǎn)安全事故的“金三角”,盡管我國國情不同于美國,但這至少表明礦產(chǎn)安全行政執(zhí)法是礦產(chǎn)安全生產(chǎn)的重要保障。通過分析研究,筆者認(rèn)為導(dǎo)致我國礦產(chǎn)資源安全生產(chǎn)行政監(jiān)管不力的原因主要有以下幾個方面:

(一) 制度設(shè)計存在漏洞——部門監(jiān)管存在交叉

在礦產(chǎn)安全生產(chǎn)的監(jiān)管方面主要包括三個部分即行政許可、行政檢查和行政強制執(zhí)行。行政許可是指行政機關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請,經(jīng)依法審查,準(zhǔn)予其從事特定活動的行為。行政機關(guān)在作出行許可決定后,應(yīng)當(dāng)對當(dāng)事人的遵守和執(zhí)行情況進行經(jīng)常性的監(jiān)督檢查,否則形同虛設(shè)。 行政檢查也是一種重要的行政執(zhí)法方式,行政檢查對于能夠履行而不履行的可以做出強制執(zhí)行的決定。在這種情況下,行政許可機關(guān)對被許可主體享有監(jiān)督檢查權(quán),行政檢查機關(guān)也享有行政檢查權(quán),制度如此設(shè)計的本意在于對企業(yè)的安全生產(chǎn)進行有效的監(jiān)管,但也就為監(jiān)管不力打下了基礎(chǔ)。人民法院的行政強制執(zhí)行,是人民法院依行政機關(guān)的申請所作的執(zhí)法行為。只有行政機關(guān)進行申請,人民法院才能按照法律的明確規(guī)定和一定的程序,實施行政強制執(zhí)行。但這就涉及到行政機關(guān)和法院的分權(quán)問題,在這種情況下很可能導(dǎo)致相互推諉扯皮的情況。

(二)行政監(jiān)管缺乏有效的監(jiān)督機制

重權(quán)由少數(shù)人掌握,缺乏強有力的監(jiān)督機制,這是行政監(jiān)管失職的重要原因。孟德斯鳩曾經(jīng)說過“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力,這是萬古不易的一條經(jīng)驗”。強有力的監(jiān)督機制是有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究的有力保障。握有重要行政監(jiān)管職權(quán)的人正是在監(jiān)管過程中缺乏有力監(jiān)督才會走向腐敗的不歸路。

每件事情的發(fā)生看似偶然,實則必然。出現(xiàn)監(jiān)管不力的現(xiàn)象其主要原因在于中國行政機構(gòu)的設(shè)置和職權(quán)、職責(zé)的劃分上,使幾個人掌握“生殺予奪”的重權(quán),相應(yīng)的法律法規(guī)不健全,缺乏有效的內(nèi)部監(jiān)督。外部監(jiān)督也極不完善。

(三)經(jīng)濟利益的刺激

隨著我國近年來經(jīng)濟的高速發(fā)展,能源的需求量和缺口越來越大,這一形勢對我國政府的煤礦安全監(jiān)管產(chǎn)生了深遠的影響。

1.國家的政策要求

在能源需求量和缺口越來越大的情況下,中央政府為了保證經(jīng)濟的正常運行和增長,就會給煤礦生產(chǎn)企業(yè)不斷提高產(chǎn)量指標(biāo),以滿足經(jīng)濟發(fā)展的需要。在這種情況下,地方政府給企業(yè)施加壓力保證產(chǎn)量,對企業(yè)的種種不法行為睜一只眼閉一只眼。礦產(chǎn)企業(yè)也就毫無顧忌,追逐最大經(jīng)濟利益是其存在的根本目的。

2. 政府績效考評

對于地方政府而言,一方面一直以來地方政府及領(lǐng)導(dǎo)人的考核主要以當(dāng)?shù)亟?jīng)濟增長為標(biāo)準(zhǔn),而不考慮企業(yè)的生產(chǎn)安全狀況;另一方面隨著能源需求量的擴大,能源價格的不斷攀升,從而可能為地方政府帶來更多的財政收入。在此情況下,地方政府就會盡可能的促進本地能源產(chǎn)量的擴大,并與煤礦企業(yè)結(jié)成利益共同體,甚至在必要的情況下為企業(yè)提供庇護,由此產(chǎn)生的職能異化,導(dǎo)致政府對煤礦安全的實際重視不夠以及安全狀況無法在短期內(nèi)有效改善的情況下,盲目追求經(jīng)濟利益下的超能力生產(chǎn)。

四、針對行政監(jiān)管存在的問題提出的解決措施

(一)進一步明確監(jiān)管機關(guān)的具體權(quán)責(zé)

科學(xué)安排行政監(jiān)管部門權(quán)力配置與職責(zé)劃分,整合法律法規(guī)條文的規(guī)定。市場經(jīng)濟存在缺陷導(dǎo)致市場混亂是常態(tài)現(xiàn)象,但政府如果面對“常態(tài)現(xiàn)象”的回應(yīng)仍是混亂的管理則是雪上加霜。因此必須改變行政監(jiān)管中不合理的權(quán)力配置現(xiàn)象。

以科學(xué)的監(jiān)管思想為指導(dǎo),理順行政監(jiān)管的職權(quán)分配與職責(zé)劃分。這要具體情況具體分析,建議在具有壟斷性質(zhì)的行業(yè)建立統(tǒng)一垂直的中央級行政監(jiān)管機構(gòu),人員配置上由多個專家組成監(jiān)管領(lǐng)導(dǎo)小組,提高行政監(jiān)管的效率。對于市場自身能監(jiān)管好的行業(yè),行政機關(guān)應(yīng)該放手不管,充分發(fā)揮看不見的手的作用,集中精力監(jiān)管難于管理的領(lǐng)域。在制定相配套的法律法規(guī)時,重點制定相關(guān)行政監(jiān)管程序與公開監(jiān)管過程的法律法規(guī)或行政規(guī)章等。同時在立法過程中特別避免將部門利益法定化、固定化,用程序公正保證實體公正,陽光的政府才是健康的政府。

(二)建立有效的內(nèi)外監(jiān)督機制

1. 完善監(jiān)管部門的內(nèi)部監(jiān)督

依據(jù)我國目前的權(quán)力劃分機制,重要權(quán)力一般掌握在少數(shù)幾個人的手中,這些人握有重權(quán)卻不存在有效監(jiān)督,這就為腐敗造就了溫床。因此,首先,需要強化公務(wù)員的責(zé)任心,因為監(jiān)管的成敗直接涉及人民身體健康和財產(chǎn)安全;其次,要將人權(quán)觀植入領(lǐng)導(dǎo)人員的頭腦中,樹立服務(wù)理念;最后,也是非常重要的一點就是行政監(jiān)管部門必須配置專業(yè)精、經(jīng)驗足的各級工作人員,以提高監(jiān)管效率。

2.建立有效的外部監(jiān)督機制

行業(yè)組織是指由法人、其他組織或公民在自愿的基礎(chǔ)上組成的,以公益為目的的一種民間的、非營利性的社會團體。行業(yè)組織是政府與企業(yè)之間的橋梁和紐帶。行業(yè)組織的主要功能在于依法對行業(yè)內(nèi)的生產(chǎn)經(jīng)營活動進行檢查、監(jiān)督、指導(dǎo)與管理,接受政府的委托協(xié)助政府進行相關(guān)的行業(yè)管理,對行業(yè)內(nèi)發(fā)證企業(yè)的生產(chǎn)活動進行監(jiān)督檢查,對于企業(yè)的違法生產(chǎn)進行制止,或者向政府有關(guān)部門報告。行業(yè)組織獨立于政府部門,政府對其的指導(dǎo)應(yīng)該是一種外部的管理,凡屬行業(yè)組織自治范圍內(nèi)的內(nèi)部事務(wù)應(yīng)當(dāng)由行業(yè)組織自己治理,在市場條件下,行業(yè)組織的活動領(lǐng)域主要為微觀經(jīng)濟活動領(lǐng)域,而政府主要集中于宏觀層面的指導(dǎo)。

(三)完善政府的績效考評制度

在現(xiàn)代社會政府行政能力的考核主要是以一個地方的經(jīng)濟發(fā)展水平為依據(jù),而并沒有把地方企業(yè)的安全生產(chǎn)狀況、環(huán)境影響狀況等因素加以考核,這就存在政府為追逐經(jīng)濟利益以至政治利益而放松對企業(yè)安全生產(chǎn)進行監(jiān)管,導(dǎo)致礦主無節(jié)制的進行非法開采。

因此,為了促進我國國民經(jīng)濟的健康、有序、穩(wěn)定發(fā)展,為礦工創(chuàng)造一個安全、衛(wèi)生的工作環(huán)境,國家應(yīng)在能夠保證經(jīng)濟正常發(fā)展的前提下,結(jié)合實際狀況為企業(yè)制定生產(chǎn)目標(biāo)。在進行地方政府的績效考評時應(yīng)該綜合考慮各種因素,不僅只關(guān)注礦產(chǎn)開采所帶來的經(jīng)濟利益,還要綜合考慮環(huán)境影響、安全事故發(fā)生率等,尤其要把企業(yè)的安全生產(chǎn)狀況放在重中之重。

注釋:

余暉.監(jiān)管的旗幟在中國究竟能夠打多久-對監(jiān)管熱的冷思考(上) .http: //theory. people. com. cn/GB/49150 /49152 /4515495. htm.l .2006-06-22.

何欽.我國煤礦安全行政執(zhí)法若干問題研究.中國政法大學(xué)碩士學(xué)位論文.2006年4月.

王克穩(wěn).經(jīng)濟行政法基本論.北京大學(xué)出版社.2004年版.第348頁.

徐潔.試論行政監(jiān)管失職的法律規(guī)制.山西高等學(xué)校社會科學(xué)學(xué)報.2008(5).

參考文獻:

[1]劉恒.行政許可與政府管制.北京大學(xué)出版社.2007年版.

[2]胡建淼.行政強制法研究.法律出版社.2003年版.