2004年修憲后的土地征收與土地征用

張 煒

摘要本文試圖分析2004年憲法修正案對我國征地制度產(chǎn)生的深遠(yuǎn)影響,并在論述了土地征收和土地征用的關(guān)系之后,分析了現(xiàn)行征地制度存在的缺陷和解決對策。

關(guān)鍵詞修憲 土地征收 土地征用 公共利益

中圖分類號:D922.3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A 文章編號:1009-0592(2009)05-109-01

2004 年3 月14 日,十屆全國人大二次會議經(jīng)過投票表決,將原憲法第十條第3 款“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對土地實行征用”,修改為“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。 憲法這樣規(guī)定,為下一步相關(guān)法律嚴(yán)格界定“公共利益”范疇,進(jìn)而嚴(yán)格控制濫用征地權(quán)提供了法律基礎(chǔ)。

一、2004年修憲對現(xiàn)行征地制度的影響

(一)有利于明確因征收、征用而發(fā)生的財產(chǎn)關(guān)系和法律關(guān)系

2004年修憲,將征地制度明確規(guī)定為土地征收與土地征用兩種形式,這有利于理順和明確市場經(jīng)濟(jì)條件下因征收、征用而發(fā)生的不同的財產(chǎn)關(guān)系和法律關(guān)系,使我國的立法更加規(guī)范和嚴(yán)謹(jǐn),同時也為我國土地管理法和物權(quán)法進(jìn)一步具體規(guī)范土地征收和土地征用提供了憲法依據(jù)。

(二)有利于保護(hù)農(nóng)村土地和農(nóng)民利益

憲法修正案第二十條首次增加了規(guī)定土地征收和土地征用的補(bǔ)償條款,進(jìn)一步表明了我國對城鄉(xiāng)集體土地所有權(quán)的尊重,說明了我國決策層和理論界充分認(rèn)識到以憲法全面保護(hù)被征地者合法權(quán)益的必要性和重要性,對實踐中充分保護(hù)農(nóng)村土地具有重大的現(xiàn)實意義。

二、現(xiàn)行征地制度的缺陷

(一)公共利益的范圍規(guī)定不夠明確

我國現(xiàn)行法律只是原則性地規(guī)定了土地征收必須符合公共利益的要求,但是過于籠統(tǒng)的規(guī)定并不利于約束行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格依法實施土地征收或土地征用。這就使在征地過程中任意解釋“公共利益”,隨意擴(kuò)大征地范圍成為了可能。

(二)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低及補(bǔ)償款發(fā)放渠道不合理

我國現(xiàn)行的土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是按照土地的原有用途進(jìn)行補(bǔ)償。這種規(guī)定實際上否認(rèn)了農(nóng)民土地財產(chǎn)可能增殖的利益,屬于一種制度上的剝奪。而且在具體的操作中,即便是較低標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)償費(fèi)也常常由于農(nóng)民在征地中的弱勢地位而得不到及時、足額的補(bǔ)償。這種現(xiàn)象在征地補(bǔ)償過程中是普遍存在的。

(三) 缺乏公開、嚴(yán)格的征地程序

我們知道法律的嚴(yán)肅性就在于其嚴(yán)格的程序。完善相關(guān)法律,規(guī)范征地制度,規(guī)范政府、主要是地方政府的行為是保障農(nóng)民權(quán)益的關(guān)鍵所在,在實際征地過程中必須充分尊重農(nóng)民集體土地所有者和使用者的主體地位,強(qiáng)化平等協(xié)商和監(jiān)督機(jī)制。

(四)缺乏征地目的合法性的審查機(jī)制

我國《土地管理法》中, 只規(guī)定了征地必須經(jīng)過國務(wù)院或省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn), 對于被征地人認(rèn)為征地目的不符合法律規(guī)定時的救濟(jì)機(jī)制卻沒有任何的規(guī)定,在征收或征用村民集體所有的土地是否應(yīng)當(dāng)需要得到村民集體同意的問題上,國家在這方面并沒有具體的法律規(guī)定。

三、完善征地制度的對策

征地制度具有強(qiáng)制性的前提和基礎(chǔ)是公共利益,如果公共利益不存在,土地征收和土地征用的合法性將會受到質(zhì)疑。

(一)明確規(guī)定公共利益的范圍

關(guān)于公共利益的界定,理論上一般是指公共目的或公眾受益,如供水、供電、供氣、修建道路、綠地。明確列舉出征地的適用情形,這對于保護(hù)耕地及農(nóng)民權(quán)益具有很強(qiáng)的針對性和可操作性, 對于違反公共利益的征地能起到有力的監(jiān)督作用。

(二)完善公平合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

我國目前采用的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是按土地原有用途進(jìn)行補(bǔ)償,這種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)低于改變用途后的土地的市場價格,這就在在很大程度上影響了農(nóng)民的利益。確定我國的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),可以借鑒西方國家的憲政經(jīng)驗,同時考慮我國的國體及國情,綜合考慮各種因素然后制定公平合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

(三)完善公開、嚴(yán)格的征地程序,規(guī)范政府征地行為

我國《土地管理法》第48 條規(guī)定要求征地應(yīng)當(dāng)聽取當(dāng)事人的意見,但是只針對補(bǔ)償方案的公眾參與,這樣的范圍過于狹窄。征地程序的公開對象應(yīng)當(dāng)包括:一是對申請用地單位公開,使其了解行政程序的進(jìn)行以便于及時針對自身的行為做出相應(yīng)地調(diào)整;二是對被征地的集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員公開,使他們能夠了解征地行為對自身權(quán)益影的程度并提出合理的補(bǔ)償或救濟(jì)請求;三是對社會公開,接受社會的監(jiān)督。

(四)建立健全征地制度的司法救濟(jì)機(jī)制

征地制度與農(nóng)民權(quán)益和農(nóng)村土地權(quán)利密切相關(guān),但是征地制度的完善并不是簡單地通過法律的修改就可以實現(xiàn)的。除此之外,還應(yīng)當(dāng)改革現(xiàn)行的以經(jīng)濟(jì)增長速度、城市發(fā)展?fàn)顩r、招商引資成果為指標(biāo)的政績考核制度。這要求我們需要把征地制度的完善和政治經(jīng)濟(jì)體制的改革結(jié)合起來。隨著我國以人為本的治國理念的提出及實施, 我們期待不斷完善的征地制度能夠體現(xiàn)出更多的人文關(guān)懷。

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