論公海上的管轄權(quán)

徐傳村

摘要緊追權(quán)是船旗國對公海上船舶專屬管轄權(quán)的一個例外,這項權(quán)利通過十九世紀的國家實踐發(fā)展成為一項國際習慣法規(guī)則。文章試從緊追權(quán)的概念入手,梳理緊追權(quán)的歷史發(fā)展脈絡,并通過對緊追權(quán)行使條件的分析,來闡明我國緊追權(quán)立法存在的問題及對策。

關鍵詞緊追權(quán) 武力限制原則 中國的立法與實踐

中圖分類號:D99 文獻標識碼:A 文章編號:1009-0592(2009)05-014-02

一、緊追權(quán)的概念及其歷史發(fā)展

緊追權(quán)是指沿海國對違反其在管轄水域的法規(guī)并且已經(jīng)逃離該水域的外國船舶進行追逐至公海以拿捕的權(quán)利。在十九世紀初英美兩國的實踐中就已出現(xiàn)了這一權(quán)利的主張,當時人們認為,當船舶在外國領水內(nèi)違反該國法律時,該國有權(quán)追逐該船直至公海,并將其捕獲。且該追逐行為只有在違法船舶尚處于追逐國內(nèi)河或領水以內(nèi)時才能開始①。在長期國際實踐的基礎上,該項權(quán)利于1930年海牙法典編纂會議被廣泛接受,1958年《公海公約》首次在國際海洋法條約中確認了沿海國的緊追權(quán),并明確了相關實施規(guī)則,1982年《聯(lián)合國海洋法公約》(以下簡稱《公約》)則將該項權(quán)利作了進一步延伸并擴大了其適用范圍。

二、緊追權(quán)行使的條件及我國相關規(guī)定

關于緊追權(quán)最權(quán)威的闡述應屬1982年通過的《公約》,下面就《公約》并結(jié)合我國《領海與毗連區(qū)法》等法律中涉及緊追權(quán)的條款,運用案例,從緊追的法律依據(jù)、主體、開始、繼續(xù)、終止和武力使用出發(fā),闡明緊追權(quán)行使的條件。

(一)緊追的法律依據(jù)及主體

依《公約》第111條第l款規(guī)定:“沿海國主管當局有充分理由認為外國船舶違反該國法律和規(guī)章時,可對該外國船舶進行緊追”②。從該規(guī)定來看,引起緊追的法律依據(jù)可以歸納為合法充分。即外國船舶被緊追是因為實施了違反沿海國所頒適用于其管轄海域法規(guī)的行為,同時有充分證據(jù)表明外國船舶實施了違反一國海域管理相關法規(guī)的行為,我國的《領海及毗連區(qū)法》第13 條及《專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架法》第12 條也對此作了與國際法基本一致的規(guī)定。關于主體,《公約》第111條明確了緊追權(quán)只可由軍艦、軍用飛機或其他有清楚標志可以識別的為政府服務并經(jīng)授權(quán)緊追的船舶或飛機行使。我國《領海及毗連區(qū)法》第14 條也確認了該規(guī)則。

(二)緊追的開始

由于緊追權(quán)是沿海國針對有違法嫌疑的外國船舶已經(jīng)開始的管轄權(quán)暫延至公海,緊追必須在沿海國有權(quán)對外國船舶行使管轄權(quán)的海域開始。《公約》等國際法確定了沿海國可合法開始緊追的海域。追逐船舶以可用的實際方法認定被追逐船舶實際位于其內(nèi)水、群島水域、領海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟區(qū)或大陸架內(nèi)時,緊追即可開始;但需在視聽所及的范圍內(nèi)向嫌疑船舶發(fā)出停駛信號。在1979 年“拉·羅薩號”案中,美國法院判決美國海岸警衛(wèi)隊逮捕“拉·羅薩號”是非法的,因為在12 海里外進行第二次登臨之前沒有發(fā)出視覺或聽覺的停駛信號。

(三)緊追的繼續(xù)和終止

依國際法,對外國船舶的緊追必須即時連續(xù)。即在確信外國船舶有違法行為后應立即實施緊追,如果緊追不是緊迫的,發(fā)生了中斷,如在追逐過程中因船舶故障停止下來,追逐船舶就不得繼續(xù)行使緊追權(quán)。我國《領海及毗連區(qū)法》第14 條對這些均未作出明確規(guī)定。《公約》第111 條第3 款確認了緊追權(quán)在被追逐船舶進入其本國或第三國領海時終止的規(guī)則,即追逐權(quán)在被追逐的船舶進入其本國領?；虻谌龂I海時立即中止,不過追逐可以繼續(xù)至外國的專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)”③。我國《領海及毗連區(qū)法》也確認了該項規(guī)則。

(四)必要且合理的武力使用

緊追主體在追逐過程中能否使用武力。這是與行使緊追權(quán)相關并在實踐中經(jīng)常遇到的問題。國際法凡涉及沿海國執(zhí)法權(quán)的條款都沒有提及該問題,但我們并不能因此認為使用武力就是被禁止的,既然《公約》第111條賦予了行使緊追權(quán)的主體逮捕被追逐船舶的權(quán)利,那么這種權(quán)利從某種程度上就可以看作一種警察權(quán)利,警察對于無視警告的逃犯是可以采取武力的。當代國際法學家伯根索爾和墨菲在其合著的《國際公法》里就認為緊追為了逮捕船舶,可以使用必要合理的武力。更為重要的是,各國的實踐和國際法庭的一系列案例已確立了在必要合理的條件下可以有限制使用武力的習慣法規(guī)則,即武力限制原則。在“孤獨者號”案中,仲裁庭裁定,在存在緊追權(quán)的假定下,一個國家為登臨、搜索和逮捕嫌疑船舶并將它押回港口的目的可行使必要且合理的武力。我國兩個海洋基本法對此均未提及。

三、存在問題及對策

緊追權(quán)是沿海國可合法行使的一項國際法權(quán)利,也是我國海洋執(zhí)法權(quán)不可或缺的組成部分,有效行使這項權(quán)利對于維護我國海洋權(quán)益意義重大;加上我國海岸線漫長,近年來海上走私、非法捕魚等違法犯罪活動日益猖獗,我國的海上執(zhí)法面臨更加嚴峻的形勢④。立法作為執(zhí)法的基礎,近些年來,我國緊追權(quán)立法得到加強,但仍存在著諸多問題。

(一)存在的問題

在緊追權(quán)領域的立法中,《公約》第111條的規(guī)定最為詳盡,該條共用八款對緊追權(quán)行使的法律依據(jù)、主體等問題作了較全面的規(guī)定。我國的緊追權(quán)立法主要見于《領海及毗連區(qū)法》之中,《專屬經(jīng)濟區(qū)與大陸架法》第12,13條也有所涉及。但與國際法相比,仍存在差距。

1.視聽信號條件的欠缺

《領海及毗連區(qū)法》第14條第2款規(guī)定了緊追權(quán)開始的海域。該款對作為合法緊追的一個構(gòu)成要件視聽信號未予規(guī)定,即在開始緊追前并不需要發(fā)出停駛信號。這不僅與現(xiàn)行國際實踐相背離,也與以《公約》為代表的現(xiàn)代國際海洋法的要求存在差異。加上我國另外一部關于海洋的基本法律《專屬經(jīng)濟區(qū)與大陸架法》的第13條明確了國內(nèi)法未作規(guī)定的應以國際法為準,也就是說在專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架開始緊追前必須發(fā)出停駛信號,這就造成了同一種海洋執(zhí)法權(quán)在我國不同管轄海域要求不同構(gòu)成要件的混亂。

2.可行使權(quán)利的具體事項不明

《領海及毗連區(qū)法》第14條第3款對毗連區(qū)內(nèi)開始緊追的問題作了補充規(guī)定,內(nèi)容與《公約》基本一致。但在可行使管制的事項里增加了“安全”一項,國內(nèi)很多學者對此提出了異議,認為如果我國以防止和懲處外國船舶違反安全的理由進行緊追,可能引起爭議。盡管1958年《領海及毗連區(qū)公約》第24條和《公約》第33條都將沿海國在毗連區(qū)內(nèi)防止和懲治的權(quán)利限于外國船舶違反“其海關、財政、移民或衛(wèi)生”的法規(guī)的行為,但這只是兩項公約對可行使管制事項的具體列舉,并不能視為一覽無余的概括。正如《公約》第十九條關于領海無害通過中引起非無害活動的列舉,只是提供一些非無害性的最明顯例證⑤。而且緊追權(quán)的設立正是為了沿海國更好的維護其海洋權(quán)益,沿海國當然有充分理由根據(jù)自己的國情參照國際法確立自己行使管制的事項。國際法跟其他部門法一樣,也是隨著國家實踐而不斷發(fā)展,特別是在我國海洋執(zhí)法面臨嚴峻形勢的當前,通過對國際法的發(fā)展增加“安全”這項規(guī)定,對促進緊追權(quán)的有效行使,進而嚴厲打擊侵犯我國海洋權(quán)益的非法行為具有深遠意義。并且將“安全”列為管制事項也是國際海洋法發(fā)展的一個趨向,已有不少國家將此列為管制事項,例如印度的《領水、大陸架、專屬經(jīng)濟區(qū)和其他海洋區(qū)域法》第五條第四款“中央政府對有關下述事項,可對毗連區(qū)行使和采取他所認為必要的權(quán)利和措施:(a)印度的安全;和 (b)移民、衛(wèi)生、關稅及其他財政事項”⑥,就明確對安全作了規(guī)定。此外,緬甸、蘇聯(lián)、南斯拉夫等國家在其相關法律中均將“安全”明文列為其可行使權(quán)利的事項。其他國家列舉的所有事項也不盡與上述兩項公約所列出的事項一致。可見國際海洋法關于此項內(nèi)容也是隨著國家實踐而不斷發(fā)展,我們要做的是加緊制定相關實施細則,明確“安全”事項的具體內(nèi)容,使其在實務中更易操作。

3.對行使緊追權(quán)的過程中能否使用武力欠缺規(guī)定

這是我國緊追權(quán)立法存在的一個顯著不足。上面已經(jīng)論述了在緊追過程中使用武力的必要合理性,且“有限制的使用武力”也是國際習慣法所確認的一項原則。按照《我是孤獨者》(I am alone)案例(1935),緊追權(quán)并不包括故意使被追逐船舶沉沒的權(quán)利;不過在逮捕過程中偶然使其沉沒,亦并非違法⑦。而我國相關法律對此均未提及。

(二) 解決對策

在海洋法領域中,《公約》實際上已經(jīng)成了“海洋憲章”。鑒于這種情勢,再加上緊追權(quán)的行使往往同外國的利益相關,我國在緊追權(quán)立法方面應以《公約》為基礎,結(jié)合我國實際,制定出實用的法規(guī)。盡管目前還沒出現(xiàn)緊追權(quán)的單獨立法,但各國一般都有統(tǒng)一的“海上執(zhí)法法”來調(diào)整本國海上執(zhí)法行為,美、日等國還建立了相關機構(gòu),協(xié)調(diào)各部門的執(zhí)法行動。因而,我國可參照制定類似法律,按緊追權(quán)的基本構(gòu)成要件來增加緊追權(quán)使用的法律規(guī)定,增強緊追權(quán)在實施中的可操作性。

根據(jù)相關國際法,結(jié)合我國緊追立法存在的不足,可以嘗試從以下方面著手:首先,因我國《領海及毗連區(qū)法》第14條第2款在緊追的開始條件方面存在欠缺,應在新法中強調(diào)視聽信號這一構(gòu)成要件,從而與國際通行做法保持一致;其次,我國《領海及毗連區(qū)法》第13條在“海關、財政、移民或衛(wèi)生”這四項事項外增加了“安全”一項。為了減少爭議,應在新法中增加“安全”的詳細、明確的規(guī)定,例如可以將未經(jīng)我國允許在我國管轄海域進行測量、盜采海底油氣資源、侵占我國島礁等侵犯我國權(quán)益和危害我國海防的行為納入“安全”事項的內(nèi)容;再次,雖然《公約》等國際法并未對緊追中可否使用武力的問題作出明確規(guī)定,但從長期的國際實踐以及“塞加號”案等國際案例來看,必要且合理的武力是允許的。而且隨著科技的進步,違法的手段和工具也越來越先進,在特定情形下,使用武力已經(jīng)不可避免。因此我國有必要對此問題在新法中加以規(guī)定。此外,該法還應增加程序方面的規(guī)定,如應該明確可以行使緊追權(quán)的執(zhí)法主體和各主體的具體權(quán)限。

四、結(jié)語

二十一世紀可以說是一個海洋世紀,海洋權(quán)益已越來越關系到一個民族的興衰成敗,我國作為一個擁有著18000多公里海岸線的瀕海大國,歷史上有過震撼世界的輝煌,但也曾由于喪失海權(quán)而流過屈辱的血淚。因此在這個海洋利益分割、糾紛處理等越來越趨向于法制化的時代,我國迫切需要加強對《公約》的研究應用,力求用好用足其法律制度,最大限度地受益于《公約》所賦予的海洋權(quán)益。作為海洋大國,我國還應力求以國家實踐影響國際海洋法的發(fā)展。積極參與國際海洋事務,提高公眾的海洋意識,完善以緊追權(quán)為代表的海洋法律制度,充分運用國際法維護我國的海洋權(quán)益。

注釋:

劉楠來,周子亞,王可菊.國際海洋法.北京:海洋出版社.1986.275,276.

②李先波.主權(quán)、人權(quán)、國際組織.北京:法律出版社.2005.397.

③詹寧斯·瓦茨修訂.奧本海國際法(上卷,第二分冊).北京:中國大百科全書出版社.1998.169.

④王理心.我國緊追權(quán)立法中的問題及其完善.中國法理網(wǎng).2004年7月7日.

⑤余民才.緊追權(quán)的法律適用.法商研究.2003(2).89.

⑥國家海洋局政策研究室編.各國領海及毗連區(qū)法規(guī)選編.北京:法律出版社.1985.35.