使安全成為“第一優(yōu)先權(quán)”

趙小蘭

編者按:

2008年11月17-20日，以“安全發(fā)展、關(guān)系民生”為主題的第四屆“中國國際安全生產(chǎn)論壇”在北京舉行。該屆論壇由國家安全監(jiān)管總局和國際勞工組織共同主辦，主題涉及政府監(jiān)管和企業(yè)主體安全責(zé)任落實(shí)與互動(dòng)機(jī)制、企業(yè)安全生產(chǎn)與社會(huì)責(zé)任、重大危險(xiǎn)源的風(fēng)險(xiǎn)管理與預(yù)警預(yù)防機(jī)制、安全發(fā)展與經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變等幾個(gè)方面，來自33個(gè)國家和地區(qū)的政府機(jī)構(gòu)、組織和公司的代表400余人出席了論壇。在本屆論壇上，一些國家代表的發(fā)言對于我們拓展工作思路具有重要的參考價(jià)值。本期“特別關(guān)注”欄目分別從安全教育培訓(xùn)與監(jiān)管、安全專家應(yīng)具備的能力、自下而上的工傷預(yù)防文化、安全風(fēng)險(xiǎn)管理國際標(biāo)準(zhǔn)ISO 31000介紹、職業(yè)安全健康“伙伴關(guān)系”、高效安全管理的要素等幾個(gè)方面重點(diǎn)進(jìn)行了專題性的介紹，以饗讀者。

美國政府致力于減少工作場所事故和礦山事故方面的工作已有100多年的歷史。1893年，美國通過了《安全裝備法》(SafetyAppliance Act)。該法是美國第一部管理工作場所安全的法規(guī)，它要求鐵路部門必須使用一定的安全裝備。1891年，美國通過了第一部關(guān)于礦山安全的法律，禁止12歲以下的兒童在礦山工作，并要求設(shè)置基本的通風(fēng)設(shè)施。1970年，隨著《職業(yè)安全健康法》(OccupationalSafetyandHealthAct)的通過，美國職業(yè)安全健康局于當(dāng)年成立。1977年，隨著《聯(lián)邦礦山安全健康法》(FederalMineSafetyand HealthAct)的通過，美國礦山安全健康局成立。2006年，隨著《礦山改進(jìn)與新應(yīng)急反應(yīng)法》(Mine ImprovementandNewEmergencyResponse Act)的通過，美國對《聯(lián)邦礦山安全健康法》進(jìn)行了修訂。這些法規(guī)奠定了美國管理工作場所安全和礦山安全的法律基礎(chǔ)。這段歷史表明，美國政府一直在尋求每一個(gè)能改進(jìn)工人安全與健康的機(jī)會(huì)。

重視教育與培訓(xùn)

美國勞工的數(shù)量大約為1.55億人。美國政府鼓勵(lì)雇主和雇工雙方合作，創(chuàng)造使安全成為“第一優(yōu)先權(quán)”的工作場所文化。嚴(yán)格執(zhí)行工作場所安全健康法規(guī)，是降低工人工傷和職業(yè)病發(fā)生率的關(guān)鍵之一，但是，真正地將安全作為一種“第一優(yōu)先權(quán)”，重要的是不僅僅在嚴(yán)格執(zhí)行法規(guī)這一方面。美國沒有足夠的人力資源，在全國每一個(gè)工作場所配置1名監(jiān)督者或檢查人員。因此，美國職業(yè)安全健康局將教育和培訓(xùn)擴(kuò)展至雇主及雇員，教育他們在職業(yè)安全健康方面各自承擔(dān)應(yīng)盡的責(zé)任。美國勞工部也與雇主及雇員合作，在工作場所共同創(chuàng)建一種安全與健康培訓(xùn)的伙伴關(guān)系。

美國參加vpp的前15個(gè)行業(yè)，從左至右依次是化工、伐木、造紙、電力、運(yùn)輸設(shè)備、食品、電子、工程、總承包、橡膠、工業(yè)機(jī)械、石化、特殊貿(mào)易承包商、金屬加工、貨車運(yùn)輸與倉儲(chǔ)

1982-2008年美國參加vpp的企業(yè)數(shù)量增長趨勢

一個(gè)最有可能合作的領(lǐng)域就是教育和培訓(xùn)。對美國職業(yè)安全健康局和美國礦山安全健康局員工及雇主與工人而言，教育和培訓(xùn)是減少工作場所事故、礦山事故、傷害和職業(yè)病的關(guān)鍵手段。美國勞工部通過美國職業(yè)安全健康局，管理由26個(gè)提供安全和健康培訓(xùn)的教育中心所組成的網(wǎng)絡(luò)。這些教育中心的培訓(xùn)課程不僅面向雇員，也面向雇主。更為方便的是，雇員可通過互聯(lián)網(wǎng)獲得教育和培訓(xùn)。除了為雇主及雇員提供直接培訓(xùn)的機(jī)會(huì)，美國勞工部也為安全和健康培訓(xùn)教師提供指導(dǎo)。這些教師被派至私營企業(yè)，去推廣職業(yè)安全健康的基礎(chǔ)知識(shí)。2007年，美國勞工部創(chuàng)下了教育和培訓(xùn)的新紀(jì)錄——近3萬人通過教育中心接受了教育和培訓(xùn)。另外，通過“培訓(xùn)推廣計(jì)劃”，有近68萬人接受了美國職業(yè)安全健康局10h和30h的工作場所安全與健康的教育培訓(xùn)課程。

美國礦山安全健康局通過其下屬的位于西弗吉尼亞州Beckley的國家礦山安全健康學(xué)院(NationalMine SafetyandHealthAcademy),為全國所有采礦業(yè)提供教育和培訓(xùn)課程。僅在2007年，該學(xué)院就提供了1525天的教學(xué)課程，并為全美的安全健康培訓(xùn)課程提供了800多萬美元的贊助資金。

在教育方面，網(wǎng)絡(luò)已被證明是政府向雇主及雇員傳播安全與健康信息的最佳途徑。在美國總統(tǒng)倡導(dǎo)的“電子政府”(E-gov)行動(dòng)下，美國勞工部不斷地增加網(wǎng)絡(luò)上關(guān)于安全和健康的信息量。通過“電子政府”，雇員可查詢到政府的安全與健康標(biāo)準(zhǔn)、法規(guī)、指導(dǎo)文件，亦可搜索到全美各地雇主安全檢查的相關(guān)歷史紀(jì)錄。運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)來傳遞信息，對雇主具有經(jīng)濟(jì)效益，對雇員也簡捷易用。

“自愿保護(hù)計(jì)劃”

教育是一個(gè)需要多方合作才能發(fā)揮作用的領(lǐng)域。在安全與健康方面，合作已被證明是非常有效的。成功例子之一就是美國職業(yè)安全健康局的“自愿保護(hù)計(jì)劃”(Voluntary ProtectionProgram，即VPP)。VPP是為使企業(yè)做到或提高安全健康管理而設(shè)計(jì)的，旨在促進(jìn)員工和管理層的參與以及與職業(yè)安全健康局的合作。獲獎(jiǎng)企業(yè)都具有很強(qiáng)的安全意識(shí)，能夠確保安全健康的工作環(huán)境，同時(shí)它們的工傷和職業(yè)病發(fā)生率也低于美國同類公司的平均水平。

在VPP中，管理人員、勞動(dòng)者和職業(yè)安全健康局進(jìn)行合作。管理部門負(fù)責(zé)建立一套標(biāo)準(zhǔn)并有效實(shí)施，雇員參加計(jì)劃的制訂和實(shí)施，并同管理人員合作，創(chuàng)建一個(gè)安全健康的工作場所。職業(yè)安全健康局通過現(xiàn)場評估，驗(yàn)證其計(jì)劃是否符合VPP的要求，批準(zhǔn)企業(yè)的安全健康管理計(jì)劃，免除對企業(yè)的定期檢查，提供必要的技術(shù)支持，使企業(yè)建立一套完善的職業(yè)安全健康管理體系。VPP企業(yè)分為3級，即第一級為“明星企業(yè)”，第二級為“優(yōu)等企業(yè)”，第三級為“示范企業(yè)”。VPP企業(yè)級別的評定條件是：“明星企業(yè)”應(yīng)具有完整的、成功的安全計(jì)劃，傷害事故率和損失工作日小于或等于所在行業(yè)的全國平均值；“優(yōu)等企業(yè)”應(yīng)具有潛在能力和信心達(dá)到“明星企業(yè)”的標(biāo)準(zhǔn)，傷害事故率低于所在行業(yè)的全國平均值；“示范企業(yè)”是為建立“明星企業(yè)”安全健康計(jì)劃而設(shè)的，它可能成為“明星企業(yè)”的標(biāo)準(zhǔn)，也可能展示某些企業(yè)的職業(yè)安全健康管理方法。

公司一旦加入該計(jì)劃，就意味著必須承諾實(shí)行超過美國職業(yè)安全健康局規(guī)定的要求，努力實(shí)現(xiàn)工作場所安全與健康傷害和職業(yè)病的最低發(fā)生率。這些效果是可以測量的，參與該計(jì)劃的公司所呈報(bào)的傷害率和職業(yè)病發(fā)生率遠(yuǎn)低于預(yù)測值的50%。目前，美國已有2000多家公司的80多萬名工人參與了該計(jì)劃。根據(jù)2005年美國安全委員會(huì)的資料統(tǒng)計(jì)，實(shí)行“自主保護(hù)計(jì)劃”，使得企業(yè)的工作條件明顯改善，傷害率和職業(yè)病發(fā)生率降低，雇主在該年度節(jié)約了2.3億美元。

“自愿保護(hù)計(jì)劃”的成功已經(jīng)吸引了許多國家的關(guān)注，并向美國勞工部詢問該計(jì)劃的一些原則和成功的案例。實(shí)際上，2008年10月北愛爾蘭所實(shí)施的“優(yōu)秀認(rèn)可計(jì)劃”(RecognizingExcellenceProgram)就是以美國“自主保護(hù)計(jì)劃”為模式而實(shí)行的。這是兩國多年來交流的直接成效。

高投入 嚴(yán)執(zhí)法

對于執(zhí)行“自主保護(hù)計(jì)劃”類型的項(xiàng)目，只有將工作場所和礦山安全與健康視為最高的優(yōu)先權(quán)，交由專業(yè)機(jī)構(gòu)實(shí)施，并提供所需的教育和培訓(xùn)資源，才有可能取得成功。美國每年在工作場所安全和礦山安全領(lǐng)域投入近10億美元。2008財(cái)年，美國職業(yè)安全健康局撥款4.86億美元和雇用2118名全職員工，完成了對3萬9324次工作場所的檢查和3萬1911次雇主咨詢，并通過 “培訓(xùn)推廣計(jì)劃”，培訓(xùn)了52萬2000多名員工。美國礦山安全健康局目前管轄2100多座煤礦，1萬2700座金屬與非金屬礦山。2008財(cái)年，美國礦山安全健康局共撥款近3.34億美元，雇用2306名全職員工。根據(jù)美國礦山安全法律，美國礦山安全健康局被要求對經(jīng)營中的井工煤礦每年完成4次檢查；對經(jīng)營中的露天煤礦每年完成2次檢查。

除了教育與合作外，仍需要嚴(yán)格、公平且有效率地執(zhí)行工作場所安全及礦山安全方面的法律。從2000年開始，美國礦山安全健康局已增加了執(zhí)法的次數(shù)，從2000年的3222次增加到2007年的5369次，增加了66%。開出違規(guī)罰單的總數(shù)從2000年的12萬53次增加到2007年的14萬4735次，增加了21%。2007財(cái)年，美國礦山安全健康局的罰款總額就超過了7450萬美元，比2000年的罰款總額增加了197%。2007財(cái)年，美國職業(yè)安全健康局執(zhí)行了3萬9324次檢查，并發(fā)現(xiàn)了8萬8846起違規(guī)行為。執(zhí)法檢查有效率且公平，是幫助保護(hù)工作場所實(shí)現(xiàn)安全與健康的有效方法。

“現(xiàn)場特別關(guān)注計(jì)劃”

有效的執(zhí)法意味著執(zhí)法的效率。檢查永遠(yuǎn)都不嫌多，所以應(yīng)將最需要檢查的地區(qū)列為重點(diǎn)目標(biāo)，并加強(qiáng)執(zhí)行。最成功的例子之一是美國職業(yè)安全健康局的“現(xiàn)場特別關(guān)注計(jì)劃”(SiteSpecficTargetingprogram，即SST)?！艾F(xiàn)場特別關(guān)注計(jì)劃”是美國職業(yè)安全健康局針對具有40名雇員以上的非建筑工作場所的重要檢查計(jì)劃。為了更好地對工作場所檢查進(jìn)行鑒定，“現(xiàn)場特別關(guān)注計(jì)劃”以職業(yè)安全健康局往年資料調(diào)查活動(dòng)(ODI)搜集的數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，重點(diǎn)關(guān)注傷害率和職業(yè)病發(fā)生率最高的工作場所。職業(yè)安全健康局每年使用《職業(yè)安全健康局工傷和職業(yè)病資料收集表》，有組織地從15萬家企業(yè)中選出8萬家具有最高傷害率及職業(yè)病發(fā)生率的企業(yè)作為重點(diǎn)關(guān)注對象。通過計(jì)劃實(shí)施中取得的資料，美國職業(yè)安全健康局可以加強(qiáng)檢查及審核這些亟需關(guān)注的雇主。僅在2007年，美國職業(yè)安全健康局就從搜集到的8萬多名雇主資料中，再篩選出3000名需要加強(qiáng)實(shí)施安全與健康計(jì)劃的雇主。通過這一手段，職業(yè)安全健康局可以用更具經(jīng)濟(jì)和時(shí)間效益的方式去完成目標(biāo)。

這些方法若綜合運(yùn)用，效果最佳。美國勞工部勞工統(tǒng)計(jì)局(Bureau ofLaborStatistics)資料顯示，工作場所安全健康的重要指標(biāo)——傷害率、職業(yè)病發(fā)生率和死亡率——已經(jīng)降到自1970年《職業(yè)安全健康法》通過以來的最低點(diǎn)。美國私營企業(yè)的工作場所傷害率和職業(yè)病發(fā)生率已經(jīng)連續(xù)6年下降。從2006年每百名工人發(fā)生4.4起事故，下降到2007年每百名工人發(fā)生4.2起事故，一年中下降了4.5%，在過去6年中工作場所傷害率和職業(yè)病發(fā)生率下降了21%。

更為重要的是，2007年，美國所有行業(yè)工作場所死亡率下降了6%。該數(shù)據(jù)顯示，2007年每10萬名工人的工作場所死亡率為3.7，是有紀(jì)錄以來的最低值。在礦山安全方面，自2001年起，所有礦山的事故死亡率已下降了27%，“損失工作日”的非致命性事故率已下降了33.8%，且總體傷害率已經(jīng)下降了33%。與20世紀(jì)90年代的平均值相比，2007年采礦業(yè)的死亡率和傷害率已經(jīng)減少了大約30%。

這些下降趨勢表明，只要政府與雇主及工人協(xié)力合作，并且創(chuàng)造教育培訓(xùn)與執(zhí)法之間的最佳平衡方法，工作場所的安全與健康問題就可以迎刃而解。

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