《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預(yù)案管理辦法》解讀

國(guó)家安全生產(chǎn)應(yīng)急救援指揮中心信息管理部

2009年4月1日，國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局局長(zhǎng)駱琳簽發(fā)總局第17號(hào)令，《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預(yù)案管理辦法》(以下簡(jiǎn)稱《辦法》)于2009年5月1日起施行。該《辦法》對(duì)生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預(yù)案(以下簡(jiǎn)稱“應(yīng)急預(yù)案”)的編制、評(píng)審、備案、實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)與處罰等作出了相應(yīng)的規(guī)定。

背景與意義

應(yīng)急預(yù)案編制作為加強(qiáng)我國(guó)應(yīng)急管理、預(yù)防和控制突發(fā)事件發(fā)生的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，在黨中央、國(guó)務(wù)院的高度重視下，近幾年有了較快發(fā)展。在國(guó)家層面，國(guó)家生產(chǎn)安全事故專項(xiàng)預(yù)案和部門預(yù)案進(jìn)一步健全；在地方層面，縣級(jí)以上政府及部門應(yīng)急預(yù)案編制工作基本完成；在企業(yè)層面，中央企業(yè)和高危行業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位全部完成了應(yīng)急預(yù)案編制工作，其他各類生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位應(yīng)急預(yù)案編制工作也都有所加強(qiáng)。

但是，目前預(yù)案編制也存在著一些問題：應(yīng)急預(yù)案編制缺少相應(yīng)的規(guī)范性規(guī)定；生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位編制的應(yīng)急預(yù)案普遍要素不全、針對(duì)性不強(qiáng)、可操作性差；預(yù)案之間相互不銜接，難以發(fā)揮應(yīng)有的作用；應(yīng)急預(yù)案?jìng)浒腹芾砣狈y(tǒng)一的規(guī)定，有的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位進(jìn)行備案，有的不備案，影響了預(yù)案質(zhì)量；有關(guān)應(yīng)急預(yù)案的演練、修訂沒有具體規(guī)定，影響了預(yù)案的可操作性。

為進(jìn)一步規(guī)范和加強(qiáng)應(yīng)急預(yù)案管理，完善應(yīng)急預(yù)案體系，解決存在的問題，根據(jù)《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，國(guó)家安全監(jiān)管總局結(jié)合安全生產(chǎn)應(yīng)急管理工作實(shí)際，制定了《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預(yù)案管理辦法》，對(duì)應(yīng)急預(yù)案工作的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行規(guī)范。

實(shí)施要點(diǎn)

《辦法》共分7章39條，包括應(yīng)急預(yù)案的編制、評(píng)審、發(fā)布、備案、培訓(xùn)、演練和修訂等工作規(guī)范。

1.應(yīng)急預(yù)案的編制

應(yīng)急預(yù)案的編制是保證應(yīng)急預(yù)案質(zhì)量的基礎(chǔ)，編制應(yīng)急預(yù)案的要求在《辦法》中有詳細(xì)的規(guī)定，一是符合有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定；二是結(jié)合本地區(qū)、本部門、本單位的安全生產(chǎn)實(shí)際情況及危險(xiǎn)性分析情況；三是應(yīng)急組織和人員的職責(zé)分工明確，并有具體的落實(shí)措施；四是有明確、具體的事故預(yù)防措施和應(yīng)急程序，并與其應(yīng)急能力相適應(yīng)；五是有明確的應(yīng)急保障措施，能滿足本地區(qū)、本部門、本單位的應(yīng)急工作要求；六是預(yù)案基本要素齊全、完整，預(yù)案附件提供的信息準(zhǔn)確；七是預(yù)案內(nèi)容與相關(guān)應(yīng)急預(yù)案相互銜接。

2.應(yīng)急預(yù)案的評(píng)審

預(yù)案的評(píng)審是保證預(yù)案質(zhì)量的關(guān)鍵，但又要避免對(duì)所有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的預(yù)案進(jìn)行評(píng)審，給生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位帶來(lái)負(fù)擔(dān)?！掇k法》規(guī)定了應(yīng)急預(yù)案的幾項(xiàng)評(píng)審要求：一是地方各級(jí)安監(jiān)部門應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)專家對(duì)本部門編制的應(yīng)急預(yù)案進(jìn)行審定，必要時(shí)還可以召開聽證會(huì)，聽取社會(huì)有關(guān)方面的意見；二是涉及相關(guān)職能部門或需要有關(guān)部門配合的，應(yīng)當(dāng)征得有關(guān)部門同意；三是礦山、建筑施工單位和易燃易爆物品、危險(xiǎn)化學(xué)品、放射性物品等危險(xiǎn)物品的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、儲(chǔ)存，使用單位和中型規(guī)模以上的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位，應(yīng)當(dāng)組織專家對(duì)本單位編制的應(yīng)急預(yù)案進(jìn)行評(píng)審；四是評(píng)審應(yīng)當(dāng)形成書面紀(jì)要并附有專家名單；五是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的應(yīng)急預(yù)案經(jīng)評(píng)審或者論證后，由生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位主要負(fù)責(zé)人簽署發(fā)布。

3.應(yīng)急預(yù)案的備案

備案工作是指導(dǎo)企業(yè)開展應(yīng)急預(yù)案編制，提高預(yù)案質(zhì)量的重要措施。企業(yè)應(yīng)急預(yù)案應(yīng)按照“分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)”的原則，報(bào)當(dāng)?shù)卣鞴懿块T和上級(jí)單位備案，并告知相關(guān)單位。管理單位要加強(qiáng)對(duì)預(yù)案內(nèi)容的審查，實(shí)現(xiàn)預(yù)案之間的有機(jī)銜接。

《辦法》明確規(guī)定，應(yīng)急預(yù)案的備案應(yīng)遵循綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地為主的原則。地方安監(jiān)部門的應(yīng)急預(yù)案，應(yīng)當(dāng)報(bào)同級(jí)人民政府和上級(jí)安監(jiān)部門備案；其他負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)部門的預(yù)案，應(yīng)當(dāng)抄送同級(jí)安監(jiān)部門；中央企業(yè)的綜合應(yīng)急預(yù)案和專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案，報(bào)國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門、國(guó)務(wù)院安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門和國(guó)務(wù)院有關(guān)主管部門備案，其所屬單位的應(yīng)急預(yù)案分別抄送所在地的省、自治區(qū)、直轄市或者設(shè)區(qū)的市人民政府安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門和有關(guān)主管部門備案；其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位中涉及實(shí)行安全生產(chǎn)許可的，應(yīng)急預(yù)案要按照隸屬關(guān)系報(bào)所在地縣級(jí)以上人民政府安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門和有關(guān)主管部門備案；未實(shí)行安全生產(chǎn)許可的，其應(yīng)急預(yù)案的備案，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府安監(jiān)部門確定。

4.應(yīng)急預(yù)案的演練

加強(qiáng)應(yīng)急預(yù)案演練，是保證和提高應(yīng)急預(yù)案實(shí)效性的重要措施?！掇k法》對(duì)應(yīng)急預(yù)案的演練也作出了明確要求，規(guī)定各級(jí)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)定期組織應(yīng)急預(yù)案演練，提高本部門、本地區(qū)生產(chǎn)安全事故應(yīng)急處置能力。生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位應(yīng)當(dāng)制定本單位的應(yīng)急預(yù)案演練計(jì)劃，根據(jù)本單位的事故預(yù)防重點(diǎn)，每年至少組織一次綜合應(yīng)急預(yù)案演練或者專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案演練，每半年至少組織1次現(xiàn)場(chǎng)處置方案演練。演練結(jié)束后，組織單位應(yīng)當(dāng)對(duì)演練效果進(jìn)行評(píng)估，撰寫演練評(píng)估報(bào)告，分析存在的問題，并對(duì)應(yīng)急預(yù)案提出修訂意見。

5.應(yīng)急預(yù)案的修訂

應(yīng)急預(yù)案的及時(shí)修訂是保證應(yīng)急預(yù)案針對(duì)性、實(shí)效性的重要措施，《辦法》不僅對(duì)修訂條件作出原則規(guī)定，還明確了具體時(shí)間，規(guī)定地方各級(jí)安監(jiān)部門制定的應(yīng)急預(yù)案，應(yīng)當(dāng)根據(jù)預(yù)案演練、機(jī)構(gòu)變化等情況適時(shí)修訂。生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位制定的應(yīng)急預(yù)案應(yīng)當(dāng)至少每3年修訂1次，預(yù)案修訂情況應(yīng)有記錄并歸檔。存在以下情形的，應(yīng)急預(yù)案應(yīng)當(dāng)及時(shí)修訂：一是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位因兼并、重組、轉(zhuǎn)制等導(dǎo)致隸屬關(guān)系、經(jīng)營(yíng)方式、法定代表人發(fā)生變化的；二是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位生產(chǎn)工藝和技術(shù)發(fā)生變化的；三是周圍環(huán)境發(fā)生變化，形成新的重大危險(xiǎn)源的；四是應(yīng)急組織指揮體系或者職責(zé)已經(jīng)調(diào)整的；五是依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生變化的；六是應(yīng)急預(yù)案演練評(píng)估報(bào)告要求修訂的；七是應(yīng)急預(yù)案管理部門要求修訂的。

6.應(yīng)急預(yù)案的獎(jiǎng)懲

對(duì)應(yīng)急預(yù)案的編制和備案工作進(jìn)行檢查，是督促生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位落實(shí)安全生產(chǎn)主體責(zé)任的必要手段。《辦法》明確了應(yīng)急預(yù)案工作的獎(jiǎng)勵(lì)及處罰條件：對(duì)于在應(yīng)急預(yù)案編制和管理工作中做出顯著成績(jī)的單位和人員，安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位可以給予表彰和獎(jiǎng)勵(lì)。生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位應(yīng)急預(yù)案未按照《辦法》規(guī)定備案的，由縣級(jí)以上安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門給予警告，并處3萬(wàn)元以下罰款；生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位未制定應(yīng)急預(yù)案或者未按照應(yīng)急預(yù)案采取預(yù)防措施，導(dǎo)致事故救援不力或者造成嚴(yán)重后果的，由縣級(jí)以上安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門依照有關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)整頓，并依法給予行政處罰。

實(shí)施計(jì)劃

為認(rèn)真貫徹實(shí)施《辦法》，國(guó)家安全生產(chǎn)應(yīng)急救援指揮中心決定在全國(guó)開展應(yīng)急預(yù)案管理試點(diǎn)工作。

1.試點(diǎn)范圍

根據(jù)各地應(yīng)急預(yù)案管理的進(jìn)度不同，首先選擇北京、天津、上海、重慶和黑龍江、湖北、廣東7省市作為全國(guó)應(yīng)急預(yù)案管理重點(diǎn)試點(diǎn)單位，全面推進(jìn)《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預(yù)案管理辦法》的貫徹實(shí)施。

為拓寬試點(diǎn)范圍，還要求其他省(區(qū)、市)至少選擇一個(gè)市(地)為本區(qū)域內(nèi)應(yīng)急預(yù)案管理的試點(diǎn)單位，由試點(diǎn)市安監(jiān)局協(xié)調(diào)有關(guān)部門制定試點(diǎn)工作方案，整體推進(jìn)全市應(yīng)急預(yù)案管理工作的開展。省(區(qū)、市)安全監(jiān)管局或安全生產(chǎn)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)指導(dǎo)試點(diǎn)工作。

2.工作目標(biāo)

各級(jí)政府有關(guān)部門應(yīng)補(bǔ)充和修訂應(yīng)急預(yù)案，提高預(yù)案編制質(zhì)量，完善預(yù)案體系；礦山、建筑施工、危險(xiǎn)化學(xué)品、煙花爆竹等高危行業(yè)企業(yè)、國(guó)有企業(yè)和公共場(chǎng)所等重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)應(yīng)急預(yù)案?jìng)浒嘎蕬?yīng)達(dá)到100%，逐步提高其他類型生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位應(yīng)急預(yù)案?jìng)浒嘎剩煌ㄟ^演練，完善應(yīng)急管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急預(yù)案相互銜接；建立應(yīng)急預(yù)案數(shù)據(jù)庫(kù)，逐步實(shí)現(xiàn)應(yīng)急預(yù)案動(dòng)態(tài)化管理。

3.主要工作

一是加強(qiáng)應(yīng)急預(yù)案管理宣傳教育。要求各地結(jié)合安全生產(chǎn)宣教行動(dòng)宣傳《辦法》，提高有關(guān)部門和企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)從業(yè)人員和社會(huì)公眾的防患意識(shí)。通過開展專題培訓(xùn)，指導(dǎo)企業(yè)制定修訂應(yīng)急預(yù)案。

二是加快應(yīng)急預(yù)案管理配套制度建設(shè)。要求各省安全監(jiān)管局制定相應(yīng)的辦法和實(shí)施細(xì)則，進(jìn)一步明確本省的報(bào)備范圍和部門職責(zé)，規(guī)范應(yīng)急預(yù)案管理。另外，會(huì)同有關(guān)部門制定試點(diǎn)工作方案，擴(kuò)大應(yīng)急預(yù)案管理覆蓋范圍，推動(dòng)試點(diǎn)工作開展。

三是加強(qiáng)對(duì)應(yīng)急預(yù)案管理工作的指導(dǎo)。鼓勵(lì)各地通過發(fā)揮安全生產(chǎn)協(xié)會(huì)和有關(guān)事業(yè)單位的積極性，指導(dǎo)企業(yè)提高應(yīng)急預(yù)案編制質(zhì)量。指導(dǎo)企業(yè)開展演練、評(píng)審和修訂應(yīng)急預(yù)案，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急預(yù)案的有效銜接。

四是建立應(yīng)急預(yù)案數(shù)據(jù)庫(kù)。要求各省安監(jiān)局建立省級(jí)應(yīng)急預(yù)案數(shù)據(jù)庫(kù)和試點(diǎn)地區(qū)應(yīng)急預(yù)案數(shù)據(jù)庫(kù)，重點(diǎn)試點(diǎn)單位建立省市兩級(jí)應(yīng)急預(yù)案數(shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急預(yù)案的動(dòng)態(tài)化管理。國(guó)家安全生產(chǎn)應(yīng)急指揮中心將組織開發(fā)應(yīng)急預(yù)案數(shù)據(jù)庫(kù)軟件，為各地?cái)?shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)提供技術(shù)支持。

五是組織開展不同形式的應(yīng)急預(yù)案演練。結(jié)合2009年全國(guó)“安全生產(chǎn)月”開展的“應(yīng)急預(yù)案演練周”活動(dòng)，各級(jí)安監(jiān)部門要組織開展不同形式的部門聯(lián)合應(yīng)急預(yù)案演練，指導(dǎo)重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)開展演練，鍛煉應(yīng)急救援隊(duì)伍，檢驗(yàn)修訂應(yīng)急預(yù)案，提高應(yīng)急救援能力。

編輯楊 璇