寶雞市土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及對(duì)策分析

任海衛(wèi)　高建中　唐　波

【摘要】本文從寶雞市土地流轉(zhuǎn)的實(shí)際情況出發(fā),通過調(diào)查問卷的形式對(duì)寶雞市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問題進(jìn)行了一個(gè)系統(tǒng)分析,并針對(duì)存在的問題提出了對(duì)策,即提出要深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革、完善土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)、健全土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的管理與監(jiān)管機(jī)制、建立完善農(nóng)村社會(huì)保障制度,弱化農(nóng)地的社會(huì)保障功能等。

【關(guān)鍵詞】寶雞市 土地流轉(zhuǎn) 現(xiàn)狀

一、寶雞市土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀存在的問題

1.土地流轉(zhuǎn)速度緩慢。以農(nóng)戶家庭經(jīng)營(yíng)為主體的土地承包責(zé)任制實(shí)行以來,對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“體制”性效應(yīng)已逐步達(dá)到最大化,農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展亟需新的推動(dòng)力。目前土地流轉(zhuǎn)的速度和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整對(duì)土地的需求速度極不適應(yīng)。土地流不動(dòng),轉(zhuǎn)不活,不利于農(nóng)業(yè)規(guī)模發(fā)展。

2.土地流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范。目前,寶雞市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)大多處于自發(fā)和無序狀態(tài)。農(nóng)戶之間的轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓形式多為口頭約定或簡(jiǎn)單協(xié)議,不具備法律效力。這不僅不利于土地的正常流轉(zhuǎn),也為今后的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,發(fā)展高效設(shè)施農(nóng)業(yè)設(shè)置了人為障礙,增加了村組對(duì)土地管理的難度。

3.土地流轉(zhuǎn)機(jī)制還不健全。一是土地流轉(zhuǎn)無章可循。二是土地流轉(zhuǎn)信息不暢。三是土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)工作滯后。四是土地流轉(zhuǎn)扶持措施尚未出臺(tái)。土地流轉(zhuǎn)項(xiàng)目激勵(lì)措施、土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)償制度、土地投資補(bǔ)償制度等優(yōu)惠政策有待進(jìn)一步建立健全。

4.違背農(nóng)民意愿的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。由于在農(nóng)村社會(huì)保障體系還不完善的情況下,土地是農(nóng)民最基本的生活保障,雖然農(nóng)業(yè)產(chǎn)出比較低下,但大多數(shù)農(nóng)民仍把土地看成“活命田”,不愿意轉(zhuǎn)讓。

二、寶雞市農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)政策建議

1.深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革

明晰規(guī)范的土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系是農(nóng)村土地有效流轉(zhuǎn)的基本前提。首先,要科學(xué)合理界定國(guó)家、集體與農(nóng)戶三者之間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系,進(jìn)一步明確農(nóng)民承包土地的權(quán)能,真正把土地的所有權(quán)同其占有、使用、收益、處分的權(quán)能分開。在確保農(nóng)村土地所有權(quán)歸農(nóng)民集體所有的前提下,賦予農(nóng)民對(duì)承包經(jīng)營(yíng)的土地更多的權(quán)益。其次,進(jìn)一步明晰土地使用權(quán)的產(chǎn)權(quán)界定,把土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的決策權(quán)界定給農(nóng)民,這樣農(nóng)戶才能成為土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的主體,擁有土地的長(zhǎng)期使用權(quán)。

2.完善土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)

制定有關(guān)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī),使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)納入法制化軌道。進(jìn)一步明確集體土地所有權(quán)主體、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體、經(jīng)營(yíng)管理者以及他們之間的關(guān)系。明確規(guī)定集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的原則、范圍、條件、形式以及管理措施和操作程序,明確土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的主體和客體,明確地方政府在集體土地流轉(zhuǎn)中的地位、職責(zé)和作用。進(jìn)一步完善《農(nóng)村土地承包法》,盡快制定和出臺(tái)土地承包法的實(shí)施細(xì)則,明確界定農(nóng)民土地承包權(quán)的內(nèi)容和性質(zhì),明確承包土地的財(cái)產(chǎn)權(quán),賦予土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)法律地位,將政策和有關(guān)規(guī)章認(rèn)可的農(nóng)民通過承包獲得的土地實(shí)際占有、利用、收益和包括在承包期的繼承、抵押、轉(zhuǎn)讓等處分權(quán)在內(nèi)的使用權(quán)上升為法律,使農(nóng)戶真正享有占有、使用、收益和處分四權(quán)統(tǒng)一的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。我國(guó)法律已確認(rèn),土地所有權(quán)與使用權(quán)可以分離,土地使用權(quán)可依法轉(zhuǎn)讓。強(qiáng)化承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)屬性,才能有利于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)。農(nóng)戶長(zhǎng)期且穩(wěn)定的土地承包權(quán)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。只有把承包關(guān)系穩(wěn)定下來,把農(nóng)戶土地的使用權(quán)明確下來,土地流轉(zhuǎn)才能有更多空間與機(jī)會(huì)來增加農(nóng)民投資土地的積極性和農(nóng)業(yè)的比較利益,也才能阻止土地撂荒,實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)?；?jīng)營(yíng)。

3.健全土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的管理與監(jiān)管機(jī)制

首先,嚴(yán)格承包合同管理,進(jìn)一步明確承包者的責(zé)任,明確合同雙方當(dāng)事人的權(quán)利、義務(wù)。加強(qiáng)合同糾紛的調(diào)解工作,維護(hù)土地所有者、承包者和經(jīng)營(yíng)者的合法權(quán)益,維護(hù)承包合同的約束性,增強(qiáng)農(nóng)民對(duì)土地收益的長(zhǎng)期預(yù)期。其次,要加強(qiáng)檢查監(jiān)督和事后管理。通過對(duì)流轉(zhuǎn)土地的定期或不定期的檢查和監(jiān)督,以保證土地流轉(zhuǎn)合同中權(quán)利及義務(wù)的順利履行,防止用地者破壞耕地資源的行為,杜絕改變土地使用性質(zhì)等土地違法利用、違法經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)象。政府要對(duì)農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)行規(guī)范和引導(dǎo),在產(chǎn)權(quán)設(shè)置、流轉(zhuǎn)程序、流轉(zhuǎn)方式和流轉(zhuǎn)的檢查監(jiān)督等方面進(jìn)行合理規(guī)范和管理,不斷促進(jìn)農(nóng)村土地市場(chǎng)體系的建立和完善。

4.建立土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng),培育土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的中介機(jī)構(gòu)

(1)建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)體系

規(guī)范的農(nóng)村土地市場(chǎng)是土地健康流轉(zhuǎn)的前提。目前,我國(guó)各地農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的發(fā)育嚴(yán)重滯后于土地流轉(zhuǎn)的需要,農(nóng)地流轉(zhuǎn)還未形成一種規(guī)范的制度,地區(qū)之間存在著很大的差異。為了促進(jìn)農(nóng)地使用權(quán)的流轉(zhuǎn),優(yōu)化農(nóng)地資源配置,必須在政府的引導(dǎo)下,建立一個(gè)開放、公平、規(guī)范的農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng),通過市場(chǎng)機(jī)制及時(shí)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。積極探索建立農(nóng)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的運(yùn)行機(jī)制。

(2)積極培育土地流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu),促進(jìn)土地市場(chǎng)的完善發(fā)育

土地交易與普通商品交易有很大的區(qū)別,其運(yùn)作程序相對(duì)復(fù)雜,涉及到多個(gè)產(chǎn)權(quán)主體的經(jīng)濟(jì)利益。這就要求有完善的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)為之服務(wù)。中介組織應(yīng)建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易信息網(wǎng)絡(luò),通過各種渠道調(diào)查、搜集土地流轉(zhuǎn)的供需和市場(chǎng)價(jià)格等信息資料,及時(shí)登記匯集可流轉(zhuǎn)土地的數(shù)量、區(qū)位、價(jià)格等信息資料,并加以統(tǒng)計(jì)、分析和預(yù)測(cè),定期公開,對(duì)外公布,接受供求雙方咨詢,溝通土地資源市場(chǎng)供需雙方的相互聯(lián)系,以提高土地流轉(zhuǎn)的成功率。

5.建立完善農(nóng)村社會(huì)保障制度,弱化農(nóng)地的社會(huì)保障功能

土地保障只是我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度建立過程中的一個(gè)過渡形式,土地不應(yīng)承擔(dān)起農(nóng)民的全部社會(huì)保障功能。由于目前土地依然是大部分農(nóng)民就業(yè)、生存保障和社會(huì)福利的唯一依靠,所以,進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)機(jī)制創(chuàng)新,就要積極而穩(wěn)定地推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障制度改革,逐步將農(nóng)村的社會(huì)保障由依靠承包地轉(zhuǎn)為依靠社會(huì)和制度,建立起從最低生活保障到農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療、生育、傷殘的農(nóng)村社會(huì)保障體系,使農(nóng)民與市民一樣平等地?fù)碛袡?quán)利和享受社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。只要有了良好的社會(huì)保障制度,農(nóng)民對(duì)土地的依賴性就會(huì)降低,土地流轉(zhuǎn)就會(huì)加快。

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