煤炭領(lǐng)域決策科學(xué)化研究

許逢超

【摘要】近幾年來,我國煤炭安全生產(chǎn)問題嚴(yán)重,礦難事故頻繁。對此,從中央到地方的各級政府都予以了高度的重視,出臺了各項管理辦法,加大了對煤炭行業(yè)的整頓力度。但是,在我國特有的制度影響下,我們往往從一個極端走向另一個極端。在強(qiáng)大的政治壓力下,為了不背負(fù)責(zé)任,一些地區(qū)出現(xiàn)了“不生產(chǎn)為安全,不發(fā)展為安全”的觀念。社會主義和諧社會是安定有序、充滿活力的社會,科學(xué)合理的行政決策則是社會安定有序、充滿活力的保障。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下,實現(xiàn)煤炭行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展,取決于行政決策的制訂和執(zhí)行是否從政府職能出發(fā),是否突顯行業(yè)發(fā)展的特點,是否做到科學(xué)化、合理化。

【關(guān)鍵詞】行政決策 政府職能 行政決策科學(xué)化

失誤的決策必然會帶來巨大的損失,大躍進(jìn)、人民公社化、文化大革命這些重大決策失誤對我國社會經(jīng)濟(jì)造成的破壞,至今仍記憶猶新。然而,科學(xué)的行政決策一直是困擾我們的一個重大問題。在這方面,學(xué)界也做了大量的努力,但是始終是理論與現(xiàn)實差距過大,理論上的東西難以實現(xiàn)。尤其在煤炭生產(chǎn)領(lǐng)域,由于近年來我國礦難事故頻發(fā)以及“官煤政治”的存在,導(dǎo)致了隱瞞事故現(xiàn)象的大量出現(xiàn)。對此,國家煤炭安全監(jiān)督總局李毅中局長痛斥黑心礦主和腐敗官員,指出一定要加大監(jiān)管力度,嚴(yán)厲懲處一切違法亂紀(jì)分子。在中央的高度重視下,各地方政府根據(jù)中央精神,出臺了各項政策,強(qiáng)調(diào)安全設(shè)施不齊全,安全檢查不合格的企業(yè)堅決進(jìn)行“關(guān)停并改”,對發(fā)生重大事故的下級政府實行“一票否決制”。2004年,貴州省某地區(qū)政府下發(fā)了關(guān)于整頓煤炭行業(yè)的政府文件。文件指出,一旦某一煤礦出現(xiàn)礦難,轄區(qū)內(nèi)其余的煤礦都必須同時進(jìn)行停產(chǎn)整頓。不論從哪個角度出發(fā),礦難接二連三的發(fā)生是嚴(yán)重違背“生命最重要”這一人類最高準(zhǔn)則的,是完全違背黨的“以人為本”的“科學(xué)發(fā)展觀”精神的。筆者看來,各地政府的初衷、做法都是正確的。與此同時,筆者從一個新的角度對政府的這種所謂“一刀切”決策進(jìn)行了一定程度的分析。

一、決策是強(qiáng)政治壓力的產(chǎn)物

詹姆斯?安德森在《公共決策》一書中對政策調(diào)適對象的服從問題進(jìn)行了探討,提出服從的原因包括:第一,政治社會化,即通過宣傳、教育等手段將主導(dǎo)性的政治觀念和要求轉(zhuǎn)變成社會個人的行為規(guī)范。第二,利益衡量,當(dāng)調(diào)適對象基于自己的判斷,認(rèn)為服從政策能給自己帶來更大的利益、不服從政策將使自己遭受損失時,也會主動采取服從的積極態(tài)度。第三,避免懲罰,當(dāng)調(diào)適對象明顯感到不服從某項政策會受到懲罰時也會去服從。這個觀點對地方政府的官員同樣適用。地方政府官員既是地方上的調(diào)適者,又是中央政策的調(diào)適對象。作為中央政策的調(diào)適對象,他們面臨強(qiáng)大的政治壓力。部分學(xué)者認(rèn)為,在這樣的情況下,地方官員出于自身利益,必然不顧一切地進(jìn)行干預(yù),決策不可避免會有偏差。

二、決策的不合理性

部分學(xué)者對政府的這種決策提出了兩點質(zhì)疑:一是如果查出了安全隱患,那么之前政府在做什么,難道非要等出事之后才想到排除隱患。二是假如其他企業(yè)沒有安全隱患,政府的整改決策就嚴(yán)重影響了企業(yè)的正常生產(chǎn),經(jīng)濟(jì)損失必然嚴(yán)重,如此一來,政府的責(zé)任是否要受到追究。政府陷入了兩難的境地。而在他們看來,與行政決策應(yīng)遵循的原則相違背,與行政職能相脫離,是這一狀況出現(xiàn)的原因。因為作為一種社會活動,行政決策有其遵循的原則,以此來引導(dǎo)、約束和規(guī)范行政行為,學(xué)界認(rèn)為行政決策應(yīng)當(dāng)遵循以下原則。

1.發(fā)展中心原則

發(fā)展問題是當(dāng)今國際社會所面臨的一個共同主題。發(fā)展問題的極端重要性內(nèi)在地蘊含和決定了我國現(xiàn)階段各項行政工作的根本目標(biāo)和中心任務(wù),就是要加快經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。因此,加快發(fā)展原則是最重要的方法論原則。應(yīng)當(dāng)指出的是,我們不能簡單的把“GDP競賽”同經(jīng)濟(jì)社會的全面發(fā)展劃等號。

2.科學(xué)指導(dǎo)原則

沒有先進(jìn)的科學(xué)理論的指導(dǎo),不掌握現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)知識和科技知識,不具備較高的管理知識和文化素質(zhì),就不可能提高駕馭市場經(jīng)濟(jì)運行的能力,不可能做到科學(xué)決策,有效領(lǐng)導(dǎo)。

3.整體優(yōu)化原則

行政決策的效益應(yīng)當(dāng)是整體優(yōu)化,使決策所產(chǎn)生的結(jié)果與效應(yīng)具有多元互補(bǔ)性和綜合協(xié)調(diào)性。首先,要求行政決策必須能夠加快生產(chǎn)力發(fā)展速度,最大限度地提高經(jīng)濟(jì)效益;其次,要求行政決策必須具有積極良好的社會效益。學(xué)界認(rèn)為,科學(xué)的行政決策應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)上述原則,而當(dāng)我們認(rèn)為決策是與上述原則相違背時,也就意味著決策是錯誤的:

(1)“一刀切”與“發(fā)展中心原則”

部分學(xué)者認(rèn)為,發(fā)展中心原則高度概括了“發(fā)展是硬道理”的內(nèi)涵,深刻體現(xiàn)了社會經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展的高度統(tǒng)一。而“一刀切”決策作為“以不發(fā)展為安全”的體現(xiàn),是與其完全不相符的。

(2)“一刀切”與“科學(xué)指導(dǎo)原則”

部分學(xué)者認(rèn)為,“科學(xué)指導(dǎo)原則”要求必須重視科學(xué)理論、科學(xué)技術(shù)的作用。在對決策進(jìn)行分析、判斷、制訂時,要以科學(xué)的理論予以指導(dǎo),以科學(xué)的技術(shù)予以支撐,以科學(xué)的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析,并以科學(xué)的態(tài)度予以重視;而在決策的執(zhí)行階段,更是要做到從實際出發(fā),善于思考。然而,“一刀切”決策本身就意味著不進(jìn)行思考,不考慮實際情況,自然也是與“科學(xué)指導(dǎo)原則”相違背的。

(3)“一刀切”與“整體優(yōu)化原則”

部分學(xué)者認(rèn)為,決策所產(chǎn)生的結(jié)果與效應(yīng)是多元互補(bǔ)和綜合協(xié)調(diào),這首先要求決策者的思維具有開放性,決策程序體現(xiàn)民主性。反觀“一刀切”決策,決策者對“只要都關(guān)閉整頓就會完全避免事故”的盲目樂觀,對國有煤礦和私人煤礦利益的毫不關(guān)切,已經(jīng)背離了開放性、民主性,違背了“整體優(yōu)化原則”。

三、與職能相脫離

決策是組織為有效行使管理職能,根據(jù)實際需要,在可能的范圍內(nèi),對各項事務(wù)做出的分析、判斷、選擇和決定。從這個意義上說,職能是決策的前提。那么政府在煤炭生產(chǎn)領(lǐng)域應(yīng)履行哪些職能呢?在部分學(xué)者看來,主要有:第一,監(jiān)管職能,《2005年煤炭經(jīng)濟(jì)研究工作要點》中提出靠市場機(jī)制和社會機(jī)制難以有效控制安全生產(chǎn)事故,故而政府的行政監(jiān)管至關(guān)重要。政府的監(jiān)管職能是執(zhí)行法律,制定安全規(guī)章,頒布安全標(biāo)準(zhǔn),其作用手段是對安全生產(chǎn)監(jiān)管對象進(jìn)行宣傳教育,對發(fā)生的安全生產(chǎn)違法行為進(jìn)行行政執(zhí)法,強(qiáng)制其整改或追究其法律責(zé)任。第二,構(gòu)建安全文化的職能,政府應(yīng)積極倡導(dǎo)和宣傳先進(jìn)的安全文化,用安全文化來提高安全意識,使安全生產(chǎn)體現(xiàn)長期性和自動性。第三,一定的經(jīng)濟(jì)職能,即對煤炭行業(yè)的發(fā)展進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)指導(dǎo)。

部分學(xué)者從“職能是決策的前提”這一理論出發(fā),指出在煤炭生產(chǎn)領(lǐng)域中的行政決策必須與政府職能相適應(yīng),科學(xué)合理地界定行政決策范圍,逐漸轉(zhuǎn)變決策理念、決策方式,達(dá)到與時俱進(jìn)。同時,提出應(yīng)當(dāng)將決策納入到整個職能體系中,科學(xué)地進(jìn)行工作布局,合理地分配組織資源,使職能體系更為優(yōu)化。而文中的“一刀切”決策是將精力和資源完全投放于監(jiān)管領(lǐng)域的體現(xiàn)。這一決策方式造成了職能體系的混亂,各項職能間的互動深受影響。各種組織理論已經(jīng)說明:職能要素不具有多元性,缺乏互動交流,就會造成資源的浪費,影響職能的有效履行。因此,他們認(rèn)為“一刀切”決策是與政府職能相脫離的。

四、與“公共利益最大化”相違背

部分學(xué)者指出,政府部門行政決策的價值性原則體現(xiàn)在公共利益至上。公共利益至上,就是在行政決策過程中理所當(dāng)然應(yīng)該堅持一切以公共利益為重,實現(xiàn)公共利益的最大化。顯然,他們眼里所謂的“一刀切”決策是與公共利益最大化相沖突的。他們認(rèn)為要考慮以下幾個問題。

第一,某一煤企發(fā)生礦難而要求所有企業(yè)停產(chǎn)整頓固然會消除部分安全隱患,但社會必然會因其不合理性而對政府行政能力產(chǎn)生的嚴(yán)重質(zhì)疑;

第二,行政決策若造成過大的經(jīng)濟(jì)損失,并產(chǎn)生諸多危害,這一責(zé)任該由誰承擔(dān);

第三,在各地政府紛紛效仿這種“N-1=0”的決策模式情況下(即因一家煤企發(fā)生事故而對轄區(qū)內(nèi)其余煤企進(jìn)行整頓所帶來的效用為0,N為轄區(qū)內(nèi)所有煤炭企業(yè)),行政決策水平怎能提高,“經(jīng)濟(jì)社會全面發(fā)展”的目標(biāo)怎能順利實現(xiàn)。

通過上述分析,我們可以發(fā)現(xiàn)這部分學(xué)者不贊成這種決策模式。他們從科學(xué)決策應(yīng)當(dāng)具備的要素出發(fā),將該決策方式稱之為“一刀切”,并進(jìn)行了駁斥。那么他們的分析是否準(zhǔn)確呢?筆者認(rèn)為,他們的觀點是不成熟的。首先,他們沒有考慮政府部門行政決策最重要的政治價值優(yōu)先原則。政治價值優(yōu)先,就是行政部門遇到政治價值、經(jīng)濟(jì)價值、社會價值等發(fā)生沖突時,在無法協(xié)調(diào)的情況下,應(yīng)堅持政治價值的優(yōu)先,而當(dāng)前煤炭領(lǐng)域的政治價值,就是對煤礦工人生命安危的重視。其次,他們忽略我國部分煤礦主與充當(dāng)“保護(hù)傘”的部分官員牟取暴利,而礦工工作環(huán)境惡劣,生命安全沒有足夠保障的現(xiàn)實,僅僅從理論角度加以分析,容易讓人產(chǎn)生“是在為強(qiáng)勢辯護(hù)”的想法。從上述分析來看,我們似乎又面臨理論與現(xiàn)實相脫離的問題。但實際上,上述的分析為我們探討行政決策提供了一個全新的思路,那就是要以科學(xué)的理論為指導(dǎo),以對經(jīng)濟(jì)的宏觀控制為手段,立足國情,綜合運用各種學(xué)科的知識,全方位、多角度地認(rèn)識行政決策,實現(xiàn)決策的科學(xué)化。

參考文獻(xiàn):

[1]岳福斌.煤炭價格與煤炭經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展.北京:社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2005.65-273.