下一個(gè)樂(lè)章如何奏響

王運(yùn)寶

如果再次重復(fù)1995和2002年凍結(jié)的做法，造成一波三折，絕不是政府決策的最優(yōu)選擇。如何在建設(shè)過(guò)程中探索出一套成熟的體制機(jī)制，實(shí)現(xiàn)多贏，是下一步中國(guó)城市軌道交通發(fā)展的正確方向。

6月26日，開工儀式的熱鬧背后，青島終于圓夢(mèng)地鐵，為此，青島付出了20年時(shí)間。同月，千里之外的福州，承載著福州建設(shè)海西龍頭之夢(mèng)的地鐵一號(hào)線批準(zhǔn)立項(xiàng)。在這個(gè)沿海臨江的城市里，地鐵被賦予多重含義，“地鐵將福州帶入一線城市”的大字標(biāo)題，開始出現(xiàn)在當(dāng)?shù)孛襟w和房地產(chǎn)商的廣告中。

但如果不是國(guó)際金融危機(jī)下國(guó)家為擴(kuò)大內(nèi)需加大基礎(chǔ)建設(shè)規(guī)模，青島、福州以及其他城市的“地鐵夢(mèng)”，或許還要做更長(zhǎng)時(shí)間。

突如其來(lái)的投資“盛宴”，正改變著許多城市原本的建設(shè)節(jié)奏。青島、福州、無(wú)錫、昆明、長(zhǎng)沙、鄭州、寧波、南昌等眾多二三線城市的地鐵建設(shè)，在同一時(shí)間提速，絕非偶然。

從2008年下半年開始，中國(guó)迎來(lái)地鐵建設(shè)的第三次高潮，成為全世界最大的城市軌道交通建設(shè)市場(chǎng)。但是，“全世界最大”并不能掩蓋地鐵建設(shè)的所有困局。

因此，會(huì)不會(huì)重現(xiàn)1995年、2002年兩次“凍結(jié)”的波折?這成為各界普遍關(guān)心的話題?；蛟S，城市決策者們?cè)诘罔F建設(shè)高潮的同時(shí)，更應(yīng)追問(wèn)，下一步的趨勢(shì)將會(huì)怎樣?

第三次凍結(jié)?

“量力而行?！?/p>

面對(duì)如火如荼的地鐵投資潮，國(guó)家發(fā)改委基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)司司長(zhǎng)王慶云強(qiáng)調(diào)說(shuō)，發(fā)展地鐵要慎重，“解決公共交通問(wèn)題只有一個(gè)判斷指標(biāo)，就是這個(gè)城市的公共交通需求量與所對(duì)應(yīng)的政府財(cái)政支付能力?！薄霸谌萘亢湍芰Χ家粯拥那闆r下，選用地鐵就是比較奢侈的?！蓖鯌c云認(rèn)為，“首先應(yīng)該考慮在地面上的建設(shè)；地面上不行了，人多的地方可以考慮高架，線路進(jìn)入市中心再鉆到地下去。確實(shí)需要解決地面交通任務(wù)的，也不妨考慮采用有軌電車?！?/p>

從資金投入上看，以上3種軌道交通方式的成本差別很大：地鐵的建設(shè)成本在5億元，公里以上，輕軌的建設(shè)成本在2億元／公里以上，有軌電車的建設(shè)成本是2000萬(wàn)－3000萬(wàn)元，公里。

因此，中國(guó)工程院院士王夢(mèng)恕強(qiáng)調(diào)指出，可供選擇的方案有多種，如果非要不顧客觀實(shí)際去建設(shè)，不但產(chǎn)生不了“地鐵經(jīng)濟(jì)”效益，相反會(huì)拖整個(gè)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的后腿。“任何一朵美麗的鮮花不能在全世界同時(shí)開放一樣，地鐵的建設(shè)也不能在任何一個(gè)城市同時(shí)進(jìn)行?！?/p>

實(shí)際上，資金問(wèn)題，從來(lái)都是地鐵建設(shè)需要考慮的首要問(wèn)題，這也是1995年、2002年兩次“地鐵整風(fēng)”的直接因素。畢竟，地鐵的投融資機(jī)制還無(wú)成熟模式，盈利模式也是世界性難題，地方政府的財(cái)政壓力是最現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題。

資金壓力只是一方面。另一方面，前兩次地鐵凍結(jié)審批，“正好與當(dāng)時(shí)整個(gè)國(guó)家宏觀投資熱相對(duì)應(yīng)?！瘪T飛告訴《決策》。

因此，人們開始擔(dān)心，地鐵一哄而上投資熱潮之后，會(huì)不會(huì)遭遇第三次冷凍?

從前兩次凍結(jié)地鐵立項(xiàng)審批來(lái)看，“剎車”主要是為了使地鐵建設(shè)駛?cè)肜硇院鸵?guī)范的軌道。采訪中，大家普遍的觀點(diǎn)認(rèn)為，對(duì)于地鐵建設(shè)不能“一刀切”，一波三折對(duì)城市軌道交通建設(shè)來(lái)說(shuō)，不是最優(yōu)選擇。比如杭州，在遭遇兩次凍結(jié)之后，地鐵建設(shè)已經(jīng)遇到諸多不利因素。

而且，“一個(gè)城市是否需要地鐵是一個(gè)綜合性的問(wèn)題。城市的發(fā)展規(guī)模、城市人口數(shù)、城市人員流動(dòng)量、城市地面交通狀況、城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及經(jīng)濟(jì)實(shí)力、城市的環(huán)保和節(jié)能等等，都是決定因素?！鼻迦A大學(xué)交通研究所所長(zhǎng)陸化普對(duì)《決策》分析道。

所以說(shuō)，追問(wèn)國(guó)家對(duì)地鐵建設(shè)是否叫停或者叫停多久，并沒(méi)有實(shí)質(zhì)意義。重要的不是討論地鐵應(yīng)不應(yīng)該立項(xiàng)，首要問(wèn)題是地方政府如何面對(duì)地鐵建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理工程所需的“無(wú)底洞”般的資金缺口。

目前，地方政府迫切需要的，不是思考會(huì)不會(huì)被凍結(jié)，而是如何鍛造將商業(yè)智慧注入公共事業(yè)建設(shè)的能力，“交通、教育、民生、社會(huì)保障等等，哪兒都需要錢，窮日子有窮過(guò)法，要看地方政府怎么當(dāng)家了?！眹?guó)家發(fā)改委投資研究所所長(zhǎng)張漢亞說(shuō)。

如果更上一層樓，探索出一套成熟的運(yùn)營(yíng)體制機(jī)制，實(shí)現(xiàn)地鐵建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展，比爭(zhēng)論應(yīng)不應(yīng)該停止立項(xiàng)審批，更具有實(shí)際意義。

軌道交通“加速度”

“現(xiàn)在是加快建設(shè)軌道交通的最佳時(shí)機(jī)?！?/p>

中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院城市交通研究所所長(zhǎng)趙杰認(rèn)為，交通擁堵已經(jīng)成為各大城市的“心頭之痛”，“要解決城市交通問(wèn)題，必須依靠一種比私家車具有明顯競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的公交運(yùn)輸方式。但只有軌道交通能在時(shí)間效益、能源效益上明顯占優(yōu)勢(shì)?！?/p>

可以說(shuō)，這一觀點(diǎn)獲得的共鳴最多。在任何一個(gè)城市的申報(bào)書和規(guī)劃文本中，解決城市交通擁堵，總是放在首位。

而且，現(xiàn)實(shí)的案例也很容易找到。北京市增資7000萬(wàn)元增建的地鐵5號(hào)線天通苑站，使該地區(qū)擁堵程度大大下降，成為緩解城市交通擁擠的一個(gè)有說(shuō)服力的范例。

因此，“修地鐵不是為修而修，而是我們的城市太需要軌道交通了。最理想的軌道交通布局是300米以內(nèi)，或步行5分鐘就能找到站口，目前看來(lái)，我國(guó)地鐵的密度太低了?！敝袊?guó)鐵道科學(xué)研究院首席專家錢立新如此表示。據(jù)介紹，地鐵線路長(zhǎng)度居全國(guó)第二的北京，二環(huán)以內(nèi)的軌遭線網(wǎng)密度僅為1.08，而巴黎市中心區(qū)線網(wǎng)密度已經(jīng)是3.76，紐約和倫敦的市中心線網(wǎng)密度是3.46。

由此可見，中國(guó)的城市需要地鐵，需要軌道交通。

“建設(shè)軌道交通是提高公交服務(wù)水平最有效的措施。杭州地鐵的出現(xiàn)，能最大限度地提高現(xiàn)有的公共交通速度?！惫膊?、建設(shè)部暢通工程專家、杭州市綜合交通研究中心主任陳茜列舉了一組數(shù)據(jù)加以證明，一般來(lái)講，常規(guī)公交車的行車速度是每小時(shí)14公里至18公里，BRT(快速公交)能達(dá)到每小時(shí)20公里，而地鐵一旦建成后，能達(dá)到每小時(shí)30－40公里。這可是超過(guò)了現(xiàn)有速度的一倍多。同時(shí)，地鐵的運(yùn)量是常規(guī)公交的10倍。常規(guī)的公交車一條線路的運(yùn)量是每小時(shí)5000人，而地鐵一條線的運(yùn)量在3萬(wàn)－4萬(wàn)人左右。

地鐵的準(zhǔn)點(diǎn)、高效更是其他交通工具無(wú)法比擬的最大優(yōu)點(diǎn)，而且，地鐵用電，不用油，也更環(huán)保，能耗更低?！暗罔F的終極目標(biāo)是高效、便捷、安全、舒適、環(huán)保，這與杭州打造生活品質(zhì)之城的宗旨是不謀而合的。杭州地鐵的建設(shè)，標(biāo)志著城市從常規(guī)公共交通時(shí)代，進(jìn)入到了軌道交通時(shí)代。此后，我們城市的生活品質(zhì)也將在地鐵的軌道上得到飛躍的提升。軌道交通，無(wú)疑是現(xiàn)代城市交通的發(fā)展方向。”陳茜說(shuō)。

同樣，由國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)部部長(zhǎng)馮飛帶領(lǐng)的研究小組，對(duì)“軌道交通引領(lǐng)中國(guó)走新型城市化道路”進(jìn)行了詳細(xì)論證。“走新型城市化之路已經(jīng)成為各地城市的普遍選擇，城市軌道交通起著引領(lǐng)城市發(fā)展的作用，而不是等到交通擁堵不堪之后，再去‘補(bǔ)課?！瘪T飛告訴《決策》。

實(shí)際上，這種理念正在被越來(lái)越多的人所認(rèn)同。王慶云表示：“發(fā)展城市軌道交通從短期看能夠拉動(dòng)固定資產(chǎn)投資，有利于克服國(guó)際金融危機(jī)對(duì)我國(guó)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的

影響；從長(zhǎng)期看，則可以解決制約城市發(fā)展的交通擁堵和空氣污染問(wèn)題，有利于城市的可持續(xù)發(fā)展?！?/p>

現(xiàn)階段，從北京到中西部眾多二三線城市，建設(shè)城市軌道交通成為共同的選擇。因此，住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部中國(guó)土木工程學(xué)會(huì)秘書長(zhǎng)張雁表示，盡管目前國(guó)際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)對(duì)各個(gè)領(lǐng)域都有一定影響，但是軌道交通建設(shè)絲毫沒(méi)有受到影響，軌道交通作為大城市、特大城市的交通骨干得到越來(lái)越廣泛的認(rèn)可。在今后的20年內(nèi)，軌道交通將始終處于高速發(fā)展時(shí)期，軌道交通建設(shè)不會(huì)減速，反而會(huì)提速，甚至現(xiàn)在根本不是減速的問(wèn)題，而是發(fā)展太慢。

加速度已是無(wú)法改變的趨勢(shì)。改變的，只能是地鐵開工的城市個(gè)數(shù)與地鐵的公里數(shù)。

審批權(quán)下放?

“地鐵審批有可能下放地方?！?/p>

一句簡(jiǎn)單的話，激活了各個(gè)地方城市政府決策者的神經(jīng)。

相對(duì)于其他眾多的建設(shè)項(xiàng)目，城市軌道交通審批采取“規(guī)劃審批制”，即由城市上報(bào)近期規(guī)劃；立項(xiàng)后，由中國(guó)國(guó)際工程咨詢公司提供項(xiàng)目評(píng)估書；然后上報(bào)國(guó)家發(fā)改委進(jìn)行具體規(guī)劃審批；然后由國(guó)家環(huán)保部進(jìn)行環(huán)境評(píng)估，再由國(guó)家發(fā)改委和建設(shè)部進(jìn)行會(huì)簽；然后上報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)城市軌道建設(shè)規(guī)劃；在規(guī)劃基礎(chǔ)上進(jìn)行具體建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)，進(jìn)行可行性研究，最后由國(guó)家發(fā)改委統(tǒng)一審批建設(shè)項(xiàng)目。

要完成這個(gè)過(guò)程，正常情況下一般需要3到5年，比如無(wú)錫市。如果遇到重大的政策調(diào)整，時(shí)間會(huì)更長(zhǎng)。所以，如何更加高效率地審批城市軌道交通建設(shè)，就成為很多人一直在討論的問(wèn)題。

其實(shí)，目前采用的這套審批程序，不一定就是最好的。與公路屬于交通運(yùn)輸部、鐵路歸鐵道部直接管理不同的是，目前城市軌道交通同時(shí)歸屬鐵道部、住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通部、工信部等幾大部門同級(jí)管理，缺乏直接的行業(yè)主管部門，這一現(xiàn)狀就使得城市軌道交通的規(guī)劃幾乎是“市長(zhǎng)說(shuō)了算”。在很多地方，地鐵建設(shè)就被簡(jiǎn)化為“市長(zhǎng)工程”。所以，“有關(guān)主管方面正在考慮，以后可能將后一個(gè)環(huán)節(jié)下放到省市一級(jí)的有關(guān)部門，發(fā)改委只審批規(guī)劃，其他的后續(xù)就由地方做主?！币晃怀鞘熊壍澜煌I(yè)界人士曾對(duì)媒體這樣透露。

對(duì)此，清華大學(xué)交通研究所所長(zhǎng)陸化普告訴《決策》：“下放地方是未來(lái)的一個(gè)發(fā)展趨勢(shì)。”特別是在國(guó)際金融危機(jī)的經(jīng)濟(jì)背景下，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議修改城市軌道交通建設(shè)資本金比例，從40％下降到25％。這一政策調(diào)整，無(wú)疑給各個(gè)城市的軌道交通建設(shè)注入了一股強(qiáng)大的推動(dòng)力，也透露出了豐富的決策信息。

更重要的是，軌道交通具有1：2.6的拉動(dòng)效應(yīng)。正因如此，奧運(yùn)會(huì)后，北京地鐵建設(shè)的熱情絲毫沒(méi)有減弱，反而更是以前所未有的速度擴(kuò)張。據(jù)介紹，到2010年的兩年內(nèi)，北京將投資1200億至1500億元人民幣拉動(dòng)內(nèi)需，軌道交通建設(shè)是其中的主要“發(fā)動(dòng)機(jī)”，累計(jì)投資將達(dá)到900億元。

在國(guó)家發(fā)改委綜合運(yùn)輸研究所研究員陳元龍看來(lái)，資本金比例下調(diào)以及項(xiàng)目審批權(quán)下放，都將使得地方政府在城市軌道項(xiàng)目上的融資壓力更小，自主性更強(qiáng)，從而迎來(lái)新的發(fā)展階段。但硬幣總有另一面。在審批權(quán)進(jìn)一步下放后，有關(guān)行業(yè)規(guī)范亟待建立。

也許，這正是下一步城市軌道交通建設(shè)的一個(gè)重要方面。

在香港，有這么一則形象廣告：豪華保時(shí)捷飛馳在鐵軌之上，以另類的視角強(qiáng)調(diào)了地鐵對(duì)于城市的影響。其潛臺(tái)詞是：跑車只能提升個(gè)人價(jià)值，而地鐵，則升華了整個(gè)城市。

中國(guó)的地鐵交響曲已經(jīng)演奏了40年，經(jīng)歷過(guò)波折之后的城市軌道交通建設(shè)，將要奏響的下一個(gè)樂(lè)章，一定會(huì)別有一番韻味。