ＢＯＴ在水利工程中的應用研究

胡其昌　姜翰照

摘要：浙江省湖州市老虎潭水庫在建設運營過程中，采用BOT形式，引入民間資本，解決了政府加快基礎設施建設與資金不足之間的矛盾。就項目進展情況、項目融資、項目特許經(jīng)營權、項目政策處理、原水供應、項目監(jiān)管等幾個方面進行了全面闡述，并就該項目帶來的啟示及需要完善的幾個問題進行了探討。

關鍵詞：BOT老虎潭水庫；民間資本

中圖分類號：F407.9

文獻標識碼：A

文章編號：1672-3198(2009)13-0282-03

1老虎潭水庫BOT項目背景

湖州市是浙江省北部、太湖南岸的中心城市，以絲綢文化為代表的歷史文化名城。2008年末全市土地面積5818km2，總人口258.50萬人。2008年全市實現(xiàn)國內生產(chǎn)總值1034.89億元，人均國內生產(chǎn)總值3.67萬元，2008年末，市區(qū)城鎮(zhèn)居民人均可支配收入達到21604元，農(nóng)民人均純收入10751元。

湖州市多年平均水資源總量39.46億m³，僅占全省的4％，全市人均水資源占有量1534m³／人，僅為全省平均值2710m³／人的57％。同時，湖州市洪澇旱災害交替并存，建國以來，曾發(fā)生洪、澇、旱災37次，其中洪澇20次，平均2.7年一次；干旱17次，平均3.2年一次。湖州市目前防洪標準偏低，基礎設施差，調控工程少，難以防御強臺風、長歷時梅雨、流域性大洪水和突發(fā)性、區(qū)域性大暴雨對中小流域的危害。

為了解決湖州市今后用水矛盾及東苕溪防洪需要，湖州市人民政府決定興建老虎潭水庫。湖州老虎潭水庫位于湖州市境內的東苕溪支流埭溪上，是一座以防洪為主，結合供水，兼顧灌溉等綜合利用的中型水庫。老虎潭水庫集水面積110平方公里。多年平均徑流量8622萬m³，水庫總庫容9966萬m³，正常蓄水量7207萬m³，調節(jié)庫容6813萬m³，防洪庫容3503萬m³。工程建成后，將有效減輕東苕溪沿線的行洪壓力。提高湖州中心城市防洪能力，使埭溪流域防洪標準由目前5－10年一遇提高到20－100年一遇；并可為湖州中心城區(qū)，埭溪沿岸村鎮(zhèn)供水6342萬m³，增加年灌溉水量183萬m³。

2老虎潭水庫BOT項目特征

2.1項目進展

2003年7月，市委、市政府召開老虎潭水庫建設工作動員大會暨領導小組成員第一次會議。組建了水庫工程建設領導小組和水庫建設總指揮部，統(tǒng)籌實施水庫建設。市委、市政府提出了本屆政府建成老虎潭水庫的總體目標。并確定了以財政性資金為引導、利用市場機制籌集建設資金的籌資設想。

2003年9月前完成工程水庫淹沒調查專題報告，10月30日前完成工程項目建議書，12月30日前完成工程可行性研究報告、工程地質勘察專題報告、工程環(huán)境影響評價報告、工程水土保持方案設計報告和工程地質災害評估及壓礦專題報告，2004年6月30目前完成工程初步設計。8005年8月，湖州市人民政府與中環(huán)保水務投資有限公司簽定老虎潭水庫及引水工程特許經(jīng)營協(xié)議。2005年10月，前期工作全部順利完成。2005年12月30日水庫主壩工程開工建設。2006年12月26日，水庫工程順利截流。2008年5月30日正式下閘蓄水。

2.2項目融資

湖州市委、市政府最初籌資是想用水庫原水供應與下游土地開發(fā)捆綁運作進行招商引資，后因國家對土地開發(fā)收緊，無法對水庫下游土地進行運作，因此后來確定了以原水價為主要標的、綜合評分為基本方法的公開競標方案，有效規(guī)避了政府投資風險，體現(xiàn)了公開、公正、公平的原則。2005年8月，市政府與中環(huán)水務公司簽定了項目投資特許經(jīng)營協(xié)議。

老虎潭水庫項目投資估算總額為85750萬元，其中水庫項目投資65200萬元，引水管道項目建設投資估算為20550萬元，考慮到水庫具有一定的防洪減災的公益職能，通過對水庫工程所承擔的公益性與非公益性職能的比例進行投資分攤，湖州市政府決定無償向項目公司投入20000萬元，其余65750萬元建設資金由項目公司籌集。項目工程前期方式的費用，由項目公司承擔。在建設期間除省及以上部分的行政事業(yè)收費，湖州市政府給予免除。項目公司自籌資金3668.94萬美元，再加上工行湖州分行聯(lián)合工行北京分行以銀團貸款方式發(fā)放貸款5億元，老虎潭水庫所需建設資金全部到位。

2.3項目特許經(jīng)營權

2.3.1特許經(jīng)營權授予

湖州市政府授予組建后的項目公司(湖州中環(huán)原水有限公司)在特許專營期內享有以下特許經(jīng)營權：投資、建設、經(jīng)營項目設施；依據(jù)規(guī)定取得土地使用權并按規(guī)定使用水庫場地和增壓泵站場地，擁有管道用地的他項權利以及保護上游水資源，并從水庫上游原水儲于水庫，向湖州市自來水公司供應原水并收取原水費，期限為30年。

項目公司須承擔防洪、減災任務，須在湖州市政府防汛抗旱指揮部統(tǒng)一調度下做好防汛抗旱工作，因執(zhí)行政府指令而造成的損失問題，由政府負責處理。項目公司應保證協(xié)議規(guī)定的下游灌溉所需水量。

2.3.2特許經(jīng)營權終止

(1)提前終止。提前終止可能有：一是因項目公司未履行協(xié)議，擅自轉讓、抵押、出租特許權，擅自停業(yè)、歇業(yè)嚴重影響社會公共利益和安全的，湖州市政府有權提前終止協(xié)議，二是因湖州市政府提前收回或取消全部或部分特許經(jīng)營權，或市政府為履行其協(xié)議規(guī)定的義務并造成嚴重后果的，項目公司有權提前終止協(xié)議；三是因為不可抗力事件導致提前終止。

(2)經(jīng)營期滿。經(jīng)營期滿，市政府授予項目公司的特許經(jīng)營權終止，項目公司應在移交日向湖州市政府或其指定的機構無償移交全部的項目設施及其他與項目設施相關的固定資產(chǎn)、權利、文件、材料和檔案，并確保符合相關規(guī)范要求。項目公司在正式移交前，應善意履行看守職責，保障正常生產(chǎn)和服務。

2.4項目政策處理

項目所有用地的征(租)地及移民安置等政策處理工作由項目公司委托湖州市政府組織實施。對于庫區(qū)移民安置和征地拆遷費用，實行包干協(xié)議方式，政策處理費用未超過概算5％以內部分由項目公司承擔，超過5％以上部分由湖州市政府負責。

2.5原水供應

2.5.1水質和供水安全

項目公司應按照適用法律對水庫的水資源加以保護，保證水質不低于地表水環(huán)境質量標準(GB3838—2002)2類標準。項目公司應不間斷地連續(xù)將原水輸送至交付點，并按協(xié)議要求滿足供水水質，水量、水壓、供水服務需求，做好水庫清庫工作。項目公司應遵守國家相關法規(guī)，確保項目設施的安全運營。

2.5.2水量

除不可抗力因素和項目公司自身原因外，在項目完工后運營初期(三年內)，項目的年基本保證水量分別為5475萬噸、5840萬噸和6205萬度，從第四年起的年基本保證水量為6342萬噸。也就是說，如果自來水公司向項目公司購買的原水未達到基本水量也將按照基本水量收取。項目公司因水量供應不足給自來水公司造成損失應給予賠償。

2.5.3水價

項目運營初期(三年內)的原水價格，在當前項目投資估算、運行成本、稅收政策和銀行貸款利率等成本要素水平條件下，確定為1.10元／立方米，自第四個運行年起的原水價格，將按照《水利工程供水價格管理辦法》中有關規(guī)定，在當前項目投資估算和、運行成本、稅收政策和銀行貸款利率等成本要素水平條件下，確定為1.4元／立方米，自第四個運行年起將根據(jù)上述條件變化對該水價進行相應調整，當前各成本要素水平按協(xié)議規(guī)定進行，價格調整根據(jù)協(xié)議調價公式進行。第四個運行年起，原則上原水供應價格每三年調整一次，并報湖州市物價主管部門審核。

2.5.4水費收取

湖州市自來水公司應按每兩個運營月實際供水量支付原水費，并購買不低于基本水量的原水。因自來水公司未及時支付給項目公司原水費，將由市財政局承擔支付責任。

2.6項目監(jiān)管

2.6.1準入監(jiān)管

老虎潭水庫BOT項目準入最先采取的是公開招標方式進行市場準入監(jiān)管，但由于招標工作發(fā)生流標現(xiàn)象，導致后通過競爭性談判方式確定市場準入主體。

2.6.2建設監(jiān)管

老虎潭水庫作為重要的基礎設施項目，具有社會性、資源性、壟斷性的特點，同時由于政府不直接控股，這就決定了水利部門必須加強建設監(jiān)管。為此，老虎潭水庫建設指揮部采取了以下措施：第一，通過建立健全水庫建設聯(lián)席會議制度、水庫招投標領導小組會議制度，并抽調專業(yè)技術人員現(xiàn)場辦公，切實加強建設監(jiān)管；第二，老虎潭水庫建設指揮部建立資金管理機制，確保建設資金足額到位和專款專用；第三，督促項目業(yè)主按設計規(guī)范組織實施，并嚴格遵從國家規(guī)定的基本建設程序運作，保證工程質量；第四是督促項目業(yè)主按協(xié)議約定的要求開工建設，及時掌握建設動態(tài)，確保建設項目的內容標準、工藝水準、施工組織、實施進度符合協(xié)議規(guī)定。

2.6.3水質監(jiān)管／服務監(jiān)管

在特許權經(jīng)營協(xié)議和原水供應協(xié)議中，明確了項目公司保證水質不低于地表水環(huán)境質量標準2類標準和滿足供水水質、水量、水壓、供水服務需求的服務質量標準。

2.6.4價格監(jiān)管

在協(xié)議中，前四年水價已經(jīng)確定，無價格監(jiān)管問題。在此之后，將按照《水利工程供水價格管理辦法》中有關規(guī)定。根據(jù)項目實際投資和運行成本、稅收政策和銀行貸款利率等成本要素變化對水價進行相應調整，價格調整根據(jù)協(xié)議調價公式進行。第四個運行年起，原則上原水供應價格每三年調整一次，并報湖州市物價主管部門審核。

2.6.5信息披露監(jiān)管

項目公司應向市政府或其指定部門，提交全面反映其經(jīng)營情況各個方面的財務報表和其他報表，主要包括資產(chǎn)負債表、損益表和現(xiàn)金流量表以及公司的成本報表。

綜上論述，老虎潭水庫BOT項目特征可用圖1來闡述。

3老虎潭水庫BOT項目啟示

3.1BOT籌資方式是建立和完善水利投融資機制的重要途徑

大中型水利工程投資規(guī)模大，資金需求量大，而政府資金有限，在項目具有一定的經(jīng)營效益和資金償還能力的情況下，通過設定基本投資收益率，適度控制資本投資風險，是完全可以按照市場機制籌集建設資金的。外來資本的加入有助于減輕政府資金壓力，使政府一時無力而又急需建設的水利工程等公益性基礎設施項目投入建設，及時解決社會經(jīng)濟發(fā)展和水資源短缺的矛盾。

3.2依法運作，慎密招商。是實現(xiàn)水利工程市場化籌資的基礎

建設老虎潭水庫是一種政府投資行為，但通過市場化運作實行招商引資，政府投資行為實際上轉變?yōu)槭袌龌?jīng)濟行為。因此，湖州市政府專門成立由發(fā)改委、水利局、財政局、建設局、法律辦和指揮部組成的測算小組，并聘請法律顧問，在法律法規(guī)的框架下，開拓思路，周密考慮，一方面保證招商方案的合法有效，以增強合作雙方的信心與誠心，減少歧義；另一方面通過規(guī)范運作，盡可能降低民事法律風險。

3.3兼顧各方利益，合理分配項目風險是BOT成功的首要條件

供水產(chǎn)業(yè)是壟斷性、區(qū)域性的產(chǎn)業(yè)，投資規(guī)模大，回收周期長，受政府政策、法律風險、市場范圍、資源條件、生產(chǎn)能力因素限制較大，而且產(chǎn)品價格不能隨著市場的價格自由變化，造成項目運作過程中風險較大，為了保證籌資成功，就需要考慮各方利益，合理分配項目風險，是保證BOT實踐成功的首要條件。在老虎潭水庫BOT中，屬于經(jīng)營活動自身產(chǎn)生的和不可抗力的，由投資者承擔；屬于政府決策或管制產(chǎn)生的，則需由政府承擔。政府通過設定原水供應服務協(xié)議、政策處理協(xié)議、一整套協(xié)議、財政承諾協(xié)議文本來明確各方的權利義務，增強投資商的投資信心。在兼顧政府企業(yè)共同利益的原則下，設定基本投資收益率，即保證投資商投資收益率在中國人民銀行發(fā)布的長期貸款利率上加2個百分點。這樣，不僅使投資人對經(jīng)營期內投資收益有一定的想象空間，有利于項目公司的正常經(jīng)營，同時，保證了政府對原水價格的宏觀調控能力。

4老虎潭水庫BOT項目需要完善方面

4.1原水價格調整方面

從現(xiàn)有的BOT項目的操作過程看，水利投資項目的收益來源主要是原水收益和發(fā)電收益，但由于飲水價格和電力價格的調整模式并不能完全反映成本增長的市場性，投資方的投入要素成本基本上以市場價格為主，如各種人工成本、藥劑等均屬于市場定價，會經(jīng)常隨著市場變化，而供水價格屬于基礎性資源，價格受到政府的控制，因此在投入價格的市場性和產(chǎn)出價格的非市場性的矛盾比較突出，特別是在成本要素價格快速增長的情況下，往往造成原水價格的調整滯后于成本要素價格的變化。因此，在今后的運營過程中，投資方會因為成本要素的提高而要求提升水價，而政府處于民生考慮，可能會拒絕調價，這就為企業(yè)今后的運營埋下隱患。

4.2項目功能界定方面

水利工程一般兼有防洪、供水、灌溉等綜合功能，在這些功能中，一些具有公益性，一些具有非公益性，在BOT實踐中，由于引入了外資或民營資本，因此就必須合理確定這些職能的承擔主體以及各自的權利義務。如防洪抗旱的調度指揮功能仍應由政府實施，投資運營方應無條件服從，對于因遵守政府指令造成的損失，政府應給予投資運營方補償，但如何補償，補償多少，仍需不斷完善；另外，對于灌溉用水，政府在簽證特許經(jīng)營權協(xié)議時應予以保證；而對于投資運營公司承擔的水庫日常維護是否需要補償以及補償多少仍需在今后的運行過程中不斷提出新思路和新方法。

4.3政府合理保證方面

4.3.1政府擔保問題

《擔保法》規(guī)定國家機關不得為保證人。外貿(mào)部規(guī)定，政府機構一般不應對項目做任何形式的擔?；虺兄Z(如外匯、貸款等擔保)。如確需擔保，必須事先征得國家有關主管部門的同意。此外，中國人民銀行也對擔保作了限制。根據(jù)這些規(guī)定，有學者認為政府在BOT項目上的擔保不合法。在老虎潭水庫中存在政府限時支付原水費的承諾協(xié)議，這種做法是否合法值得商討。

4.3.2限制競爭保證

水利經(jīng)營企業(yè)的收益主要取決于供水價格和用水戶的用水量。為保證項目建成供水后，承包商有穩(wěn)定的收入，政府承諾特許權期限內不在項目附近興建任何競爭性水利設施，并保證供水價格不致太低，使BOT水利經(jīng)營企業(yè)保持較高的回收率，以避免過度競爭引起B(yǎng)OT投資者經(jīng)營收益的下降，這是國際BOT方式的一種習慣做法。實際上，政府只保證“不過度競爭”才是必要的，因為過度競爭會導致資源的嚴重浪費。在老虎潭水庫特許經(jīng)營協(xié)議中未作出明確說明，這可能會對今后運營產(chǎn)生一定影響。

4.3.3購買保證

由于投資方在BOT項目中承受了最大的風險，他們往往要求政府保證最低的投資回報，否則，他們在選擇投資方案時會非常猶豫。這就是造成老虎潭水庫招標時為什么最后只有一家公司來進行投標的重要原因。為了減少投資方的風險，在投資水利工程項目時，政府會被要求提供一定數(shù)量的水購買協(xié)議，以保證日后該項目的市場需求。如老虎潭水庫中要求政府保證基本水量。由于我國的水價目前還受到多種因素的制約，雖然正在逐步開始反映市場供求關系，但由于實際消費能力普遍不高，所以我國政府部門應該要求保留確定服務收費水平的權利，而項目公司會要求政府做出保證，在用水量低于最低保證用水量時，政府應給予一定補償。當然這種保證是間接地，并限于對市場和價格的保證，而不包括對工程超期、超支等商業(yè)風險的保證。更不能保證固定投資回報率，那么BOT項目就變成了事實上的貸款項目，而這種貸款利率是較高的。這不但會使外商失去降低成本、提高效率的積極性，也會使政府承擔了不應承擔的風險。