行政責(zé)任概念之探究

費　偉　張　馳　汪梅花

摘要：行政責(zé)任作為法律責(zé)任體系中的一個重要組成部分，其理論研究水平長期落后于民事責(zé)任、刑事責(zé)任。近年來，行政法學(xué)界對行政責(zé)任進(jìn)行了不斷的研究。但在行政責(zé)任的概念上，還是沒有一個清晰明了的定義。本文力圖從法律責(zé)任的共性和行政責(zé)任的特性出發(fā)，探究行政責(zé)任的內(nèi)涵和外延，并嘗試解決行政責(zé)任承擔(dān)主體不清的問題。

關(guān)鍵詞：行政責(zé)任法律責(zé)任行政法行政主體

1 行政責(zé)任概念諸說之分析

1.1 行政職責(zé)(義務(wù))說 該說認(rèn)為，行政責(zé)任是指行政機(jī)關(guān)在完成行政管理活動時應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的行政職責(zé)(義務(wù))。在此意義之下，行政責(zé)任與行政主體在行政法上履行的職責(zé)、承擔(dān)的法律義務(wù)沒有質(zhì)的區(qū)別。行政職責(zé)(義務(wù))說對我們從法學(xué)上研究行政責(zé)任是不利的。第一，它使得行政責(zé)任的“責(zé)任”概念與民事責(zé)任和刑事責(zé)任不一致。民事責(zé)任和刑事責(zé)任雖然在含義上存在差異，但兩者均沒有直接定義為一種義務(wù)，而是以違反義務(wù)做為其產(chǎn)生的前提。第二，它違背了法理上“義務(wù)—責(zé)任”的關(guān)系原理。一般法理將責(zé)任定義為特殊的義務(wù)，即違反第一性義務(wù)而產(chǎn)生的第二性義務(wù)。所以兩者的關(guān)系可以理解為：義務(wù)是責(zé)任的前提，責(zé)任是義務(wù)的保障。兩者并不能被視為等同的概念。如果以責(zé)任包容義務(wù)，那么責(zé)任與其他范疇的關(guān)系就不易厘清，而且在法律責(zé)任內(nèi)部又產(chǎn)生第一性義務(wù)與第二性義務(wù)問題。[2]

1.2 違法責(zé)任說 該學(xué)說認(rèn)為行政責(zé)任是違反行政法律義務(wù)應(yīng)該依法承擔(dān)的否定性法律后果。相較于行政職責(zé)、義務(wù)說，違法責(zé)任說合理性更高。它不僅符合了義務(wù)和責(zé)任的關(guān)系原理，也達(dá)到了行政責(zé)任與民事責(zé)任、刑事責(zé)任的一致性。但該說也存在著一個固有的缺點。即因行政法律關(guān)系主體的多樣性和不平等性，導(dǎo)致了行政責(zé)任主體(或稱行政責(zé)任的承擔(dān)主體)難以達(dá)成一個統(tǒng)一的界定。學(xué)界對此主要如下三種觀點：①最廣義說，也可以稱之為行政法律關(guān)系主體說。即認(rèn)為行政責(zé)任是指行政法律關(guān)系主體由于違反有關(guān)行政法律規(guī)范或不履行行政法律義務(wù)應(yīng)依法承擔(dān)的否定性法律后果。②行政主體說。即認(rèn)為行政責(zé)任是指行政主體(包括行政機(jī)關(guān)和其他行政公務(wù)組織及其人員)因在行使行政權(quán)的過程中違反行政法律規(guī)范而應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。[3]③行政相對人說。即認(rèn)為行政責(zé)任是指行政相對人由于違反行政法律規(guī)范而應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任。[4]行政主體說則只將行政主體作為行政責(zé)任的主體。這無疑是以控權(quán)論為其理論基礎(chǔ)的。其避免了最廣義說會出現(xiàn)兩個歸責(zé)體系的尷尬。更為重要的是，其更加符合行政法學(xué)“行政主體—行政行為—行政救濟(jì)”理論體系。行政法學(xué)將控制行政權(quán)力作為自己的一項最基本的任務(wù)，其理論的核心在于行政行為法。而只有行政主體才能做出行政行為，所以行政責(zé)任的主體應(yīng)該與行政行為法的主體保持一致，都必須為行政主體。行政相對人說認(rèn)為行政責(zé)任是行政相對人的責(zé)任，這種觀點來源于前蘇聯(lián)行政法學(xué)理論。如馬諾辛認(rèn)為，行政責(zé)任是在沒有上下級關(guān)系的條件下實行的，是行政機(jī)關(guān)對行政相對人違反行政法行為所追究的法律責(zé)任。[5]該觀點明顯地帶著管理論的色彩，暗含著行政相對人就是行政主體的管理對象的思想。這不僅與現(xiàn)代行政法體系相背離，而且更違反了我國“依法行政”和“責(zé)任政府”的治國理念。

1.3 違法、不當(dāng)責(zé)任說 該觀點認(rèn)為，不僅行政主體違法的行政行為會引起行政責(zé)任，行政主體不當(dāng)?shù)男姓袨橥瑯訒鹦姓?zé)任。如馬懷德教授認(rèn)為，行政責(zé)任是指行政機(jī)關(guān)及其工作人員由于不履行法定職責(zé)和義務(wù)依法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任，是行政違法或行政不當(dāng)?shù)姆珊蠊6]皮純協(xié)教授等學(xué)者認(rèn)為，行政責(zé)任是行政主體及其執(zhí)行公務(wù)的人員因行政違法或行政不當(dāng)，違反其法定職責(zé)和義務(wù)而應(yīng)依法承擔(dān)的否定性的法律后果。[7]從以上定義我們可以看出違法、不當(dāng)?shù)男姓袨槎急蛔鳛槟芤鹦姓?zé)任的行為。

2 對行政責(zé)任概念之重新界定

2.1 從法律責(zé)任的角度對行政責(zé)任概念的限定

2.1.1 法律責(zé)任的定義 關(guān)于法律責(zé)任的定義有多種不同的說法，這也與責(zé)任概念的多義性有關(guān)。這些定義主要包括：義務(wù)說、強(qiáng)制說、法律關(guān)系說、處罰說、后果說、狀態(tài)說、責(zé)任說。雖然各種定義的側(cè)重點有所不同，但各種界定也都是相互聯(lián)系的，且有不少觀點之間的差異也不是根本性的。綜合起來，我們可以對法律責(zé)任下這樣一個定義，即為法律責(zé)任是指由于違背了具有法律意義的義務(wù)或基于特定的法律聯(lián)系，有責(zé)主體應(yīng)受到譴責(zé)而必須承受的法律上的不利負(fù)擔(dān)。

2.1.2 法律責(zé)任視角下對行政責(zé)任概念的分析 行政責(zé)任作為一種法律責(zé)任，其應(yīng)該是法律責(zé)任的一個下位概念。它必然和民事責(zé)任、刑事責(zé)任一樣也應(yīng)該具有法律責(zé)任的共性。那么我們在對行政責(zé)任概念進(jìn)行界定時不僅不能與法律責(zé)任概念的內(nèi)涵相違背也不能超出法律責(zé)任概念的外延。由此可得出：①行政責(zé)任是因違反行政法上義務(wù)而產(chǎn)生的 行政責(zé)任的概念首先離不開行政法上的義務(wù)。沒有行政法上的義務(wù)的存在，行政責(zé)任就不可能存在。這里的行政法上的義務(wù)，既包括行政相對人的義務(wù)又包括行政主體的義務(wù)。對于行政法上義務(wù)的違反才有可能產(chǎn)生行政責(zé)任，但不能就將行政責(zé)任和行政法上的義務(wù)等同起來。所以將行政責(zé)任就認(rèn)為是一種行政義務(wù)和行政職責(zé)違背了法律責(zé)任的內(nèi)涵，超出了法律責(zé)任的外延。②行政責(zé)任具有應(yīng)受譴責(zé)性 行政責(zé)任應(yīng)該把應(yīng)受譴責(zé)性作為聯(lián)系違反行政義務(wù)與不利負(fù)擔(dān)的中介。行政主體違反行政義務(wù)的應(yīng)受譴責(zé)性表現(xiàn)在它侵犯了行政相對人的利益，行政相對人違反行政義務(wù)的應(yīng)受譴責(zé)性則表現(xiàn)在他侵害了社會公共利益。③行政責(zé)任是一種不利負(fù)擔(dān) 把行政責(zé)任定義為一種不利負(fù)擔(dān)也是合理的。特別是相對于制裁說，它在行政法上的合理性就更加明顯。因為行政主體的侵權(quán)行為對行政相對人造成的損失，并不是由行政機(jī)關(guān)來承擔(dān)，而是通過國家賠償?shù)姆绞接蓢邑斦袚?dān)。顯然，國家并不是侵權(quán)行為的做出者，對國家進(jìn)行制裁顯然是不合理的。而以不利后果來定義行政責(zé)任要符合現(xiàn)代責(zé)任制度的要求。

2.2 從行政法角度對行政責(zé)任的概念的限定 行政責(zé)任作為行政法體系中不可或缺的一部份，其概念必然需要與整個行政法體系相適應(yīng)，具有行政法的個性。所謂行政法，是調(diào)整行政關(guān)系的、規(guī)范和控制行政權(quán)的法律規(guī)范的系統(tǒng)。[9]該定義將行政法落腳在對行政權(quán)的規(guī)范和控制上。從行政法的主體上看，行政法上存在著行政主體和行政相對人這兩類主體。他們之間的地位不平等，且行政主體在雙方的關(guān)系中處于主導(dǎo)的強(qiáng)勢地位。行政主體常常是處于積極主動的狀態(tài)，而行政相對人則常常處于消極被動狀態(tài)。而之所以兩者存在著這么大的差異，是因為行政主體被憲法和法律授予了行政權(quán)，而具有了行政主體的資格。而行政相對人卻不具有行政權(quán)，所以無法作出行政行為。相對人的行為雖可以引起一定行政行為的發(fā)生，但就其行為性質(zhì)而言，它并不是行政行為。行政權(quán)的享有產(chǎn)生了行政主體，行政權(quán)的行使構(gòu)成了行政行為，對行政權(quán)濫用的補(bǔ)救則構(gòu)成了行政救濟(jì)。行政主體、行政行為和行政救濟(jì)構(gòu)成了行政法的三大基本內(nèi)容，它們與行政法基本理論一起構(gòu)成了行政法學(xué)總論部分的框架體系。[10]如果我們根據(jù)行政法的理論體系要求只將行政主體作為行政責(zé)任主體，相對人違反行政法義務(wù)所承擔(dān)的是一種什么責(zé)任呢?而在現(xiàn)實中，相對人違反行政法義務(wù)而承擔(dān)責(zé)任是廣泛存在的。這就使得很多學(xué)者在定義行政責(zé)任時，為了避免相對人的責(zé)任出現(xiàn)無所歸依的情況，就犧牲了行政法理論體系的特性將行政責(zé)任做了擴(kuò)張性的解釋，造就了一個泛化的行政責(zé)任概念。

3 行政相對人的責(zé)任之分析

有的學(xué)者就將行政相對人的責(zé)任定義為一種公法中的一般違法責(zé)任，而不是行政責(zé)任。因為行使行政職權(quán)的主體是行政主體及其工作人員，而不是行政相對人。在行政法律關(guān)系中，行政主體與行政相對人雙方所享有的法律權(quán)利和所承擔(dān)的法律義務(wù)，無論在性質(zhì)上還是內(nèi)容上都是不同的，相應(yīng)地其法律責(zé)任也應(yīng)當(dāng)是不同的。行政主體所享有的是行政職權(quán)，承擔(dān)的是行政職責(zé)，沒有自由處分的余地，而行政管理相對人所享有的是普遍社會主體都享有的法律權(quán)利，可以自由處分，承擔(dān)的是一般行政管理關(guān)系中的法律義務(wù)。從責(zé)任的關(guān)聯(lián)性和針對性角度看，行政責(zé)任應(yīng)當(dāng)是與行政職權(quán)和行政職責(zé)相聯(lián)系的行政主體的法律責(zé)任。另一方面，行政相對人的一般違法行為與犯罪行為具有更多的相似性。行政相對人違反行政管理法律規(guī)范的一般違法行為(violation)與犯罪行為(嚴(yán)重違法行為crimes)都屬公法上的違法行為，其承擔(dān)的也同樣是公法性質(zhì)的法律責(zé)任，都是出于維護(hù)公共利益和社會管理秩序的需要，具有強(qiáng)烈的制裁性和懲戒性。二者在指導(dǎo)原則、行為界定、歸責(zé)要素、承擔(dān)責(zé)任的方式等方面都具有很多的相似性和邏輯上的銜接性，它們都是公共權(quán)力保護(hù)公共利益的結(jié)果，差別主要在于兩種行為的違法程度不同。[11]所以，應(yīng)該將相對人違法行政法的而承擔(dān)的責(zé)任歸于公法上的一般違法責(zé)任。由此我們就解決了將相對人責(zé)任排除行政法無法得到合理定位的問題。由此可將行政領(lǐng)域的責(zé)任主體通過下圖來說明：

經(jīng)過上面的所有分析，我們可以對行政責(zé)任下一個最終的定義，即行政主體因違反行政法上的義務(wù)而應(yīng)受到譴責(zé)而必須由行政主體或國家承受的法律上的不利負(fù)擔(dān)。

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