論我國教育經(jīng)費轉(zhuǎn)移支付的立法現(xiàn)狀

李　洋　劉向東　楊　軍

摘要：當前我國農(nóng)村義務教育經(jīng)費的投入在總量以及分配結(jié)構(gòu)上存在缺口，長期制約農(nóng)村義務教育的發(fā)展。導致上述經(jīng)費投入問題的原因并不單一，涉及到缺乏強有力的法律制度的保障、各方主體的責任不明確以及不完善的財政轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督體系等因素。故建立一套規(guī)范、完善的農(nóng)村義務教育轉(zhuǎn)移支付制度的建立尤為迫切和重要，加快關(guān)于義務教育轉(zhuǎn)移支付及經(jīng)費管理的立法步伐。義務教育法律制度作為政府意志的體現(xiàn)，通過立法來保證義務教育財政經(jīng)費投入，促進義務教育發(fā)展。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村義務教育教育經(jīng)費轉(zhuǎn)移支付法律制度

1 國外義務教育經(jīng)費轉(zhuǎn)移支付的法律制度

1.1 國外義務教育經(jīng)費轉(zhuǎn)移支付相關(guān)立法的法律地位 以韓國、日本、德國、美國和英國為例，韓國義務教育是由1948年通過的《大韓民國憲法》最先規(guī)定的，之后不斷得以完善，1971年末公布《地方教育財政交付金法》，把義務教育財政交付金法和地方教育稅法結(jié)合，實現(xiàn)地方教育財源一體化。1981年制定《教育稅法》，并于1982年1月開始征收教育稅。同年4月，修訂《地方教育財政交付金法》。[1]涵蓋經(jīng)費投入、運用、支付等各個方面，相當完善；根據(jù)韓國立法體制，上述《地方教育財政交付金法》等相關(guān)法是由國會制定，相當于我國全國人大及其常務委員會。日本1946年的《日本國憲法》、1947 年的《教育基本法》以及《學校教育法》、1952 年制定的《義務教育費國庫負擔法》及1958年又制定了《義務教育諸學校設(shè)施費國庫負擔法》。[2]有關(guān)義務教育經(jīng)費負擔方面的法律同樣是由國會制定的。作為義務教育立法最早的國家之一，德國雖然沒有全國統(tǒng)一的義務教育法，但在16個聯(lián)邦州中，其中15個州通過各州的《學校法》，1個州(薩爾州)則專門制定《義務教育法》來規(guī)范義務教育。[3]并在其《基本法》中明確規(guī)定了轉(zhuǎn)移支付的目標，賦予教育經(jīng)費轉(zhuǎn)移支付制度很高的法律地位。[4]相比之下，受法律體制的影響美國義務教育經(jīng)費支付的相關(guān)法律制度則分為聯(lián)邦和州兩層，以各州為例，法律形式為州立法機關(guān)制定的法律、行政機關(guān)制定的行政法規(guī)及各法院判例。[5]相比之下由于所屬法系、立法傳統(tǒng)和習慣的差異英國沒有制定像日本的《義務教育費國庫負擔法》或美國的《1984年撥款法》等專門的教育經(jīng)費法，其有關(guān)教育經(jīng)費的內(nèi)容都包含在其他的教育法之中，教育經(jīng)費作為教育立法內(nèi)容的一部分，成為國家加強對教育改革與管理的手段。英國幾部重大影響的教育法案，如初等教育法、巴爾福法、費舍法等。[6]縱觀各國教育經(jīng)費轉(zhuǎn)移支付制度，最大的共性是均具有較高的立法層次和法律效力，在本國法律體系中占有很高的法律地位。

1.2 各國針對弱勢地區(qū)義務教育經(jīng)費保障的法律制度 各國義務教育經(jīng)費投入，均堅持地區(qū)間均衡發(fā)展的原則。一方面對于農(nóng)村等教育弱勢地區(qū)定為各國教育經(jīng)費轉(zhuǎn)移支付的重點。日本為保障學生均等的受教育機會，提升偏僻地區(qū)教育質(zhì)量，于1954年制定了《偏僻地區(qū)教育振興法》。該法規(guī)定，為振興偏僻地區(qū)的教育，中央財政補助市町村下列項目所需經(jīng)費的一半：完善學校的教材和教具，教員的進修；教職員的住宅建造及其他生活福利；體育和音樂教育設(shè)施的配置；師生的保健。此外法律還規(guī)定，對在偏僻地區(qū)學校工作的教員，應發(fā)給地區(qū)授課津貼等。再者，教育經(jīng)費應對農(nóng)村地區(qū)分配標準的科學化和規(guī)范化，建立一套完善的計算公式和測算方法，此方面英國的相關(guān)制度值得借鑒。英國政府法律規(guī)定，教育經(jīng)費的轉(zhuǎn)移支付以學生人數(shù)為基礎(chǔ)，保證經(jīng)費的劃撥是以現(xiàn)實為依據(jù)。如果兩所學校處于同一地區(qū)，學生人數(shù)相當，學校特點相仿，其經(jīng)費水平應該相對持平，從而體現(xiàn)公平原則。教育經(jīng)費的計算還考慮到其他一些影響因素。如由于不同地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和消費水平不同，教育費用的支出水平也存在差異。在政府向地方劃撥學校教育經(jīng)費的計算公式中，最后用“地區(qū)消費調(diào)節(jié)系數(shù)”進行總調(diào)節(jié)。在2006至2007年度的學校費用預算中，倫敦的地區(qū)消費調(diào)節(jié)指數(shù)為1.47，利物浦為1.00，薩瑞為1.14。針對弱勢群體和有特殊需求的學生，教育經(jīng)費都給予支持和幫助。這部分撥款按有特殊需求的學生人數(shù)計算，2005至2006年度占學校教育經(jīng)費的10.4％，2006至2007年度為10.5％，2007至2008年度預計為10.6％。[7]

2 我國農(nóng)村義務教育經(jīng)費轉(zhuǎn)移支付的立法現(xiàn)狀

2.1 相關(guān)立法層次低，權(quán)威性不高 當前我國關(guān)于農(nóng)村義務教育經(jīng)費的法律依據(jù)幾乎均以通知或者意見的形式存在，如2006年財政部與教育部聯(lián)合發(fā)布的《農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制改革中央專項資金支付管理辦法》、《確保農(nóng)村義務教育經(jīng)費投入加強財政預算管理的通知》、《關(guān)于中部地區(qū)農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制改革情況進行專項督導檢查的通知》等。[1]雖然無論是經(jīng)費投入的財政資金的轉(zhuǎn)移支付還是經(jīng)費的分配，及經(jīng)費運作的監(jiān)督檢查，均納入到我國當前農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障工作，然而法律效力較低，影響實際工作的有效性。造成這一問題的原因一方面源于我國整體教育立法的不完善，欠缺經(jīng)費投入及保障的專項立法；再者監(jiān)管主體的錯位，如果繼續(xù)維持由國務院及其部委作為教育立法的主體這一現(xiàn)狀，農(nóng)村義務教育經(jīng)費相關(guān)立法無法逃出規(guī)章的形式。例如有關(guān)經(jīng)費中的轉(zhuǎn)移支付問題，主要由財政部于1995年頒發(fā)的《過渡時期財政轉(zhuǎn)移支付辦法》(以下簡稱《辦法》)進行規(guī)制，其法律淵源屬于部門規(guī)章。而轉(zhuǎn)移支付制度，對上涉及到中央政府及其各部委的財政劃撥支出權(quán)限，對下涉及全國各個地方存在財政差異前提下的公共服務均衡化目標，而該《辦法》只是在政府權(quán)力層級中僅屬于國務院某一特定的職能部門制定的行政規(guī)章，其規(guī)制的效果及自身的權(quán)威性，常為學者所詬病，立法層次太低。[8]立法層級太底直接導致的后果:除財政部和地方上的財政部門外，其他政府和工作部門的財政權(quán)力、財政義務、財政程序和財政責任均處于法律真空狀態(tài)，基于行政權(quán)力天然的擴張性基礎(chǔ)上派生的權(quán)力濫用的隨意性，財政資金的在政府間的支出流向不具有穩(wěn)定的預期。

2.2 經(jīng)費轉(zhuǎn)移支付分配及運用缺乏規(guī)范性 “以縣為主”的農(nóng)村義務教育管理體制，在我國各地經(jīng)濟發(fā)展水平差距較大及分稅制后財政薄弱的縣級政府卻承擔了農(nóng)村義務教育經(jīng)費的主要責任，這遠遠超出了中、西部地區(qū)縣級政府的實際財政能力[9]，農(nóng)村義務教育發(fā)展所不可或缺的社會公平目標很難得以保證和實現(xiàn)。因此，還必須依靠中央和省級政府在農(nóng)村義務教育經(jīng)費籌資問題上強化責任分擔，而目前各級政府在新的管理體制中的事權(quán)責任規(guī)定不夠明確，省級政府沒有發(fā)揮應有的作用[10]。省級政府事權(quán)行使的不充分，導致中央不得不在分稅制劃分事權(quán)范圍之外，當局部地區(qū)出現(xiàn)問題時，直接承擔部分農(nóng)村義務教育的籌資責任。如近些年來，中央財政針對農(nóng)村義務教育問題，分別啟動了“貧困地區(qū)義務教育工程”、“農(nóng)村中小學危房改造工程”，以及專門用于中西部困難地區(qū)中小學教師工資發(fā)放、對家庭經(jīng)濟困難的中小學生免費提供教科書等專項投入。但如此一來，陡增中央財政壓力的同時，由于跨度大、信息不對稱及沒有可操作的預算基礎(chǔ)等客觀原因，中央政府直接對省級以下政府進行轉(zhuǎn)移支付存在實際操作困難，所以，這種事權(quán)分擔方式作用雖然明顯，卻難以完全從根本上解決農(nóng)村義務教育發(fā)展與穩(wěn)定的問題。

由于我國財政性教育投入長期以來都向城市傾斜，致使農(nóng)村義務教育投入更顯不足?！耙钥h為主”的義務教育財政體制實施以來，確實在一定程度上緩解了農(nóng)村義務教育經(jīng)費緊缺的矛盾，減輕了過去“以鄉(xiāng)為主”時鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負擔沉重的尷尬局面，保證了縣域內(nèi)義務教育投入的公平性。但是，由于我國縣級財政的種種困境，“以縣為主”的教育經(jīng)費投入體制依然難以承擔起農(nóng)村義務教育發(fā)展財政投入主體的責任。據(jù)國家審計署于2008年對16個省區(qū)、市的54個縣市、區(qū)的教育經(jīng)費的投入、適用及管理等項目的調(diào)查數(shù)據(jù)，存在部分縣級政府減少了農(nóng)村義務教育經(jīng)費投入，2006年與2005年相比，共計減少3186.90萬元，減幅為13.2％；部分地區(qū)未落實應由地方承擔的資金1.22億元。審計調(diào)查的16個省中，有3個省未按照規(guī)定的分擔比例落實資金，少承擔資金1.08億元，占應承擔資金總額的8.65％。審計調(diào)查的54個縣，有8個縣未按規(guī)定落實應承擔的資金1350.58萬元，占應承擔資金總額的71.78％。據(jù)統(tǒng)計，資金撥付不及時，長期滯留在財政或教育部門。這說明，“以縣為主”的義務教育財政投入體制仍然不能從根本上解決農(nóng)村義務教育發(fā)展的瓶頸問題，無法保障農(nóng)村義務教育的健康發(fā)展。根據(jù)《教育法》第45條的規(guī)定，農(nóng)村義務教育應當成為整體教育經(jīng)費的傾斜點，而非進一步的加劇其不利地位。這不僅是教育均衡發(fā)展的需要，同時也關(guān)系到農(nóng)村發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)差距等一系列宏觀問題。

2.3 農(nóng)村義務經(jīng)費轉(zhuǎn)移支付的法律監(jiān)督體系不健全 法律上經(jīng)費轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)督不僅需要明確監(jiān)督主體、監(jiān)督事項和范圍、監(jiān)督方法，還需針對事后監(jiān)督予以規(guī)定，而目前我國關(guān)于農(nóng)村義務教育經(jīng)費的相關(guān)監(jiān)督的規(guī)章將此權(quán)力授予各級教育行政部門，并設(shè)置便民的監(jiān)督途徑，然而卻對違法者的法律責任及如何啟動司法救濟程序缺乏明確的規(guī)定，易造成實質(zhì)上的監(jiān)督形式化。美國經(jīng)濟學家斯蒂格列茨認為：代理人本身是具有理性的單獨個體，在信息不對稱的情況下，代理人的目標和委托人的目標必然存在差異，代理人更傾向于為自己謀利。在教育經(jīng)費轉(zhuǎn)移支付過程中，涉及各環(huán)節(jié)信息的披露問題，作為政府應當履行信息披露職責，提高支付的透明度，而這一目標的實現(xiàn)需要一定的法律制度的制約，法律存在的價值即當出現(xiàn)違法行為時，可以追究相應的法律責任，如果法本身缺少責任的追究條款無疑是變相地激勵違法行為的發(fā)生。從某種程度上也加劇農(nóng)村義務教育轉(zhuǎn)移支付資金分配和使用上存在資金安排帶有嚴重的隨意性、截留、克扣、挪用現(xiàn)象。[11]審計調(diào)查的16個省中，有6個省的財政、教育部門共滯留中央“兩免一補”專項經(jīng)費1.89億元。2個省教育部門滯留或結(jié)余以前年度安排的貧困地區(qū)義務教育工程、農(nóng)村中小學現(xiàn)代遠程教育等專項經(jīng)費1.27億元。審計調(diào)查的54個縣中，有29個縣的財政、教育部門未按規(guī)定期限分配并撥付到有關(guān)中小學校賬資金1.10億元，占這29個縣農(nóng)村義務教育同類經(jīng)費總額的45.32％。其中有13個縣資金滯留平均超過6個月；最長的超過1年，金額為3301萬元，占滯撥資金總額的30％。以致有學者提出監(jiān)督制度的不健全和責任制度的缺失是轉(zhuǎn)移支付領(lǐng)域腐敗的原因之一。加強支付活動的法律責任制約是當前我國農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障工作的主要任務。

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