農(nóng)地流轉(zhuǎn)背后的地方政府失范行為分析

崔曉潔　王　瀟

摘要：本文從我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)及地方政府行為現(xiàn)狀出發(fā)，重點(diǎn)分析地方政府在“農(nóng)轉(zhuǎn)非”過程中產(chǎn)生尋租和侵權(quán)行為的原因，并對(duì)此提出相應(yīng)的建議和對(duì)策。

關(guān)鍵詞：農(nóng)地流轉(zhuǎn)；地方政府；尋租行為；侵權(quán)行為

一、我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)及地方政府行為現(xiàn)狀

1.農(nóng)地流轉(zhuǎn)面積不斷擴(kuò)大，農(nóng)民缺乏土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)權(quán)保障意識(shí)

從1996年到2002年，我國耕地從19.5億畝縮減為18.89億畝。而到了2006年，全國耕地面積已減少到18.27億畝，我國人均耕地面積由1.59畝(2003年數(shù)據(jù))驟降為1.39畝，這離18億畝的紅色警戒線已是咫尺之遙，形勢(shì)嚴(yán)峻。

2.農(nóng)村土地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)比例不高，土地流轉(zhuǎn)價(jià)格扭曲

從農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方式來看，主要是非市場(chǎng)化的行政性調(diào)整，而市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)比例不高。改革開放以來，全國有93.7％的村進(jìn)行過行政性土地調(diào)整，平均調(diào)整次數(shù)為4.3次，而調(diào)整的主要原因是人口增減、政府征用，其中行政性土地流轉(zhuǎn)面積占全部流轉(zhuǎn)面積的60％以上。而與此同時(shí)，由于土地流轉(zhuǎn)必須通過政府才能進(jìn)入一級(jí)市場(chǎng)，導(dǎo)致農(nóng)地流轉(zhuǎn)價(jià)格長(zhǎng)時(shí)期保持較低趨勢(shì)，土地增值部分的收益分配不均，損害農(nóng)民權(quán)益的事時(shí)有發(fā)生。

3.地方政府違規(guī)行為嚴(yán)重，征地矛盾不斷加劇

目前我國正處于轉(zhuǎn)型時(shí)期，許多對(duì)權(quán)力的制約制度不完善，為地方政府進(jìn)行尋租提供了可乘之機(jī)。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)績(jī)效指標(biāo)成為最重要的地方政府政績(jī)考核指標(biāo)。地方政府為實(shí)現(xiàn)其政治目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，甚至采取暴力和非法手段強(qiáng)占農(nóng)田，這樣的事例屢見不鮮。

二、農(nóng)地流轉(zhuǎn)中地方政府失范行為的原因分析

1.農(nóng)地轉(zhuǎn)讓制度不完善導(dǎo)致地方政府尋租行為

我國現(xiàn)行的土地流轉(zhuǎn)制度要求，集體土地不能直接進(jìn)入市場(chǎng)，必須先由政府“低價(jià)征用”，然后轉(zhuǎn)讓開發(fā)，在這個(gè)過程中必然會(huì)產(chǎn)生“土地尋租”行為。而地方政府主要通過兩種手段尋租：一方面，他們極力壓低征地中的補(bǔ)償費(fèi)用；另一方面，他們通過強(qiáng)權(quán)擴(kuò)大土地征收面積，撈取利益。以下兩方面如下圖所示：

圖中D為市場(chǎng)中對(duì)農(nóng)地的需求曲線，而S為農(nóng)民自發(fā)的農(nóng)地供給曲線，此時(shí)農(nóng)地市場(chǎng)的均衡價(jià)格為P*，均衡數(shù)量為Q*。由于我國目前的農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度限制，使得地方政府必須介入，這樣地方政府一方面降低補(bǔ)償費(fèi)用至P0，從中獲租P0P*E*B；另一方面，通過強(qiáng)權(quán)強(qiáng)征土地，擴(kuò)大征收面積，使供給曲線移動(dòng)至S，但仍按均衡市場(chǎng)價(jià)格P*出售，從中獲租BE*AC。至此，地方政府獲租總額為P0P*AC，嚴(yán)重侵害了農(nóng)民利益。由于國家征用農(nóng)地是利用農(nóng)地資源的唯一合法途徑，導(dǎo)致市場(chǎng)價(jià)格機(jī)能被排除在農(nóng)村土地資源配置之外，使現(xiàn)行征地補(bǔ)償決定機(jī)制具有很大的彈性空間，地方政府往往利用手中的權(quán)力壓低補(bǔ)償款。再者，地方政府假借國家建設(shè)、招商引資等名義擴(kuò)大土地流轉(zhuǎn)面積，將額外征地面積作為閑置土地或是土地儲(chǔ)備，留為日后己用或出售。

2.土地所有權(quán)虛位導(dǎo)致地方政府侵權(quán)行為

(1)何為“集體產(chǎn)權(quán)”界定不明。我國現(xiàn)行規(guī)定：“集體土地所有權(quán)的代表按鄉(xiāng)、村、組的實(shí)際占有為界限?！倍@里所謂的“村集體組織”或不存在，或虛設(shè)的機(jī)構(gòu)，其權(quán)利是屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的。農(nóng)民作為最大的群體缺乏發(fā)言權(quán)，無對(duì)話的力量和有效的行動(dòng)，無力制約不合理的行為，導(dǎo)致集體資產(chǎn)收益權(quán)與控制權(quán)的模糊不清。

(2)中央政府與地方政府間土地產(chǎn)權(quán)界線模糊，使得土地大量流失。長(zhǎng)期以來，在實(shí)際管理中地方政府一直代理行使著土地所有權(quán)，享有和承擔(dān)著地方城市建設(shè)和土地開發(fā)中大量的實(shí)際事權(quán)和義務(wù)，同時(shí)獲取大量的所有權(quán)收益，而中央政府在土地所有權(quán)上的地位則被相對(duì)邊緣化。

三、農(nóng)地流轉(zhuǎn)中政府失范行為的解決途徑

1.制定合理到位、標(biāo)準(zhǔn)明確的補(bǔ)償政策

要對(duì)農(nóng)村土地要進(jìn)行分等定級(jí)、科學(xué)評(píng)估、確定土地流轉(zhuǎn)價(jià)格。非農(nóng)建設(shè)用地的土地的流轉(zhuǎn)價(jià)格不僅要保障農(nóng)民的基本生活水品，還應(yīng)體現(xiàn)社會(huì)福利功能，要逐漸將國有土地和集體土地統(tǒng)一起來，實(shí)行“同質(zhì)同價(jià)”，集體的土地也應(yīng)當(dāng)和國有土地一樣由市場(chǎng)定價(jià)。

2.規(guī)范地方政府行為，削弱其政治、經(jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī)

應(yīng)完善地方政府的業(yè)績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)；考核指標(biāo)既能反映短期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)情況，又能綜合長(zhǎng)期社會(huì)福利情況；擴(kuò)大人民群眾在考核中的作用。在提高征地補(bǔ)償?shù)耐瑫r(shí)，重構(gòu)土地收益分配機(jī)制，由國家中央統(tǒng)一規(guī)劃土地收益。

3.明晰農(nóng)地產(chǎn)權(quán)，維護(hù)農(nóng)民權(quán)益

制定具有嚴(yán)格物權(quán)法意義的土地使用權(quán)來取代土地承包權(quán)，使農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)在獨(dú)立性和明確性上有所保障，使農(nóng)民真正享有占有、使用、收益和處分四權(quán)統(tǒng)一的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)。

4.健全法律體系，規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)程序

加大土地流轉(zhuǎn)的立法工作，使我國土地流轉(zhuǎn)真正有法可依。要通過立法明確土地流轉(zhuǎn)中受益方的權(quán)利，實(shí)現(xiàn)國家、農(nóng)民和第三方利益的公平；通過法律來保證土地流轉(zhuǎn)在農(nóng)業(yè)內(nèi)部進(jìn)行；通過法律規(guī)范土地交易市場(chǎng)，保證土地流轉(zhuǎn)的公平、合理。

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