關(guān)于建立覆蓋城鄉(xiāng)社會保障體系的幾點思考

王青波

中共十六屆六中全會提出了中國到2020年構(gòu)建社會主義和諧社會的目標和主要任務(wù)，而基本建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系成為其中一項重要內(nèi)容，這意味著今后14年中國的養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷保險覆蓋范圍要比現(xiàn)在增加數(shù)倍，成為世界最大的社保體系。

建立覆蓋城鄉(xiāng)社會保障體系是我國現(xiàn)實條件下做出的歷史性抉擇，是“促進社會公平正義”的有效著力點，是保障民生的體現(xiàn)，是我國社會保障制度建設(shè)從覆蓋城鎮(zhèn)職工向覆蓋城鄉(xiāng)全體居民的方向轉(zhuǎn)變，是我國社會保障制度的重大進步。

一、當前，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會保障體系面臨的突出的問題是社會保障體系的嚴重缺失

1.城鄉(xiāng)分割的二元社會保障制度制約著經(jīng)濟發(fā)展和城鄉(xiāng)居民生活水平的普遍提高。目前，我國城鎮(zhèn)居民已建立了一整套社會保障制度，其資金主要來源于國家、集體和個人三個方面，以集體為主，個人為輔，國家給予財政支持。由于城市比農(nóng)村居民收入高，居住集中，因此城鎮(zhèn)居民社會保障制度順利建立。而農(nóng)村則不同：一是國家沒有給予相應(yīng)的財政支持，享受的福利政策很少。加上農(nóng)民收入水平較低，投保積極性差，實施社會保障有較大難度。

2.與城鎮(zhèn)社會保障制度相比，農(nóng)村社會保障制度非常薄弱。農(nóng)民的社會保障仍然以家庭自保為主，親友互助為輔，基本上處于無助的自然狀態(tài)。因經(jīng)濟發(fā)展水平低、收入增長緩慢、居住地域分散等，農(nóng)村居民的保障最薄弱。

3.農(nóng)民工的社會保障問題亟需解決并不斷加以完善。兩億多農(nóng)民工已經(jīng)成為我國主要工業(yè)的主力軍，由于戶籍不同造成了農(nóng)民工在發(fā)展機會和社會地位上的不平等。農(nóng)民工工資普遍低于城鎮(zhèn)職工工資近一倍，而且近10年來幾乎沒有增長。大多數(shù)農(nóng)民工工作在苦、累、險的一線崗位，缺少勞動保護，幾乎沒有被社會保險覆蓋。因此，農(nóng)民工自身承擔的社會保障能力很弱。

二、建立覆蓋城鄉(xiāng)社會保障體系應(yīng)做好以下幾項工作

1.在社會保障制度建設(shè)過程中，要秉承“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”的基本原則，分階段、有步驟、分層次、分類別地建立適合農(nóng)村基本狀況的社會保障制度?！俺青l(xiāng)統(tǒng)籌”并非“城鄉(xiāng)統(tǒng)一”，“統(tǒng)籌”強調(diào)“統(tǒng)一籌劃”，即在社會保障制度的設(shè)計過程中，要摒棄“城鄉(xiāng)分治”的觀念和做法，樹立“城鄉(xiāng)整合”的意識，以發(fā)展的眼光看問題，使城鄉(xiāng)社會保障制度能夠適應(yīng)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展和社會轉(zhuǎn)型的大趨勢。由于受政治、人口、國力、地區(qū)差別、傳統(tǒng)經(jīng)濟保障制度、社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、民族傳統(tǒng)與歷史文化等諸多因素的制約，不可能在短時間內(nèi)建立起完全統(tǒng)一的社會保障制度，逐步化異趨同還需要一個過程。

2.社會保障體系通常包括養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、工傷保險、社會福利與社會救濟、最低生活保障等內(nèi)容，如果把這個體系看成一個層梯結(jié)構(gòu)，最低生活保障就是其中必須守住的底線，處于需求層次的最下層。截至2006年10月，全國城市中得到低保救助的貧困人口1018萬戶，2229萬人。全國建立農(nóng)村低保制度的縣（市、區(qū)、旗）1791個，有18個省（自治區(qū)、直轄市）全面建立了農(nóng)村低保制度，得到低保救助的貧困人口達607萬戶，1222萬人。城市低保穩(wěn)步推進，農(nóng)村低保駛?cè)肟燔嚨?，“全民低保”進入攻堅階段。要積極創(chuàng)造條件，加大扶持力度，建立健全農(nóng)村最低生活保障體系，努力做到應(yīng)保盡保。要全面推行農(nóng)村醫(yī)療保險制度，加快普及農(nóng)村合作醫(yī)療，緩解長期困惑農(nóng)民的“看病難、看病貴”問題。在大力實施重大疾病救助的基礎(chǔ)上，積極探索建立突發(fā)性救助機制，使農(nóng)村弱勢群體得到有效救助。以建立大病統(tǒng)籌為主的互助合作醫(yī)療制度為重點，完善其他形式的農(nóng)村醫(yī)療制度，建立多層次、多類型的農(nóng)村醫(yī)療保障制度。

3.將農(nóng)村社會保險制度作為社會保障制度建設(shè)的重點。在社會主義市場經(jīng)濟條件下，建立農(nóng)村社會保險制度有利于計劃生育基本國策的落實，有利于應(yīng)對農(nóng)村人口老齡化，有利于逐步消除“三大差別”，推進城鎮(zhèn)化和社會主義新農(nóng)村建設(shè)。建立農(nóng)村社會保險制度，是實施以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，加快工業(yè)化、城市化建設(shè)，徹底解決農(nóng)民工和失地農(nóng)民后顧之憂的重大舉措，符合我國的現(xiàn)實和廣大農(nóng)民的要求。

4.解決好非城鎮(zhèn)企業(yè)職工參加社會保障的難點問題。解決靈活勞動者的社會保障問題不僅是實現(xiàn)制度廣覆蓋的要求，更重要的是保障公民基本權(quán)益的需要。當前解決靈活勞動者社會保險的關(guān)鍵是必須將靈活勞動者視為社會保險的保障對象。在某些具體政策上，應(yīng)體現(xiàn)靈活勞動者的特點，如在社會保障隱性債務(wù)償還的過渡期內(nèi)，可以允許有條件的個人繳納統(tǒng)籌和個人賬戶保險費，沒有條件的只繳納統(tǒng)籌部分費用。待到社會保障隱性債務(wù)全部償還完畢，國家社會保險費率下降和統(tǒng)一后，再實行統(tǒng)一的繳費費率。同時，在實施過程中要堅持“低進低出、高進高出、平進平出”的原則，杜絕違背權(quán)利義務(wù)對等原則，以低標準繳費政策盲目擴面。

5.將農(nóng)民工的社會保險問題作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障制度的切入點。解決農(nóng)民工社會保險要從最緊迫的社會保障需求入手，分類指導(dǎo)、穩(wěn)步推進，優(yōu)先解決工傷保險和大病醫(yī)療保障問題。2006年初，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》，提出了率先推進工傷保險和大病醫(yī)療統(tǒng)籌的思路，制定實施了以推進農(nóng)民工參加工傷保險為重點的“平安計劃”和農(nóng)民工參加醫(yī)療保險的專項擴面行動。到2006年底，全國農(nóng)民工參保2538萬人，其中，全國高風險企業(yè)農(nóng)民工參保489萬人。目前，全國有1.5億進城務(wù)工人員，至少有6000多萬人存在勞動關(guān)系，而參加工傷保險、醫(yī)療保險的還不到一半。何況每年0.8％的城鎮(zhèn)化速度，將新產(chǎn)生至少600萬人進城農(nóng)民工。要做到使農(nóng)民工工傷有人管、大病有錢治，勞動保障工作任重道遠。要適應(yīng)流動性大的特點，保險關(guān)系和待遇能夠轉(zhuǎn)移接續(xù)，使農(nóng)民工在流動就業(yè)中的社會保障權(quán)益不受損害。要兼顧農(nóng)民工工資收入偏低的實際情況，實行低標準進入、漸進式過渡，調(diào)動用人單位和農(nóng)民工參保的積極性。要逐步解決養(yǎng)老保險問題，探索低費率、廣覆蓋、可轉(zhuǎn)移，并能夠與現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度銜接的農(nóng)民工養(yǎng)老保險辦法。