現(xiàn)行電力體制下電力行政執(zhí)法模式研究

龍生平　張立榮　張　方　張　雁　葛社倫

摘要：我國電力立法滯后于電力體制改革，電力行政執(zhí)法主體事實上的缺位現(xiàn)象導致了電力行政執(zhí)法難的事實。本文通過對電力行政執(zhí)法幾種模式的分析，認為現(xiàn)行體制下通過地方立法授權(quán)地方電力設施(和電能)保護領導小組或該小組下設的辦公室行使電力行政執(zhí)法權(quán)，并將該辦公室設置在地方電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)內(nèi)部，有望達到電力行政執(zhí)法效能的最大化。

關鍵詞：電力體制行政授權(quán)

0引言

從電力工業(yè)部逐漸改制到國家電網(wǎng)公司，電力工業(yè)實現(xiàn)了政企分開，電力企業(yè)不再具有行政執(zhí)法權(quán)，電力設施與電能保護的行政執(zhí)法權(quán)根據(jù)政府文件的規(guī)定交由政府綜合經(jīng)濟管理部門行使(如：在寧夏回族自治區(qū)，由經(jīng)濟與信息化委員會行使行政執(zhí)法權(quán))，而政府綜合經(jīng)濟管理部門限于人力、物力、經(jīng)驗，不能及時、有效地處理電力行政執(zhí)法中的相關問題，無法形成一支與其所在行政區(qū)域內(nèi)電力設施和電能安全保護相對應的行政執(zhí)法隊伍。

現(xiàn)階段，我國電力行業(yè)行政執(zhí)法所依賴的電力立法尚難有較大突破，電力行政執(zhí)法因而成為當前行業(yè)內(nèi)引人關注的難題。本文通過對電力行政執(zhí)法模式的理論探討，結(jié)合地方的電力行政執(zhí)法模式實踐進行分析，試圖找到解決難題的辦法。

1授權(quán)行使行政執(zhí)法權(quán)的條件

電力行政執(zhí)法是電力行政執(zhí)法主體執(zhí)行法律、法規(guī)和規(guī)章的行政行為，具體包括電力行政處理、電力行政處罰、電力行政檢查、電力行政處置等行政執(zhí)法種類，其中電力行政處理分為電力行政許可、電力行政確認和電力行政獎勵等。

電力行政處罰是電力行政機關、法律法規(guī)授權(quán)組織對違反電力法律、法規(guī)、規(guī)章的自然人、法人或其他組織實施的一種行政制裁，而現(xiàn)階段電力行政執(zhí)法的難題也就在于電力行政處罰權(quán)的行使。電力行政處罰權(quán)是電力行政執(zhí)法權(quán)的集中表現(xiàn)，因此在一定意義上講，電力行政主體行使電力行政處罰權(quán)模式?jīng)Q定了行使執(zhí)法權(quán)的模式。

在目前電力行政執(zhí)法主體存在事實上缺位的情況下，電力行政執(zhí)法需要授權(quán)。其必要條件如下：①授權(quán)形式特定。即必須是由享有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)制定權(quán)的國家機關，以制定法律、法規(guī)形式進行授權(quán)。②授權(quán)范圍特定。被授出的行政執(zhí)法權(quán)應是共有權(quán)力，而非專有權(quán)力。③必須授權(quán)給具有管理公共事務職能的組織。從實踐來看，具備管理公共事務職能的組織，包括社會團體、事業(yè)組織和企業(yè)在內(nèi)，均可成為被授權(quán)對象。

2非常設機構(gòu)行使行政執(zhí)法權(quán)模式

2.1模式的依據(jù)《國務院辦公廳關于加強電力設施保護工作的通知》(國辦發(fā)[2006]10號)中要求“地方各級人民政府要切實負起責任，加強電力設施保護工作的組織領導，成立由政府分管領導任組長，發(fā)展改革、電力監(jiān)管、公安、工商、林業(yè)、土地、建設等相關部門以及電力企業(yè)負責人參加的電力設施保護工作領導小組，落實職責分工，及時解決電力設施保護工作中的重大問題”。

2.2模式分析《電力設施保護條例實施細則》頒布后，各地基本上都成立了電力設施保護領導小組并設立了辦公室。但電力設施保護領導小組及下設的辦公室不能以自己名義行使行政執(zhí)法權(quán)，而只能針對不同的違法行為，分別由電力設施保護領導小組中的公安、工商、土地等部門以各自名義分別開展行政執(zhí)法工作。在此過程中，電力設施保護辦公室主要發(fā)揮協(xié)調(diào)、信息溝通的作用。

電力設施保護領導小組和下設的辦公室屬臨時機構(gòu)，不會受行政編制等問題的困擾，將其作為一個以電力管理部門牽頭，聯(lián)合公安、工商、電力監(jiān)管、林業(yè)、土地、規(guī)劃、電力企業(yè)等部門共同執(zhí)法的行政執(zhí)法主體，相對于下文其他幾種模式，這種模式是具有較為突出優(yōu)勢的。因此，通過立法授權(quán)，使電力設施保護領導小組或下設的辦公室具體行使行政執(zhí)法職能，又因為實踐中該小組及下設辦公室通常設立在電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)，便可充分利用電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)的人、財、物等資源。

3電力管理部門與公安機關、電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)聯(lián)合執(zhí)法模式

3.1模式的依據(jù)按照《電力法》等法律、法規(guī)，電力管理部門不僅擁有對電力事業(yè)的監(jiān)督管理權(quán)，而且應當履行因行使管理權(quán)須承擔的義務。

按照《電力法》和《用電檢查管理辦法》，電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)不僅享有用電檢查權(quán)，而且對危害供電、用電安全和擾亂供電、用電秩序行為有制止權(quán)。根據(jù)《治安管理處罰法》公安機關對破壞電力設施和竊電的治安案件有治安管理處罰權(quán)，有權(quán)對因破壞電力設施、竊電而違反治安管理法規(guī)的個人執(zhí)行行政拘留。

上述有關法律規(guī)定構(gòu)成三方聯(lián)合執(zhí)法的法律依據(jù)，也明確了三方在聯(lián)合執(zhí)法時的各自法律地位，即由電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)進行用電檢查并制止有關違法行為，同時根據(jù)違法行為的性質(zhì)與類屬，分別報告電力管理部門和公安機關，由電力管理部門和公安機關根據(jù)法律規(guī)定進行行政處罰。

3.2對三方聯(lián)合執(zhí)法模式的分析當前，在尚無地方立法明確授權(quán)的情況下，聯(lián)合執(zhí)法模式可在一定程度上解決電力行政執(zhí)法事實上的“真空”問題，具有一定合理性，但在實踐中仍然存在一些問題，例如執(zhí)法程序、執(zhí)法范圍、聯(lián)合工作機制等問題都需一一理順。

4成立專門機構(gòu)行使電力行政執(zhí)法權(quán)模式

4.1模式的可行性與難點政府如果能夠成立專門的“電力設施和電能保護辦公室”或類似行政機構(gòu)，在取得法律法規(guī)授權(quán)的情況下，負責統(tǒng)一領導和協(xié)調(diào)本行政區(qū)域內(nèi)電力設施和電能的保護工作，是較為理想的方案。但實施該模式有兩大難點：①機構(gòu)和編制審批難。②資金、技術(shù)方面的困難。電力設施和電能保護工作量大，需要一定數(shù)量的專業(yè)技術(shù)人員，需要資金和技術(shù)投入，但政府部門在人員、技術(shù)和資金投入都存在困難。

4.2模式分析為解決電力行政執(zhí)法主體事實上的缺位問題，湖北省荊州市于2006年5月19日成立了事業(yè)編制的荊州市電力行政執(zhí)法大隊。

當?shù)卣谥匦陆M建電力行政執(zhí)法主體的過程中，對其場所、設施、技術(shù)裝備等一次性投入需1200萬元左右，日常執(zhí)法成本每年需支付800到1000萬元左右，這一結(jié)果要比電力部門直接行使執(zhí)法職能時的成本高出69.7％。由此可見，成立專門的行政執(zhí)法機構(gòu)不僅設立難，而且運行難，因此在實踐中是不太可行的。

5授權(quán)電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)行使行政執(zhí)法權(quán)模式

5.1該模式的依據(jù)電力行政主管部門是行使電力行政執(zhí)法的主體，但是法律、法規(guī)授權(quán)的組織也可以成為行政執(zhí)法的主體。

公共事務是相對私人事務的一個概念，是指涉及全體社會成員的共同利益的社會事務，具有社會性、公益性。管理公共事務職能是指某一組織可以提供涉及全體社會成員公其利益的公共產(chǎn)品與公共服務。

電力行業(yè)協(xié)會和電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)均具備管理公共事務職能，符合《行政處罰法》的授權(quán)條件。

5.2模式分析地方以立法形式授權(quán)電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)行使行政執(zhí)法權(quán)在研究和實踐上有不同意見。持反對意見者認為，電力企業(yè)作為市場主體，其原有的行政職能已經(jīng)分出，不宜再走回頭路。其次，如果作為市場主體的電網(wǎng)企業(yè)擁有對竊電等行為的行政執(zhí)法權(quán)，將集民事賠償請求權(quán)和行政執(zhí)法權(quán)于一身，有悖市場經(jīng)濟條件下市場主體地位平等的原則。

我們認為，這些看法具有片面性，原因如下：①電力體制改革的重心是政企分開，通過立法授權(quán)將電力行政執(zhí)法交由電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)行使并未改變其企業(yè)性質(zhì)，不存在與電力體制改革的大方向相沖突的問題。②電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)具有較充分的人力、物力等資源，且具有一定技術(shù)和經(jīng)驗，能夠彌補當前電力管理部門電力行政執(zhí)法能力之不足。③電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)即使在體制改革后仍屬于具有國家壟斷和社會公用性質(zhì)的企業(yè)，符合作為授權(quán)行使行政執(zhí)法權(quán)的主體條件。如果以地方立法形式授權(quán)地方具有獨立法人地位的電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)行使該區(qū)域的電力設施和電能保護的行政執(zhí)法權(quán)，則會使電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)獲得依法授權(quán)行使電力行政執(zhí)法權(quán)的法律依據(jù)。

綜上所述，電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)經(jīng)授權(quán)可以行使電力行政執(zhí)法權(quán)。

6結(jié)語

電力體制改革在客觀上造成了資源的重新配置，但未能實現(xiàn)優(yōu)化，從而使得電力行政執(zhí)法效能低下。改變電力行政執(zhí)法難的局面需要考慮其合法性、經(jīng)濟性和操作性。

綜述以上4種模式，通過地方立法授權(quán)電力設施保護小組或小組下設的辦公室行使行政執(zhí)法權(quán)不僅在實施方面具備一定的操作性，而且這種模式更能將有關資源實現(xiàn)優(yōu)化配置并進而達到電力行政執(zhí)法效能的最大化。