ＦＤＩ條件下我國應對跨國污染轉(zhuǎn)移的策略研究

譚　露

摘要：改革開放30年來，我國FDI利用規(guī)模和層次均有了較大幅度的提高。外商直接投成為我國引進和利用外資的主體。對于促進我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，加速我國經(jīng)濟發(fā)展起到了極其重要的作用。但伴隨著FDI的引入，也使一些能耗高、污染嚴重的產(chǎn)業(yè)由發(fā)達國家轉(zhuǎn)移到我國，使我國本已十分脆弱的環(huán)境“雪上加霜”。致使我國面臨生態(tài)環(huán)境惡化、淘汰受控物質(zhì)進程減緩以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)低度化剛性等問題。這與以經(jīng)濟增長為目標的單一官員績效評機制以及過低的環(huán)境標準和相關(guān)法律制度的缺失有關(guān)。因而，通過引導外資的產(chǎn)業(yè)流向、建立利用外資中的地方干部生態(tài)政績考核制度以及完善我國環(huán)境立法體系等措施有助于上述問題的解決

關(guān)鍵詞：FDI跨國污染轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)流向

0 引言

FDI是我國利用和引進外資的重要途徑。對于加速我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，提高資本的有機構(gòu)，縮小與發(fā)達國家的技術(shù)差距。加速我國經(jīng)濟發(fā)展具有重要作用。然而，但伴隨著FDI的引入，也使一些能耗高、污染嚴重的產(chǎn)業(yè)由發(fā)達國家轉(zhuǎn)移到我國，使我國本已十分脆弱的環(huán)境“雪上加霜”。致使我國生態(tài)環(huán)境進一步惡化、污染事件頻發(fā)、制約了我國經(jīng)濟的持續(xù)健康發(fā)展。因而，分析FDI條件下，跨國污染在我國轉(zhuǎn)移的現(xiàn)狀、影響及成因。尋找合理的解決途徑，具有重要的現(xiàn)實意義及理論價值。

1 FDI對我國造成的生態(tài)環(huán)境問題

2008年非金融領域外商直接投資額為407億美元，比上年增長63.6%。我國累計吸收外商直接投資超過6766億美元，來華投資的國家和地區(qū)近200個，全球500強企業(yè)已有約480家來華投資興業(yè)。外商直接投資對我國經(jīng)濟的發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、就業(yè)機會的創(chuàng)造發(fā)揮了非常重要的作用，但與此同時，外商投資也對我國的生態(tài)環(huán)境安全帶來巨大的負面影響。

1.1 跨國公司將ODS的生產(chǎn)消費轉(zhuǎn)移到中國，影響中國淘汰受控物質(zhì)的進程 由于污染造成臭氧損耗直接影響和危及人類健康，已成為世界三大全球性環(huán)境問題之一。進入80年代，如何控制破壞臭氧物質(zhì)的生產(chǎn)和使用，有效保護臭氧層已成為全球關(guān)心的熱點問題。1985年，20多個國家簽署了《保護臭氧層維也納公約》。1990年6月《關(guān)于消耗臭氧層物質(zhì)的蒙特利爾議定書的修正案》正式生效，中國政府于1991年6月19日宣布加入經(jīng)過修正的蒙特利爾議定書。盡管蒙特利爾議定書及其修正案中為發(fā)展中國家提供了一個較長期的寬限期，但它在非締約國通過投資方式向第五條款締約國轉(zhuǎn)移ODS生產(chǎn)和消費沒有采取任何限制措施。其允許向第五條款成員國轉(zhuǎn)移ODS的生產(chǎn)與消費條款本身為發(fā)達國家和一些新興工業(yè)化國家向發(fā)展中國家轉(zhuǎn)移這些產(chǎn)品的生產(chǎn)和消費開了綠燈。一些投資者利用發(fā)達國家與發(fā)展中國家在淘汰時間上的差距，以直接投資方式將ODS的生產(chǎn)和消費轉(zhuǎn)移到移到發(fā)展中締約國。據(jù)不完全統(tǒng)計,清洗、制冷和泡沫是外商投資較集中的行業(yè)，這三個行業(yè)占企業(yè)總數(shù)的95.7%和外資總額的98.03%。跨國公司如此大規(guī)模地轉(zhuǎn)移ODS生產(chǎn)與消費，除了對我國生態(tài)環(huán)境造成破壞以外，還會產(chǎn)生嚴重后果，它將會影響

中國淘汰受控物質(zhì)的進程，從而影響中國履行對國際社會的承諾。

1.2 部分外商投資企業(yè)直接參與國外危險廢物的進口，加劇了我國生態(tài)環(huán)境的危機 中國政府對危險廢棄物的越境轉(zhuǎn)移一貫持堅決反對態(tài)度，1990年3月22日，中國政府簽署了《巴塞爾公約》，1991年9月，中國人大常委會審議批準了該公約，同時中國也制定了一系列有關(guān)控制有害廢物轉(zhuǎn)移的法律。然而，一些外商投資企業(yè)直接從事危險廢物的進口、加工、處置，對我國的生態(tài)環(huán)境直接造成了極大的損害。這些廢物主要來自發(fā)達國家和新興工業(yè)化國家和地區(qū)，2007年從美國、日本和香港進口的廢物分別占進口總量的24.25%、9.88%和5.58%，沿海地區(qū)是危險廢物的主要進口地和使用地。從目前海關(guān)查獲的情況看，浙江、江蘇、福建、廣東、山東是主要進口地和使用地，上海、天津、遼寧、北京、江西也發(fā)現(xiàn)不少危險廢物。洋垃圾的大量進口無疑加劇生態(tài)環(huán)境危機，危險廢物的堆放、拆解、處置等過程嚴重污染了當?shù)氐乃|(zhì)、大氣、耕地，一些人的健康受到損害。中外合資江西華隆化學有限公司進口的3萬噸生活垃圾嚴重污染了20公頃的土地，許多工人和農(nóng)民受到病菌的感染。

3 FDI條件下我國面臨的跨國污染轉(zhuǎn)移的成因

3.1 單一的以經(jīng)濟增長為目標的官員的績效考核機制 在我國現(xiàn)階段，官員的 政績考核制度是“經(jīng)濟目標為主導的壓力型制度”，該制度決定了地方政府官員自身利益最大化的實現(xiàn)，要以上級政府確定的經(jīng)濟目標的實現(xiàn)為條件，經(jīng)濟目標完成程度和官員自身收益大小成正相關(guān)，從而引發(fā)片面追求引資數(shù)量，不論代價地引進外資。由于引資心切，對項目的可行性分析不足，致使大批效益低下、技術(shù)落后、環(huán)境污染的外資項目被引入。地方政府在引進外資與污染轉(zhuǎn)移的損害利益比較中，選擇前者而忽視后者。有些地方環(huán)境政策的制定首先考慮的就是廠商的利益，而以犧牲環(huán)境為代價，更有甚者改變法律、法規(guī)的執(zhí)行，使得污染產(chǎn)業(yè)得以順利轉(zhuǎn)移。在FDI進入高污染行業(yè)的項目審批和立項投產(chǎn)后的監(jiān)管環(huán)節(jié)，現(xiàn)有立法對其目標市場計劃和產(chǎn)品銷售方向無任何限制或強制性規(guī)定，這無異于鼓勵外國投資者消耗我國的環(huán)境資源滿足國外市場需求，并以此牟利。政府缺位的存在以及政府重引進、輕監(jiān)管、輕引導的做法給FDI利用中的跨國污染轉(zhuǎn)移提供了投機的機會。

3.2 環(huán)境保護法律和制度缺失 西方發(fā)達國家在經(jīng)歷工業(yè)革命后意識到過度的工業(yè)活動所帶來的嚴重的環(huán)境問題，其環(huán)境保護意識日益增強。經(jīng)濟的飛速發(fā)展也為其環(huán)保資金和環(huán)保技術(shù)提供了經(jīng)濟方面的保障，這些發(fā)達國家大多制定了較嚴格的環(huán)保法規(guī)，環(huán)境標準也越來越高。我國與發(fā)達國家相比，由于生產(chǎn)力水平相對落后，在環(huán)境保護資金投人和環(huán)保技術(shù)水平上也相對落后;同時由于人力、物力和財力不足，很多基礎性研究工作跟不上，使環(huán)境標準的科學性、適用性和可操作性也存在一些問題，因而環(huán)境標準大多低于發(fā)達國家。例如，日本在大量公害事件后于70年代制訂了《大氣污染防治法》、《水質(zhì)污染防治法》等大量公害法，這些法律不僅規(guī)定了嚴格的賠償責任制，而且還規(guī)定了嚴格的環(huán)保標準，使一些行業(yè)在日本難以開業(yè)或需要大量的環(huán)保費用滿足開業(yè)要求。我國的環(huán)境保護立法雖然起步比較晚，但是發(fā)展得很快，通過這些年國家大量的頒布各種環(huán)境法律法規(guī)，已經(jīng)初步的形成了環(huán)境保護法律體系，但還存在諸多問題。一方面，在立法上仍存在空白。至今尚未建立促進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的法規(guī)體系；缺乏有關(guān)自然保護區(qū)、轉(zhuǎn)基因生物安全、生物遺傳資源保護以及防治化學物質(zhì)、機動車、畜禽養(yǎng)殖、土壤、放射性物質(zhì)運輸?shù)确煞ㄒ?guī)。另一方面，環(huán)境管理體制立法體系不完善，各層級立法沖突；我國的環(huán)境管理體制立法在體系方面有很大的缺陷，我國沒有一部統(tǒng)領全局的環(huán)境法典，各種立法規(guī)定存在“各自為政”的現(xiàn)象，立法之間缺乏統(tǒng)一和配合。另外環(huán)境管理體制立法過于粗糙，環(huán)境保護主管部門權(quán)責不清；不利于各部門各司其職、相互配合。尤其是涉及到有些部門的職能是更是如此，以至于使相關(guān)的執(zhí)法部門認為自己沒有實質(zhì)作用。缺乏明確性與專門性。

3.3 我國排污費的征收一直采用較低標準 現(xiàn)行的收費標準遠遠低于排污單位治理設備的運行成本，部分收費項目僅為污染治理設施與運行成本的2%5左右，所以多數(shù)企業(yè)選擇交費，而不選擇環(huán)保。就收費項目而言，我國比發(fā)達國家少，只有廢水、廢氣、固體污染物、噪聲、二氧化硫5大類共計113項，一氧化碳、二氧化碳、氟利昂、放射性物質(zhì)尚未列入收費項目。而且我國主要根據(jù)污染物的排放濃度超標收費而基本上不考慮污染物的排放總量，難以從總量上控制污染物，凈化環(huán)境。

4 我國面臨跨國污染轉(zhuǎn)移的對策及建議

4.1 完善體制政策環(huán)境與產(chǎn)業(yè)準入政策 進一步完善體制政策環(huán)境與產(chǎn)業(yè)準入政策。通過制定不同行業(yè)新型工業(yè)化評價指標體系，修訂外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄，強化招商引資的結(jié)構(gòu)導向作用，要通過產(chǎn)業(yè)導向等途徑把外商直接投資項目更多地引向需求增長快、生產(chǎn)污染較少的領域。新批工業(yè)領域的外商投資項目，均按新的準入標準予以審批，已批項目也要按新的標準要求提出達標的時間表，并對此承諾負有經(jīng)濟責任。內(nèi)資企業(yè)也要按國民待遇的要求逐步與外資企業(yè)的標準接軌。不同標準的評價指標體系應該公開透明，受到全社會監(jiān)督；各地招商引資的數(shù)量與質(zhì)量差異，也要受到全社會監(jiān)督。

4.2 建立利用外資中的地方干部生態(tài)政績考核制度 長期以來，地方政府的績效評價是以經(jīng)濟增長為核心，片面關(guān)注GDP的擴大，而忽視環(huán)境和資源代價。導致環(huán)境的保護治理投入不足、監(jiān)管不到位。為此，應修改地方政府的考核指標體系，建立生態(tài)政績考核，尤其將環(huán)境資源的保護、治理、監(jiān)管的效果作為其重要的考核指標。使政府的社會、經(jīng)濟和政治職能從考核制度上統(tǒng)一起來，使其在項目審批、企業(yè)行為監(jiān)督等方面克服短視行為，消除暗箱操作。

4.3 加強立法管理，完善我國環(huán)境立法體系 國內(nèi)外區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的實踐經(jīng)驗表明，法治在促進和保障一定地區(qū)的經(jīng)濟和社會發(fā)展中有著不可替代的作用。政府要進一步健全和完善與保護生態(tài)環(huán)境有關(guān)的法規(guī)，切實執(zhí)行《水土保持法》、《森林法》、《環(huán)境保護法》、《野生動物保護法》、《水法》等法律，只有這樣才能有效防止資源掠奪、污染轉(zhuǎn)嫁和生態(tài)侵略，使全球化過程中產(chǎn)生的外來生態(tài)安全問題通過生態(tài)安全評價、預警、生態(tài)安全標準等制度得以防范，并依法打擊各種破壞資源和環(huán)境的違法行為。

4.4 改革排污收費制度，促進外部效應的內(nèi)部化 我國1982年開始實施排污收費制度，經(jīng)過近三十年的發(fā)展，已初步建立了一套較完整的排污收費體系，對于企業(yè)的污染治理、籌集污染治理資金、加強環(huán)境保護的自身建設和嚴格環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法等都起到十分重要作用。但是目前排污收費體系存在許多問題，難以達到控制污染的目的，其主要問題表現(xiàn)為：費率偏低。主要是排污收費標準偏低，費率未能真正體現(xiàn)企業(yè)邊際治理污染成本，企業(yè)寧愿選擇交排污費而不想去治理污染。收費額不足。主要體現(xiàn)在“費”的強制性不如稅，單位拒絕交費現(xiàn)象比較普遍。收費成本高。每年用于監(jiān)測及維護其機構(gòu)的經(jīng)常性開支占很大比例。征收對象設定不全面。排污費適合于大、中型污染源，對小企業(yè)，非凡是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)很少適用，使對這部分污染源的漏征現(xiàn)象較多。鑒于我國現(xiàn)行的排污收費體系的上述缺點，有必要盡快健全我國的排污權(quán)交易體系。排污許可證交易制度，利用產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新，將排污權(quán)設計為企業(yè)產(chǎn)權(quán)的一種。即利用排污許可證的發(fā)放及市場化交易，使排污指標成為企業(yè)的產(chǎn)權(quán)，企業(yè)通過節(jié)約使用排污許可證一方面可節(jié)約成本，另一方面還可獲得收益，從而使外部效應內(nèi)部化。有效節(jié)制企業(yè)的排污行為。我國的排污許可證交易制度1988年開始在上海、北京、天津、沈陽、徐州、常州等18個城市試行。1990年著手進行排放大氣污染物許可證制度的試點城市選擇，選擇了16個城市作為試點單位。?積累了一定的經(jīng)驗。但目前情況看，在排污許可證交易方面還存在著諸多問題，如：排污權(quán)交易的相關(guān)政策和法律滯后，排污權(quán)交易市場機制缺乏，總量控制規(guī)模難以確定、排污權(quán)初始分配的合理性等。需要進一步深入研究探討。

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