論美國公共教育服務(wù)體系中的政府角色與責任變化

尹玉玲

新公共服務(wù)理論興盛于21世紀初。以美國亞利桑那州立大學(xué)著名公共行政學(xué)者珍妮特·登哈特和羅伯特·登哈特教授夫婦為代表的學(xué)者提出了新公共服務(wù)理論?！靶鹿卜?wù)”理論是基于對“新公共管理”理論的反思，特別是針對“企業(yè)家政府”理論缺陷的批判而提出的一種全新的公共行政理論，它為“服務(wù)型政府”提供了理論支撐。

目前，世界上大多數(shù)國家都處在管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變的過渡期。服務(wù)型政府的內(nèi)涵表現(xiàn)為：以公民為本位，公民參與政策的制定和執(zhí)行，行政績效以公民是否滿意為準繩；以服務(wù)為宗旨，政府除了提供必要的秩序、制度和規(guī)則以外，還必須提供更多的公共信息；以法治為基礎(chǔ)，制定良法，弘揚正義，違法必究；以責任為先導(dǎo)，做到責任到人，過失必糾，建立責任追究制度。

公共教育服務(wù)作為構(gòu)建公共服務(wù)型政府的重要內(nèi)容，在許多發(fā)達國家的政府施政中得到體現(xiàn)，其中尤以美國為首。近年來，美國政府在新公共服務(wù)思潮的影響下，在行政理論、組織結(jié)構(gòu)、行為方式、決策過程、公務(wù)員角色等方面，通過轉(zhuǎn)變政府職能，改變政府既是辦學(xué)者又是管理者同時還是投資者“三位一體”的角色，有效地發(fā)揮了政府在公共教育服務(wù)中的作用。

一、教育的提供者：從政府是主導(dǎo)提供者到多元供給主體

從歷史變遷看，在19世紀以前，美國的教育被認為是私人或宗教的事，與政府無關(guān)。直到19世紀中期，托馬斯·杰弗遜提議創(chuàng)建免費公立學(xué)校，政府提供免費公立教育被接受，實現(xiàn)了政教分離。至此，政府成為了公共教育服務(wù)的主要提供者。

20世紀90年代，市場機制引入教育領(lǐng)域，改變了政府壟斷教育的局面，實現(xiàn)了包括私人和民間團體在內(nèi)的教育服務(wù)供給的多樣化。美國政府把許多效能低下且改進不力的公立學(xué)校的主辦權(quán)交付給一些團體、企業(yè)及個人，這體現(xiàn)了美國在公共教育提供方式上的多元化趨勢，公立、私立學(xué)校共同發(fā)展，政府還承擔對私立學(xué)校支持、資助、評估等管理責任。

另外，美國還出現(xiàn)了讓民間提供服務(wù)而國家出錢“買單”這一被稱為“公共產(chǎn)品民間提供”的形式，從而打破了由于市場失靈，公共產(chǎn)品只能由國家來提供的傳統(tǒng)觀念。

二、教育的管理者：從強制管理到宏觀調(diào)控和社會參與管理

美國公共教育服務(wù)在管理方式方面強調(diào)：從以前的強制管理轉(zhuǎn)變?yōu)榧訌姺?wù)提供，創(chuàng)造寬松、自由、自治環(huán)境；從以前的干預(yù)控制轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^指導(dǎo)、間接調(diào)控、擴大辦學(xué)自主權(quán)，促進民眾、社會參與管理。突出表現(xiàn)為在中央與地方、政府與學(xué)校、學(xué)校與社會的關(guān)系上作出調(diào)整，以提高政府自身的教育管理質(zhì)量和效能。

學(xué)術(shù)自治成為教育管理的主要特點，因此，政府把教育管理和運營的具體權(quán)限下放給地方、學(xué)校，擴大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)。這一方面是教育民主化理念發(fā)展的結(jié)果，另一方面也是學(xué)校面對日新月異的新技術(shù)革命和社會變化的多種需求，發(fā)揮自身服務(wù)功能和創(chuàng)造功能的必然結(jié)果。美國通過推廣“以學(xué)校為基礎(chǔ)的管理”或“學(xué)?，F(xiàn)場管理”來強化學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)。

推行“市場型”管理模式。這一點在高等教育領(lǐng)域表現(xiàn)尤為明顯。美國是一個典型的實行資本主義市場經(jīng)濟的國家，其高校的專業(yè)設(shè)置和招生雖然也在一定程度上受到政府的宏觀調(diào)控，但主要還是各高校主動接受市場調(diào)節(jié)，因此美國的高校向來十分注意調(diào)查、分析和預(yù)測社會政治、經(jīng)濟和科技的發(fā)展趨勢，以及市場對人才的需求，據(jù)此調(diào)整自己的辦學(xué)方向和專業(yè)設(shè)置，使高校與市場呈相互作用的動態(tài)聯(lián)系。可以說在美國的分權(quán)體制下，州政府對高校并非實行全面的控制，而是讓高校主動面對市場，直接參與生源市場、科技市場和勞動力市場的競爭。

培育非政府組織，充分發(fā)揮其在公共服務(wù)領(lǐng)域的作用，成為構(gòu)建完善的公共服務(wù)體系，提升政府公共服務(wù)能力的有效路徑。美國政府積極尋求與非政府組織的合作，共同承擔教育管理和公共服務(wù)任務(wù)，建立公共管理的多元治理格局，不同程度地發(fā)揮以市場機制為主導(dǎo)的非政府公共部門的作用，強調(diào)其在提供社會化專業(yè)服務(wù)方面的特性，以取代原來政府公共部門的非專業(yè)化服務(wù)模式。如美國高等教育評估委員會的評估對高校的聲譽、財政收入、生源等都有直接的影響，因此在客觀上成為一種對高等教育調(diào)節(jié)的重要手段。美國高等教育協(xié)調(diào)委員會擁有憲法保護的包干撥款權(quán)力，擁有強大的管理權(quán)力。這些委員會既是高校的代言人，同時也幫助政府實現(xiàn)政策意圖，扮演著雙重角色，在高等教育界和政府之間起著一種溝通和緩沖器的作用。

三、教育的投資者：從直接撥款轉(zhuǎn)變?yōu)橹苯印㈤g接撥款并用；從關(guān)注財政公平轉(zhuǎn)變?yōu)殛P(guān)注財政充足

政府轉(zhuǎn)變教育管理職能，從對學(xué)校的直接行政管理逐步過渡到對學(xué)校的宏觀調(diào)控，教育投資是主要的調(diào)控手段之一。近些年來，美國在政府教育撥款方式上，逐步從政府直接撥款向政府直接、間接撥款相結(jié)合轉(zhuǎn)型。政府不僅僅直接為公眾提供教育服務(wù)，也通過各種直接或間接的方式，為提供教育服務(wù)的民間組織提供支持，其中主要是財政支持。支持的方式多種多樣，最為常見的有：通過競標把教育服務(wù)的合同外包給民間組織；直接向受教育者發(fā)放現(xiàn)金或者代金券，實行教育券制，讓他們自行選擇心儀的服務(wù)提供者；為購買教育服務(wù)的個人和家庭提供稅收優(yōu)惠、貸款、獎助學(xué)金等。

伴隨著教育自身的改革，在20世紀80年代～90年代，美國開始更多地關(guān)注教育質(zhì)量，關(guān)注學(xué)生的成績等教育效果。教育的問題是否就是一個資金的問題？教育的效果如何衡量？這些富有挑戰(zhàn)性的問題成為美國教育“新”財政體制關(guān)注的重點。對教育效果的關(guān)注使得人們將教育投入與產(chǎn)出、結(jié)果聯(lián)系起來。如果說，對財政公平的關(guān)注使人們將注意的焦點集中在教育投入上的話，那么對財政充足的關(guān)注則使教育投入和產(chǎn)出有機地聯(lián)系起來。于是，單純從投入角度考慮的教育財政公平的焦點問題逐步被連接著投入和產(chǎn)出的財政充足問題所取代。如德克薩斯州和威斯康星州用成本函數(shù)法估算教育經(jīng)費的充足水平；新澤西州通過“示范學(xué)區(qū)”設(shè)計法估算生均教育經(jīng)費的充足水平；懷俄明州通過教育內(nèi)容及其成本法估算教育財政的充足水平。在高等教育領(lǐng)域，政府撥款模式在發(fā)生變化，公式撥款開始加入質(zhì)量指標，逐漸引進了績效撥款的辦法和標準，科學(xué)撥款普遍實行項目競標方式，充分反映了學(xué)校的學(xué)術(shù)水平和科研積累。

四、教育改革和教育法規(guī)政策的倡導(dǎo)者、制定者：從國家強制性權(quán)力的體現(xiàn)到以人為本滿足需求，解決實際問題

在整個20世紀，國家對教育的干預(yù)成為一個世界性趨勢，這被稱為“教育的國家化”。教育政策正是在國家擴大教育職能的趨勢中成為一種重要的干預(yù)手段，從教育目標的制定到教學(xué)內(nèi)容的選擇，從學(xué)校設(shè)立標準的規(guī)定到教師任職的資格要求，教育政策所涉及的范圍和強度都是前所未有的，這些政策彰顯著國家強制性權(quán)力在教育領(lǐng)域中的獨特性與重要性。如第二次世界大戰(zhàn)后反映美國聯(lián)邦政府干預(yù)高等教育具有典型性和代表性的法規(guī)政策有：1958年頒布《國防教育法》，首次以立法形式直接干預(yù)高等教育。在該法案及后來國會通過的一系列有關(guān)大學(xué)的立法推動下，聯(lián)邦政府對大學(xué)的影響和干預(yù)空前加強，以至人們認為出現(xiàn)了一個“大學(xué)的聯(lián)邦時期”。1965年頒布并多次修正《高等教育法》，不斷擴展聯(lián)邦政府在高等教育方面的作用。《高等教育法》的頒布實施表明聯(lián)邦政府對高等教育正式采取直接干預(yù)的強硬態(tài)度。《富布賴特交流計劃》(1946年)、《國外援助法》(1961年)、《共同教育與文化交流法》(1961年)和《國際教育法》(1966年)等一系列政策法規(guī)，推動著高校參與國際高等教育。1963年，一些立法促使聯(lián)邦政府進一步介入高等教育事務(wù)，包括《職業(yè)教育法》、《高等教育設(shè)施法》等。而美國聯(lián)邦政府為促使高校貫徹1964年《公民權(quán)利法》而制定的“肯定行動”計劃，在促進教育民主化同時，對高校在招聘教職員、招收學(xué)生、財政資助等事務(wù)的自主權(quán)構(gòu)成了明顯挑戰(zhàn)。

隨著20世紀80年代中期特別是90年代以來美國經(jīng)濟的好轉(zhuǎn)，聯(lián)邦政府干預(yù)高等教育的勢頭又有所回升并保持延續(xù)的狀態(tài)。在這一時期，聯(lián)邦政府在制定法規(guī)政策上除了通過發(fā)表政府報告、國會立法等形式外，還連續(xù)制定了全國性的對高等教育發(fā)展具有指導(dǎo)作用的戰(zhàn)略和規(guī)劃。如1983年和1984年先后發(fā)表《國家在危急中——教育改革勢在必行》、《投身學(xué)習(xí)——發(fā)揮美國高等教育的潛力》等。

但21世紀以來，國家干預(yù)教育的政策理念逐漸被人性化服務(wù)理念所取代，“服務(wù)而不是管制”的新公共服務(wù)理論貫穿教育改革和法規(guī)政策的制定、實施全過程。因此，政府的組織結(jié)構(gòu)更加“自治、合作、精簡和便捷”，政府的行為方式更加“公開、透明”，政府的決策過程更加注重“參與、對話和協(xié)商”，政府的公務(wù)員角色是“服務(wù)者”。特別是在法規(guī)政策的制定中更加注重以人為本，解決公民受教育所遇到的實際問題，以滿足不同人群的不同教育需求。

五、教育質(zhì)量的監(jiān)督者和鑒定者：從單純的機構(gòu)認證、質(zhì)量評估到將認證、評估結(jié)果與財政撥款相掛鉤

高質(zhì)量教育是美國政府歷來追求的價值取向和努力目標。為了實現(xiàn)對學(xué)校教育質(zhì)量的監(jiān)督，美國建立了一套完備和成熟的教育質(zhì)量認證和評估制度。所謂認證制度，是指通過得到社會、學(xué)校和政府認可的社會中介組織，根據(jù)合適的標準對學(xué)校尤其是私立學(xué)校進行評估的一種制度，具有比其他等級化評估制度更強的優(yōu)越性：其職業(yè)化的過程使教育者真正掌握自己的職業(yè)命運，由行業(yè)組織對學(xué)校教育質(zhì)量進行控制和決策；與其他評估方法相比，認證制度具有廉價節(jié)省的特點；認證反映了公眾對學(xué)校改進質(zhì)量、增強信譽、服務(wù)社區(qū)的要求；認證也能為政府提供保證，得到認證的學(xué)校符合權(quán)威人士設(shè)立的規(guī)定和方針。而教育評估是一種事實判斷基礎(chǔ)上的價值判斷。審視美國學(xué)校教育質(zhì)量評估制度，和認證制度具有共同的目的：證明、保證和促進質(zhì)量改進，為公眾的選擇和信任提供學(xué)校教育的完全信息。

聯(lián)邦、州和地市各級政府非常關(guān)注認證機構(gòu)自身的完善及其對學(xué)校和專業(yè)進行質(zhì)量評估，并形成了具有特色的評估機制。從評估主體看，更加職業(yè)化、專業(yè)化。政府評估和社會評估相結(jié)合，行政部門對學(xué)校的評估干預(yù)越來越少。從評估過程看，更加持續(xù)化。評估過程也并非是對學(xué)校質(zhì)量一勞永逸的保證。為了促進學(xué)校質(zhì)量持續(xù)地改進，一次認證和評審結(jié)果的有效期不超過5年。從評估標準看，更加全面化。美國學(xué)校質(zhì)量的標準全面而明確，具有易操作性，它是對一所學(xué)校整體面貌的考察和全面質(zhì)量的鑒定，而不僅僅是升學(xué)率、學(xué)生考試成績等這樣單相度的考察標準。從評估目的看，更加服務(wù)化。服務(wù)的宗旨貫穿整個評估過程。評估的目的就是促進學(xué)校不斷改進質(zhì)量，為公眾提供滿意的教育，而這一切為的是同一目的：為學(xué)生增加高質(zhì)量學(xué)習(xí)機會，改善學(xué)習(xí)環(huán)境，幫助學(xué)生健康成長。評估目的服務(wù)化表明，美國教育仍然保留著學(xué)生中心的理念、尊重個性的做法和教育關(guān)照人的靈魂的基本精神。更為重要的是，近年來評估結(jié)果更加實用化。不少州政府已經(jīng)在教育質(zhì)量的績效評估結(jié)果與財政撥款掛鉤上建立了比較完善的機制，以期在績效撥款方面有所突破。

隨著教育對現(xiàn)代經(jīng)濟社會發(fā)展以及人的發(fā)展重要性的日益凸顯，能否擁有發(fā)達的公共教育服務(wù)體系已經(jīng)成為衡量各國教育發(fā)展水平的重要指標。作為世界教育強國，美國政府在公共教育服務(wù)體系中所起的作用和承擔的責任非其他國家所能比。尤其是伴隨近幾年來公共服務(wù)型政府的逐步建立，美國政府因勢利導(dǎo)加強職能轉(zhuǎn)變，將教育服務(wù)中的“辦學(xué)者、管理者、投資者、監(jiān)督者”等多重身份厘清關(guān)系和責任，進一步提升了其提供公共教育服務(wù)的能力，這對正處于深化改革中的中國政府如何轉(zhuǎn)變和完善政府職能，提供讓人民滿意的教育具有一定的啟發(fā)和借鑒意義。

立足首都市情，北京目前已基本形成了與社會經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)的層次和類別比較完備、國民教育體系和終身教育體系并重、各級各類公共教育服務(wù)之間關(guān)系比較協(xié)調(diào)的公共教育服務(wù)體系。但為了全面實現(xiàn)首都教育現(xiàn)代化的宏偉目標，構(gòu)建首都現(xiàn)代化公共教育服務(wù)體系，全面正確履行政府職能，建設(shè)服務(wù)型政府仍任重而道遠，亟需政府在公共教育供給、公共教育治理、公共教育財政、公共教育信息等方面彰顯非同以往的善治能力。具體到高等教育領(lǐng)域，應(yīng)打破政府提供公共教育服務(wù)的單一格局，建立政府主導(dǎo)下的公共教育服務(wù)多元供給體制，積極探索自由市場、特許經(jīng)營、志愿服務(wù)等多種供給方式。擴大高校辦學(xué)自主權(quán)，實行學(xué)術(shù)自治和市場調(diào)節(jié)，更多地發(fā)揮專業(yè)培訓(xùn)、資格認證、評估咨詢等教育中介組織的作用。建立健全政府主導(dǎo)、多渠道的高等教育投融資體制，實行撥款方式多樣化，鼓勵和支持企業(yè)、社會和個人參與投資，加快引進績效撥款辦法。建立以公共服務(wù)為取向的政府業(yè)績評價體系和科學(xué)的行政問責機制，完善的信息公開制度，以專業(yè)化的教育評估，為社會提供高質(zhì)量的高等教育。

（作者單位：北京教育科學(xué)研究院教育發(fā)展研究中心）

[責任編輯：蔡桂蘭]