論制度因素對(duì)公共政策制定過程的影響

王圓圓

[摘要]制度既是公共政策得以運(yùn)行的外在環(huán)境同時(shí)又是制度化了的公共政策。制度環(huán)境對(duì)于公共政策制定主體，公共政策標(biāo)的群體以及公共政策本身的價(jià)值和策略選擇都有一定的約束和限制作用。我們要正視制度因素對(duì)公共政策制定過程的影響：既要看到制度對(duì)于公共政策制定的限制性影響，也不應(yīng)忽視公共政策對(duì)于制度的能動(dòng)作用。

[關(guān)鍵詞]制度；政策制定；約束和限制

[中圖分類號(hào)]D601[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1009—2234(2009)04—0040—03

公共政策是政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行的重要手段與工具。學(xué)術(shù)界對(duì)公共政策的研究始于20世紀(jì)50、60年代，在整個(gè)公共政策過程中，學(xué)術(shù)界對(duì)政策執(zhí)行的研究文獻(xiàn)較多，相反，對(duì)政策制定的研究則比較少，而政策制定卻是影響政策目標(biāo)達(dá)成與否的直接影響因素，倘若政策制定的不合理，政策執(zhí)行無論多么有力，公共政策的目標(biāo)依然無法達(dá)成。與此同時(shí)，在研究政策制定過程影響因素的文章中，又鮮有專門從制度的視角來分析政策制定過程影響因素的文章。但是，不可否認(rèn)，制度確實(shí)是影響公共政策制定過程的重要因素：一方面，公共政策總是在一定的制度環(huán)境中制定的，同時(shí)，還要在一定的制度環(huán)境中被執(zhí)行，既有的制度環(huán)境總是會(huì)對(duì)新的公共政策帶來一定的約束和限制；另一方面，從公共政策與制度的內(nèi)在關(guān)聯(lián)來看，公共政策是還沒有制度化的制度，制度是制度化了的公共政策。因此，從制度分析的視角研究制度對(duì)公共政策制定的影響有很大的必要性。那么，本研究即試圖從制度分析的視角來研究制度因素對(duì)公共政策制定過程的影響，并試圖理性的分析在現(xiàn)實(shí)的公共政策制定過程中我們應(yīng)如何看待制度因素的作用。以上兩個(gè)方面也正是本研究的兩個(gè)亮點(diǎn)。

一、公共政策制定與制度的相關(guān)性

政策科學(xué)主要的倡導(dǎo)者和創(chuàng)立者哈羅德·拉斯韋爾和亞伯拉罕·卡普蘭認(rèn)為：“公共政策是一種含有目標(biāo)、價(jià)值與策略的大型計(jì)劃”。而公共政策制定是一個(gè)由政策問題確定、政策目標(biāo)設(shè)定、政策方案設(shè)計(jì)、政策方案的評(píng)估和擇優(yōu)、政策合法化等多個(gè)相互關(guān)聯(lián)的環(huán)節(jié)構(gòu)成的動(dòng)態(tài)過程。查爾斯·E·林布隆指出：政策制定過程不僅僅是靜態(tài)的階段劃分，而且強(qiáng)調(diào)了政策制定活動(dòng)和過程的動(dòng)態(tài)性。從而主張從政治的、經(jīng)濟(jì)的和社會(huì)的環(huán)境或背景著手，提出以“政策互動(dòng)”這種動(dòng)態(tài)的途徑來分析和解釋政策制定過程。換言之，公共政策的制定是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程，它與政治，經(jīng)濟(jì)，社會(huì)的環(huán)境或背景有著復(fù)雜的互動(dòng)。一般認(rèn)為，影響公共政策制定過程的因素有政策主體因素，政策客體因素，環(huán)境和制度等因素。學(xué)者們大多注重從政策制定體制、環(huán)境、方法、工具和決策失誤等角度進(jìn)行分析，而很少從制度分析的視角研究制度因素對(duì)于公共政策制定過程的影響。

與之相反，制度分析一直是政治科學(xué)領(lǐng)域十分注重的分析方法。20世紀(jì)80年代，新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的興起和發(fā)展使政治科學(xué)以及整個(gè)社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域重新關(guān)注制度。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的重要代表道格拉斯·C·諾斯認(rèn)為，制度是為約束在謀求財(cái)富或本人效用最大化中的個(gè)人行為而制定的一組規(guī)章，依循程序和倫理道德行為準(zhǔn)則，制度由正式制度和非正式制度組成。關(guān)于制度的起源，學(xué)者認(rèn)為主要有內(nèi)生途徑和外生途徑兩種，所謂內(nèi)生途徑就是指有些制度由人類社會(huì)長期的生活經(jīng)驗(yàn)，風(fēng)俗習(xí)慣，文化禮儀等積累，演化而來，外生途徑是指制度的形成是由一批社會(huì)生活的代理者設(shè)計(jì)出來并強(qiáng)加給其成員的。

基于以上分析，我們不難看出，制度與公共政策的制定過程有著緊密而重要的關(guān)聯(lián)，具體而言，主要可以體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

其一，制度是公共政策制定過程的外在環(huán)境。如上所述，制度即是約束人與人之間關(guān)系的正式制度和非正式規(guī)則的總稱。既然如此，人們的各種行為都會(huì)受到制度的約束，我們總是在一個(gè)充滿制度的環(huán)境中進(jìn)行著各種活動(dòng)，因此，公共政策制定過程也是在一個(gè)充滿制度的環(huán)境中進(jìn)行的，公共政策的制定活動(dòng)必須時(shí)刻考慮到制度環(huán)境的約束和激勵(lì)，制度是公共政策制定活動(dòng)的外在環(huán)境。

其二，公共政策是還沒有制度化了的制度，制度是制度化了的公共政策。從公共政策與制度的內(nèi)在關(guān)聯(lián)來看，倘若說公共政策能夠有效地調(diào)控社會(huì)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行發(fā)展，能夠解決政策問題實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，政策制定者會(huì)考慮將其固定化以進(jìn)一步促進(jìn)政治經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這也即制度產(chǎn)生的外生途徑。在這個(gè)意義上，我們可以說，公共政策是還沒有制度化了的制度，制度是制度化了的公共政策。

二、制度因素對(duì)于公共政策制定過程的影響

如上所述，關(guān)于制度與公共政策的關(guān)系：一方面，制度是公共政策制定和執(zhí)行的外在環(huán)境；另一方面，某些公共政策又會(huì)進(jìn)一步固定化為制度，進(jìn)而成為新的公共政策運(yùn)行的外在環(huán)境?；谥贫扰c公共政策之間的復(fù)雜關(guān)系，我們有必要了解制度對(duì)于公共政策的制定具體而言有那些影響。如果說公共政策的制定是政策制定主體與政策標(biāo)的群體在社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)以及制度環(huán)境的影響下博弈的結(jié)果，那么，我們?cè)诜治鲋贫葘?duì)于政策制定過程的影響時(shí)就要從以下三個(gè)方面來分析，也即制度對(duì)于公共政策主體的影響，制度對(duì)于公共政策標(biāo)的群體的影響以及制度對(duì)于公共政策本身的影響。

(一)制度環(huán)境對(duì)公共政策制定主體的激勵(lì)和限制

一個(gè)人只能在現(xiàn)實(shí)的制度結(jié)構(gòu)所規(guī)定的制度條件的約束下進(jìn)行活動(dòng)，同樣的，任何公共政策的制定也是在一個(gè)充滿制度的環(huán)境中進(jìn)行的，政策制定主體不能脫離已有的制度環(huán)境來進(jìn)行政策的制定活動(dòng)，于是，公共政策的制定必然受到既有制度的約束和影響。制度主義學(xué)者認(rèn)為，制度的存在本身就是對(duì)某種權(quán)力結(jié)構(gòu)的確認(rèn)，在這種權(quán)力結(jié)構(gòu)中，一些人處于有利地位，一些人處于不利地位，制度并不平等的對(duì)待處于制度結(jié)構(gòu)和制度網(wǎng)絡(luò)中的所有政治行動(dòng)者。因此，并不是所有的政治議題都會(huì)進(jìn)入政策議程，制度總會(huì)使一些政治議題易于進(jìn)入政策議程而使另一些政治議題則不容易進(jìn)入政策議程。也即，制度使不同的政治行動(dòng)者具有不同的政治資源和行動(dòng)能力，相應(yīng)的，不同的政治行動(dòng)者對(duì)政策制定過程就會(huì)有不同的政治影響力，從政治議題進(jìn)入公共政策議程與否到公共政策方案合法化的整個(gè)過程都將存在這種影響。在中國，我們通常說，公共政策的構(gòu)成是黨的決策加上人大決策再加上行政決策，既然如此，公共政策的制定主體的構(gòu)成應(yīng)該是黨的決策機(jī)構(gòu)，全國人大及其常委會(huì)以及地方各級(jí)人民代表大會(huì)，國務(wù)院以及地方各級(jí)人民政府。但是，這些政策制定主體在政策制定過程的地位以及功能作用是不一樣的，主要原因就在于制度環(huán)境的約束。具體而言，全國人民代表大會(huì)制度是我國根本的政治制度，同時(shí)，我國實(shí)行議行合一制，國家行政機(jī)構(gòu)由立法機(jī)構(gòu)產(chǎn)生并對(duì)立法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。再者，共產(chǎn)黨組織參與政府決策，黨在人民代表大會(huì)制度中的領(lǐng)導(dǎo)作用主要體現(xiàn)為：(1)國家的一切重大問題，都由黨首先提出建議，再由人民代表大會(huì)或其常委會(huì)討論決策；(2)黨的中央領(lǐng)導(dǎo)人——政治局常委兼任全

國人大常務(wù)委員會(huì)委員長；(3)黨培養(yǎng)、選拔優(yōu)秀干部到人民代表大會(huì)等國家機(jī)關(guān)去工作。如此而言，我們便不難理解黨的決策機(jī)構(gòu)在公共政策制定主體中的優(yōu)勢地位。在實(shí)際情況中，以黨的決策為主也是中國公共政策制定過程的最大特點(diǎn)。

(二)制度對(duì)公共政策標(biāo)的群體的約束和限制

制度對(duì)于公共政策標(biāo)的群體的影響類似于制度對(duì)于政策制定主體的影響。如果說制度對(duì)于政策制定主體的影響主要體現(xiàn)在制度結(jié)構(gòu)使得不同的政策制定主體有不同的影響力和話語權(quán)，其中一些行動(dòng)者具有相較于其他行動(dòng)者更大的優(yōu)勢，那么，制度對(duì)于政策標(biāo)的群體的影響則主要體現(xiàn)在制度結(jié)構(gòu)使得政策制定主體與政策標(biāo)的群體具有不同的政治資源和能力，從而使得政策標(biāo)的群體的利益難以在公共政策中得到體現(xiàn)，影響公共政策的公共性。由于制度本身對(duì)于不同的行動(dòng)者施加了不同的激勵(lì)和約束，所以政策標(biāo)的群體往往不像政策制定主體可以有那么強(qiáng)的影響力和話語權(quán)。尤其當(dāng)公共政策本身會(huì)給政策標(biāo)的群體帶來不利影響時(shí)，為了減少政策執(zhí)行的阻力，政策制定主體往往會(huì)選擇話語權(quán)小，行動(dòng)能力差，沒有或者少有政策發(fā)聲管道的群體作為公共政策的標(biāo)的群體。日漸頻繁的鄰避抗?fàn)幃?dāng)是這方面的絕好例證。所謂鄰避(NIMBY，not-in-my-backyard)即是指垃圾場、核電廠、殯儀館等設(shè)施的存在會(huì)給當(dāng)?shù)鼐用竦纳?、心理、榮譽(yù)等帶來諸多負(fù)面影響，從而激發(fā)他們的厭惡情緒，滋生“不要建在我家后院”的心理，自發(fā)達(dá)成受害共識(shí)，從而自覺形成抗?fàn)幍默F(xiàn)象。通俗的說，就是指有些公共設(shè)施的設(shè)置會(huì)帶來普遍的利益，但是這些鄰避設(shè)施帶來的成本卻由少數(shù)的居民來承擔(dān)，于是引發(fā)居民的受害共識(shí)而帶來的情緒化反應(yīng)?；诂F(xiàn)有的關(guān)于鄰避現(xiàn)象的研究資料，我們可以知道，在引發(fā)鄰避抗?fàn)幍墓舱咧贫ǖ倪^程中，普遍存在著政策標(biāo)的群體沒有參與渠道或存在參與困境(鄰避抗?fàn)幰话闩c環(huán)境價(jià)值權(quán)有關(guān)，而有關(guān)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)與標(biāo)準(zhǔn)又有很高的門檻要求，于是，即使受害居民有機(jī)會(huì)參與，那么，他們也沒有能力去參與政策制定或者為政策制定提出自己的建議或意見，況且，現(xiàn)有的制度又并沒有為他們提供參與機(jī)會(huì)，因?yàn)?，倘若這些人有參與機(jī)會(huì)，那么，政策標(biāo)的群體就會(huì)另有選擇，這即參與困境)，發(fā)聲能力比較差的情況。眾所周知，公共政策的制定是一種體制內(nèi)的活動(dòng)，而制度內(nèi)在的使不同的行動(dòng)者有不同的資源，于是，有些時(shí)候政策標(biāo)的群體即使受到了傷害，依然無法在體制內(nèi)找到救濟(jì)渠道。

(三)制度對(duì)公共政策本身的約束和限制

如前所述，按哈羅德·D·拉斯韋爾和亞伯拉罕·卡普蘭的說法，公共政策是一種含有目標(biāo)，價(jià)值和策略的大型計(jì)劃，那么，我們便可以從以下幾個(gè)方面分析制度對(duì)公共政策本身的影響。其一，制度影響公共政策的價(jià)值選擇。歷史制度主義者認(rèn)為，制度本身內(nèi)涵著價(jià)值和偏好，新的公共政策要在既有的制度結(jié)構(gòu)中制定，同時(shí)，要利用既有制度提供的組織基礎(chǔ)來運(yùn)行，于是，新的公共政策在價(jià)值上不能與既有制度結(jié)構(gòu)相沖突，至少，必須要翻譯成符合現(xiàn)有的制度結(jié)構(gòu)的口味才能被采納，所以，有學(xué)者更是認(rèn)為，公共政策的過程就是新觀念被既有的制度結(jié)構(gòu)扭曲和變形的過程。其二，制度影響公共政策的策略選擇。任何一項(xiàng)公共政策的制定其目標(biāo)都是為了解決政策問題，但是，達(dá)到政策目標(biāo)的方案選擇卻是多種多樣的，在政策方案的評(píng)估和優(yōu)選過程中，我們始終不能忽視制度結(jié)構(gòu)的約束和意識(shí)形態(tài)的限制。要使得政策方案能夠有效的被采納和有力地被執(zhí)行，政策方案所選擇的策略要與既有的制度至少是不沖突的。如此說來，我們最終選擇的政策方案可能并不是能夠解決政策問題達(dá)到政策目標(biāo)的最佳方案，但卻是最適合的方案。這兩個(gè)方面同時(shí)可以也說是非正式制度對(duì)于公共政策的影響。組織文化，組織價(jià)值觀，意識(shí)形態(tài)等等都是難于改變的因素，它們對(duì)于公共政策與制度創(chuàng)新會(huì)有著彌散性的影響。

三、啟示：正視制度對(duì)于公共政策制定的影響

制度因素對(duì)公共政策過程有一定的約束和限制作用，它使得政策制定主體中的某些行動(dòng)者具有相較于其他行動(dòng)者更大的優(yōu)勢和能力，它使得政策標(biāo)的群體即使受到傷害也難以甚至無法在體制內(nèi)找到救濟(jì)渠道，它同時(shí)也使得公共政策本身的價(jià)值理念和策略選擇至少不能與既有制度結(jié)構(gòu)相沖突。但是，這也并不意味著公共政策的制定在面對(duì)制度的約束時(shí)束手無策，只能被動(dòng)的接受。事實(shí)上，如前所述，在制度與公共政策的關(guān)系中，除了制度作為公共政策制定和執(zhí)行的外在環(huán)境之外，有些公共政策同時(shí)是某種制度的初始選擇，也即，公共政策對(duì)制度的發(fā)展有一定的能動(dòng)作用。如果說，制度本身就是對(duì)某種既定的權(quán)力結(jié)構(gòu)的確認(rèn)與固定化，那么，這也并不意味著經(jīng)由既有制度確認(rèn)的權(quán)力結(jié)構(gòu)中的弱勢群體永遠(yuǎn)不會(huì)改變其地位，原因就在于：其一，制度即便有路徑依賴也并非一成不變。制度是對(duì)某種權(quán)力結(jié)構(gòu)的確認(rèn)，而權(quán)力結(jié)構(gòu)并非一成不變，制度所確認(rèn)的權(quán)力結(jié)構(gòu)中的弱勢群體總是要求提高自己在權(quán)力結(jié)構(gòu)中地位，當(dāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境提供了有利的時(shí)機(jī)，弱勢群體幾乎總是會(huì)挑起沖突，改變自己在既有權(quán)力結(jié)構(gòu)中的弱勢地位，同時(shí)希望將改變后的新的權(quán)力結(jié)構(gòu)以制度的形式重新確認(rèn)。如果說權(quán)力結(jié)構(gòu)是處于動(dòng)態(tài)的發(fā)展中，那么，制度便也不會(huì)一成不變；其二，制度即便還沒有發(fā)生改變，也并不意味著弱勢群體在現(xiàn)有的制度結(jié)構(gòu)中永遠(yuǎn)弱勢。如上所述，既有制度只是對(duì)先前的權(quán)力結(jié)構(gòu)的確認(rèn)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，新生的社會(huì)力量會(huì)不斷成長起來，他們可能無力改變既有的制度，但是他們可以將自己的價(jià)值理念和自己的利益糅合進(jìn)后來的公共政策。也即，在既有制度結(jié)構(gòu)中處于弱勢地位的行動(dòng)者可以借助公共政策來保護(hù)自己的權(quán)益。其三，即便制度的約束和限制能夠使得制定公共政策的初始觀念發(fā)生扭曲和變形，那么，這也同時(shí)意味著新制定的公共政策使得既有制度的效力發(fā)生了弱化。新制定的公共政策在價(jià)值理念和策略選擇上即使不是與既有制度結(jié)構(gòu)所內(nèi)涵的價(jià)值理念相沖突的，至少也是不一樣的。也即，公共政策的改變是使得既有制度擺脫路徑依賴的初始選擇。

因此，在現(xiàn)實(shí)的公共政策制定過程中，我們要客觀看待制度因素對(duì)于公共政策制定過程的影響，既要看到既有制度對(duì)公共政策的約束和限制，同時(shí)也不能忽視公共政策本身的能動(dòng)作用。另外，制度本身作為約束人們之間關(guān)系的準(zhǔn)則，也使得政治行動(dòng)者的政治行為正常有序的進(jìn)行，為減少交易成本發(fā)揮了積極作用。因而，要努力利用制度所提供的積極因素，減少消極因素的負(fù)面作用。

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