憲政視野下協(xié)商民主概念分析

肖巧平　黃一軍

[摘要]憲政是用憲法和法律來規(guī)范公共權(quán)力，其目的是規(guī)范公共權(quán)力和保障公民權(quán)利。民主是古老而永恒的話題，也是憲政的追求目標(biāo)。協(xié)商民主是20世紀(jì)80年代在西方興起的一種民主理論，被認(rèn)為是對(duì)自由民主理論和批判理論修正的一種民主形態(tài)。作為一種理論形態(tài)，其概念核心是公共協(xié)商，強(qiáng)調(diào)通過對(duì)話、討論、辯論、審議與共識(shí)，達(dá)到保證公共理性和公共利益的實(shí)現(xiàn)，其完美性被認(rèn)為是一種烏托邦的政治理想。協(xié)商民主有良好的憲政基礎(chǔ)，但是在我國(guó)的憲政實(shí)踐中不能很好的運(yùn)行，其主要原因是沒有很好的界定協(xié)商民主的概念。我們從憲政的角度來探討協(xié)商民主的概念，以及通過對(duì)協(xié)商民主概念的界定、制度價(jià)值分析以及運(yùn)行現(xiàn)狀反思，以期構(gòu)建在憲政軌道上的協(xié)商民主運(yùn)行機(jī)制。

[關(guān)鍵詞]憲政；協(xié)商民主；概念

[中圖分類號(hào)]D082[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1009—2234(2009)04—0029—03

前言：協(xié)商民主理論是20世紀(jì)后期在西方興起的。1980年，約瑟夫·畢塞特在《協(xié)商民主：共和政府的多數(shù)原則》一文中首次從學(xué)術(shù)意義上使用“協(xié)商民主(deliberativedemocracy)”一詞。1987年曼寧在《政治理論》第ls期《論合法性和政治協(xié)商》和1989年科恩在《協(xié)商與民主合法性》上真正賦予協(xié)商民主很強(qiáng)的動(dòng)力。20世紀(jì)90年代后期，協(xié)商民主理論引起了學(xué)者們的廣泛關(guān)注。當(dāng)今西方政治思想界的領(lǐng)軍人物，如美國(guó)著名政治哲學(xué)家約翰·羅爾斯、英國(guó)著名社會(huì)政治理論家安東尼·吉登斯、德國(guó)思想領(lǐng)袖尤爾根·哈貝馬斯等都是協(xié)商民主的積極倡導(dǎo)者。協(xié)商民主作為一種復(fù)興的民主理論，被認(rèn)為是對(duì)自由民主理論和批判理論的修正，同時(shí)也被認(rèn)為是烏托邦式的民主理論。在發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，推進(jìn)政治文明建設(shè)的時(shí)代背景下，協(xié)商民主將具有強(qiáng)大的生命力和廣闊的發(fā)展前景，是中國(guó)特色社會(huì)主義憲政事業(yè)的重要內(nèi)容。協(xié)商民主在我國(guó)也有著較好的運(yùn)行(如中國(guó)政治協(xié)商會(huì)議)。但是，我國(guó)協(xié)商民主研究大都是對(duì)西方協(xié)商民主的介紹。所以，有必要從憲政的角度來定義協(xié)商民主，構(gòu)建在憲政軌道上平穩(wěn)運(yùn)行的協(xié)商民主機(jī)制，用以指導(dǎo)我國(guó)的憲政實(shí)踐，促進(jìn)政治文明的實(shí)現(xiàn)。

一、國(guó)內(nèi)外協(xié)商民主概念分析

(一)域外協(xié)商民主概念

協(xié)商民主理論在西方有一定的發(fā)展，學(xué)者們從不同的角度對(duì)協(xié)商民主進(jìn)行定義。對(duì)于協(xié)商民主的概念，主要有治理形式說、決策說、組織形式說和程序說等。

第一，治理形式說。認(rèn)為協(xié)商民主就是一種治理形式，是作為一種民主治理工具，這種民主治理工具能夠應(yīng)對(duì)多元化帶來的對(duì)立與沖突，所以“協(xié)商民主是一種具有巨大潛能的民主治理形式，它能夠有效回應(yīng)文化間對(duì)話和多元文化社會(huì)認(rèn)知的某些核心問題。它尤其強(qiáng)調(diào)對(duì)于公共利益的責(zé)任、促進(jìn)政治話語的相互理解、辨別所有政治意愿，以及支持那些重視所有人需求與利益的具有集體約束力的政策?！蓖ㄟ^這種對(duì)話、交流、辯論達(dá)到解決多元化利益帶來的對(duì)立與沖突。

第二，決策說。認(rèn)為協(xié)商民主是一種立法或行政決策，這種民主體制的決策是通過公開討論——每個(gè)參與者能夠自由表達(dá)，同樣愿意傾聽并考慮相反的觀點(diǎn)——做出的，那么，這種民主體制就是協(xié)商的。只有通過公開的表達(dá)和討論達(dá)成的決策才是合法的，這種民主體制就是協(xié)商民主。所以，協(xié)商民主能夠通過公開協(xié)商形成具有高度合法性決策的承諾。

第三，組織形式說。這種觀點(diǎn)認(rèn)為協(xié)商民主是一種組織形式。即認(rèn)為協(xié)商民主是一種團(tuán)體或政府形式。庫克認(rèn)為“如果用最簡(jiǎn)單的術(shù)語來表述的話，協(xié)商民主指的是為政治生活中的理性討論提供基本空間的民主政府?！笨贫饕舱J(rèn)為：協(xié)商民主是一種事務(wù)受其成員的公共協(xié)商所支配的團(tuán)體。這種團(tuán)體將民主本身看成是基本的政治理想，而不只是將其看成能夠根據(jù)公正和平等價(jià)值來解釋的協(xié)商理想。

第四，程序說。協(xié)商是手段，民主是目的，協(xié)商民主是一種達(dá)到民主的程序。古特曼和湯姆斯認(rèn)為，可以把協(xié)商民主定義為一種統(tǒng)治形式，在這種形式下，自由而平等的公民通過一定的程序給出彼此都可以接受的理由來證明決策的合理性。協(xié)商與民主，民主意味著任何集體決策必須經(jīng)過所有會(huì)受到影響的公民或其代表者參與而達(dá)成；協(xié)商則意味著決策的過程是以討論的方式進(jìn)行的，且參加討論的公民或其代表者必須珍視理性與公正的價(jià)值。

綜合這些不同的觀點(diǎn)，通說認(rèn)為，作為一種抽象的民主理論協(xié)商民主是指政治共同體中的自由、平等公民通過參與立法和決策等政治過程，賦予立法和決策以合法性的治理形式。其核心概念是協(xié)商或公共協(xié)商，強(qiáng)調(diào)對(duì)話、討論、辯論、審議與共識(shí)。

(二)國(guó)內(nèi)協(xié)商民主的概念

我國(guó)協(xié)商民主的含義在學(xué)者中有不同的認(rèn)識(shí)，大都堅(jiān)持協(xié)商民主是協(xié)商的主體通過自由平等的協(xié)商來參與決策和政治事務(wù)的處理。學(xué)者陳家剛提出：“協(xié)商民主是指政治共同體中的自由、平等公民通過參與立法和決策等政治過程，賦予立法和決策以合法性的治理形式。政治學(xué)家俞可平認(rèn)為協(xié)商民主就是公民通過自由而平等的對(duì)話、討論、審議等方式，參與公共決策和政治生活。還有學(xué)者從我國(guó)政治制度的角度來定義協(xié)商民主，認(rèn)為協(xié)商民主是指公民、政黨、利益團(tuán)體或?qū)ＴO(shè)的政治協(xié)商組織等協(xié)商主體，就政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活領(lǐng)域的重大問題，通過規(guī)范的程序進(jìn)行平等、自由的對(duì)話、溝通、爭(zhēng)論，使各方了解并尊重彼此的立場(chǎng)、觀點(diǎn)和訴求的形式，從而在公共利益最大化的前提下，以協(xié)商的形式，尋求并達(dá)成各方可以接受的共識(shí)并以法律或決策付諸實(shí)施。

從以上協(xié)商民主概念可以看出我國(guó)協(xié)商民主的基本內(nèi)涵主要包括：首先，協(xié)商主體是有著利益差異和分歧、形式上和實(shí)質(zhì)上自由、平等的政治主體。其次協(xié)商的內(nèi)容是真實(shí)廣泛的，涉及到公民、國(guó)家和社會(huì)的最廣泛的生活層面。我國(guó)的協(xié)商民主不僅是政治層面的，也是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活層面的。最后，協(xié)商民主有理性的實(shí)施程序和制度保障。通過有制度保障的理性的協(xié)商，達(dá)成立法和決策方面的共識(shí)。

所以，我認(rèn)為，簡(jiǎn)單的說就是憲法賦予并保障公民主動(dòng)參與國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活并就公共利益最大化通過協(xié)商達(dá)成共識(shí)的公民話語權(quán)。

(三)協(xié)商民主概念憲政視野下的發(fā)展

憲政就是用憲法和法律來規(guī)范公共權(quán)力，也是把富有擴(kuò)張性的公共權(quán)力納入憲法和法律的軌道。憲政也有著亙古不變的本質(zhì)：它是對(duì)政府的法律限制；是對(duì)專政的反對(duì)；它的反面是專斷，即恣意而非法律的統(tǒng)治?！嬲膽椪?，其最古老、最堅(jiān)固、最持久的本質(zhì)，仍然跟最初一樣，是法律對(duì)政府的限制?！睉椪哪康氖且?guī)范公共權(quán)力和保障公民權(quán)利。規(guī)范公共權(quán)力、規(guī)制公權(quán)力的有序運(yùn)行的目的是保障公民權(quán)利，而要保障公民權(quán)利，又必須規(guī)范公共權(quán)力。從憲政維度看，政治權(quán)力必須受到規(guī)范和規(guī)制，唯其如此，才能保障公民權(quán)利。協(xié)商民主作為一種民主形態(tài)，是憲政制度下的有機(jī)組成。所以，憲政視野下的協(xié)商民主必須涵

蓋以下特征：首先協(xié)商民主是憲法權(quán)利。協(xié)商民主在憲法的框架內(nèi)運(yùn)行，是國(guó)家的根本治理形式，堅(jiān)持憲法的根本法地位，也必須要堅(jiān)持在實(shí)踐中堅(jiān)持協(xié)商民主。其次，參與主體是公民，是國(guó)家的主人。自由、平等的地位能夠保障公民的政治參與熱情。再次，協(xié)商民主是一種自愿、主動(dòng)行為。沒有強(qiáng)制、沒有暴力，公民自由參與憲法賦予的協(xié)商權(quán)利，自由表達(dá)公民的意愿。公民有自由參與，也有不參與的自由。作為公權(quán)力主體的國(guó)家機(jī)關(guān)在立法和決策的時(shí)候要尊重和保障公民的協(xié)商意志。最后，協(xié)商民主話語權(quán)包括參與國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活的最廣泛的發(fā)言權(quán)。目標(biāo)明確，程序透明合法是協(xié)商民主的應(yīng)有之意，公民有權(quán)利要求立法和決策的公開透明，對(duì)其中的有關(guān)事項(xiàng)提出自己的建議或看法。

二、憲政視野下協(xié)商民主概念之制度價(jià)值

我國(guó)憲法規(guī)定：“中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議是有廣泛代表性的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織”，“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度將長(zhǎng)期存在和發(fā)展”。憲法的最高地位決定了憲政制度中協(xié)商民主保障人民的權(quán)利、制約國(guó)家權(quán)力的民主實(shí)現(xiàn)形態(tài)，是中國(guó)特色協(xié)商民主，是政治文明的有效途徑。2006年2月，中共中央頒布《關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見》明確指出：“人民通過選舉、投票行使權(quán)利和人民內(nèi)部各方面在重大決策之前進(jìn)行充分協(xié)商，盡可能就共同性問題取得一致意見，是我國(guó)社會(huì)主義民主的兩種重要形式。”2007年11月，國(guó)務(wù)院新聞辦發(fā)布的《中國(guó)的政黨制度》中指出：“選舉民主與協(xié)商民主相結(jié)合，是社會(huì)主義民主的一大特點(diǎn)……選舉民主和協(xié)商民主相結(jié)合，拓展了社會(huì)主義民主的深度和廣度。經(jīng)過充分的政治協(xié)商，既尊重了多數(shù)人的意愿，又照顧了少數(shù)人的合理要求，保障最大限度地實(shí)現(xiàn)人民民主，促進(jìn)社會(huì)的和諧發(fā)展”。

協(xié)商民主在我國(guó)憲法中的規(guī)范淵源還有：表達(dá)自由；公民在法律面前人人平等；批評(píng)、建議權(quán)；人民有管理國(guó)家事務(wù)、經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)、社會(huì)事務(wù)的權(quán)利；國(guó)家機(jī)關(guān)傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督等憲法規(guī)范。憲政下協(xié)商民主的制度化在很大程度上是社會(huì)主義民主的最大保障，具有很大的制度價(jià)值。

首先，憲政協(xié)商民主是堅(jiān)持憲法的最高地位，保障權(quán)利對(duì)權(quán)力的制約，符合民主合法性的要求?，F(xiàn)代民主政治的最大特征是“人民主權(quán)”也就是“一切權(quán)力屬于人民”。在我國(guó)，“以人為本”是國(guó)家的價(jià)值觀。尊重和保障人權(quán)是國(guó)家機(jī)構(gòu)運(yùn)作的基本準(zhǔn)則。協(xié)商民主和憲政的核心價(jià)值都在于規(guī)范政府公權(quán)力，保障人權(quán)。多元化的時(shí)代，承認(rèn)多元社會(huì)現(xiàn)實(shí)和不同利益主體之間的差異，提供協(xié)商的平臺(tái)，為多元化利益主體提供利益整合，突顯公共利益。協(xié)商民主的制度化是實(shí)現(xiàn)人權(quán)的手段，是社會(huì)主義民主的優(yōu)越性的體現(xiàn)。

其次，憲政協(xié)商民主是憲政的理性回歸。我國(guó)的民主傳統(tǒng)主權(quán)在民、依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家、推動(dòng)政治文明發(fā)展、國(guó)家尊重和保障人權(quán)等基本原則，這些原則體現(xiàn)了社會(huì)主義中國(guó)憲法的終極價(jià)值追求，即建設(shè)社會(huì)主義政治文明，實(shí)現(xiàn)民主憲政和人權(quán)。協(xié)商民主正是發(fā)展和完善我國(guó)傳統(tǒng)的民主形態(tài)，堅(jiān)持公共利益，而不是政黨利益或團(tuán)體利益。所以，協(xié)商民主不是對(duì)憲政的顛覆而是對(duì)憲政的發(fā)展，是憲政的理性回歸。

再次，憲政下的協(xié)商民主是民主價(jià)值和憲政價(jià)值的追求途徑而不是最終目的，兩者的最終目的是保障人民的參政權(quán)利和真正貫徹文明的政治理念和文明的政治目的。在保障大多數(shù)人的利益的同時(shí)能夠兼顧少數(shù)人的利益。協(xié)商民主不是要取代我國(guó)的選舉民主，否定投票結(jié)果的合法性，而是通過偏好轉(zhuǎn)移達(dá)到更好地實(shí)現(xiàn)人民的民主權(quán)利。

最后，憲政下的協(xié)商民主是發(fā)展和完善現(xiàn)代憲政的要求。有限政府、權(quán)力制約是憲政的基本要求。協(xié)商民主在廣大人民的主動(dòng)參與下可以要求政黨和團(tuán)體在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)，自覺維護(hù)憲法的權(quán)威，樹立憲法權(quán)威。這是推進(jìn)政治文明建設(shè)和憲政的關(guān)鍵性問題。憲法具有最高權(quán)威，憲法高于一切法律法規(guī)，一切法律法規(guī)都不得與憲法相抵觸；憲法高于一切組織和個(gè)人，國(guó)家機(jī)關(guān)、政黨與其他社會(huì)組織和公民都必須依照憲法辦事，以憲法為最高行為準(zhǔn)則。協(xié)商民主要求樹立憲法權(quán)威和維護(hù)憲法最高地位，突出和完善現(xiàn)代憲政。

因此，協(xié)商民主已經(jīng)成為國(guó)家治理的一種新型模式。當(dāng)代社會(huì)，國(guó)家治理的法治化已經(jīng)成為共識(shí)，而國(guó)家治理法治化首先就是“依憲治國(guó)”，任何脫離憲法軌道的國(guó)家治理都難以獲得合法性的支持。盡管協(xié)商民主的適用領(lǐng)域不僅只是國(guó)家治理，還涉及到社會(huì)治理，然而只要涉及到國(guó)家治理，就已經(jīng)是一個(gè)憲政問題了!即使是社會(huì)治理，也應(yīng)該在憲政的框架內(nèi)進(jìn)行。所以，協(xié)商民主應(yīng)該在憲政環(huán)境下適用。脫離現(xiàn)行的憲政，另起爐灶推行協(xié)商民主是不可取，也不可行的。

三、憲政視野下我國(guó)協(xié)商民主運(yùn)行機(jī)制的反思

憲法是由國(guó)家權(quán)力運(yùn)作規(guī)范和公民權(quán)利規(guī)范兩個(gè)主體部分構(gòu)成的規(guī)范體系，其內(nèi)容涉及到政治權(quán)力與統(tǒng)治過程、國(guó)家統(tǒng)治機(jī)構(gòu)的組成和授權(quán)，也涉及到公民憲法基本權(quán)利及其保障。我國(guó)民主發(fā)展以協(xié)商民主為前提，發(fā)展協(xié)商民主，不僅能夠滿足公民參與民主的要求，而且可避免動(dòng)員型被動(dòng)政治參與的弊端，對(duì)營(yíng)造和諧、穩(wěn)定的社會(huì)有著重要的意義。而協(xié)商民主要在中國(guó)當(dāng)代取得地位，得到真正的發(fā)展，只有從憲法出發(fā)，強(qiáng)調(diào)“以憲治國(guó)”。

在我國(guó)改革開放和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中，社會(huì)主體和社會(huì)利益多元化格局逐步形成。社會(huì)主體的多元利益能夠促使社會(huì)中的各利益集團(tuán)之間、部分利益集團(tuán)與公共利益之間、所有利益集團(tuán)與公共利益之間在理性規(guī)則與協(xié)商的程序下始終就各自利益的實(shí)現(xiàn)進(jìn)行多層次的、多方位的和連續(xù)不停的“溝通與談判”，這種“溝通與談判”的過程使得協(xié)商成為可能，也實(shí)現(xiàn)了國(guó)家權(quán)力與公民權(quán)利關(guān)系平衡。其同時(shí)也循序漸進(jìn)地建設(shè)憲政中國(guó)的歷史過程。

公民在對(duì)公共事業(yè)的公共關(guān)懷中具有強(qiáng)烈的共同體意識(shí)和使命感，才有可能進(jìn)行有效的對(duì)話，從而找到什么是最貼近公共利益和公共福祉的決策。理想的協(xié)商機(jī)制可以讓所有成員經(jīng)由平等自由的討論過程，獲取多元的各自利益，從而實(shí)現(xiàn)每個(gè)成員各自追求的利益，也能被各方接受的協(xié)商決定。理想的協(xié)商機(jī)制能夠?qū)f(xié)商民主的形式概念與實(shí)質(zhì)內(nèi)容相連結(jié)，使辯論的焦點(diǎn)集中于所有成員的共同利益上，通過參與者的討論以尋找路徑，使多元利益和欲望實(shí)現(xiàn)融合。因此，公民在參與協(xié)商的說理辯論時(shí)，應(yīng)以公共利益為出發(fā)點(diǎn)。我國(guó)在協(xié)商民主的運(yùn)行方面有一定的機(jī)制，但是還需要從以下多方面進(jìn)行完善。

(一)借助已有平臺(tái)，發(fā)展“草根”協(xié)商民主。目前人民代表大會(huì)和政治協(xié)商會(huì)議中的協(xié)商民主，主要是精英協(xié)商民主，草根協(xié)商的成分還很少；即使是精英協(xié)商民主，也不充分，而且缺乏制度和法律的保障。因此，一方面，要通過制度在人民代表大會(huì)和政治協(xié)商會(huì)議中增加“草根協(xié)商”成分；另一方面完善“精英”協(xié)商制度，并逐步法律化。

(二)激活憲法中的協(xié)商因子，搭建“草根”協(xié)商平臺(tái)。憲

政要求社會(huì)資源公平共享，既尊重多數(shù)又保護(hù)少數(shù)。所以，圍繞人民當(dāng)家作主，公民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)設(shè)計(jì)公民直接參與政治生活和公共決策的機(jī)制。如為保證話語權(quán)的實(shí)質(zhì)平等，可以就同樣的問題分不同的“場(chǎng)域”協(xié)商，在此基礎(chǔ)上，將不同場(chǎng)域的意見溝通，達(dá)到一致。

(三)加強(qiáng)中央與地方協(xié)商，構(gòu)建和諧的國(guó)家層級(jí)關(guān)系。憲政中國(guó)無疑是一個(gè)政治共同體，其建設(shè)當(dāng)然需要一個(gè)共同的紐帶。而我國(guó)的政治制度有很好的平臺(tái)，借助民族區(qū)域自治制度與特別行政區(qū)制度，提煉和設(shè)計(jì)地方與中央關(guān)系的協(xié)商處理機(jī)制。

(四)引入?yún)f(xié)商民主實(shí)現(xiàn)行政決策的民主化和行政聽證制度的民主化。和諧社會(huì)建設(shè)要求和平、文明、穩(wěn)健的治理方式，講求治國(guó)的策略和技巧，力求實(shí)現(xiàn)政治文明。我國(guó)民主政治目標(biāo)中協(xié)商因數(shù)日趨接近行政決策領(lǐng)域的表現(xiàn)主要是通過強(qiáng)調(diào)公民參與，通過程序上公正、平衡地參與來防止決策失誤，解決行政決策失誤。解決聽證范圍的狹窄、法制不健全、程序不規(guī)范、信息不對(duì)稱、聽證結(jié)果的有效性不足等，建立完善的聽證制度，提高公民的參與熱情，保證相關(guān)決策的民意基礎(chǔ)，平衡多方利益，穩(wěn)定社會(huì)秩序，充分發(fā)揮憲政下協(xié)商民主的功能。

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