鐵路建設(shè)項目文件管理辦法的編制

盧　華

隨著國家整體經(jīng)濟(jì)形勢發(fā)展的需要,政府加大了鐵路基本建設(shè)的投資規(guī)模,其中修建行車速度200-350公里/小時的高速鐵路(客運專線)項目占較大比例。為實現(xiàn)鐵路又好又快發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo),鐵道部在工程施工質(zhì)量控制上,建立了以施工單位為工程施工質(zhì)量控制主體,建設(shè)單位、監(jiān)理單位、勘察設(shè)計單位和咨詢單位等各方按規(guī)定分工負(fù)責(zé)的質(zhì)量保證體系,對工程施工質(zhì)量進(jìn)行全過程控制。建設(shè)項目文件是工程施工質(zhì)量控制手段之一,既是有關(guān)參建單位實施過程控制的憑證,也是有關(guān)政府部門實施監(jiān)督的依據(jù)。上至鐵路建設(shè)主管部門,下到建設(shè)項目各參建單位,應(yīng)把建設(shè)項目文件管理工作視為整個項目管理的重要組成部分,不可偏廢。

一、目前鐵路建設(shè)項目文件管理存在的問題及現(xiàn)狀

1、據(jù)了解,目前各在建項目的建設(shè)項目文件管理工作仍以《鐵路建設(shè)項目竣工驗收辦法》(鐵建設(shè)[2001]117號)及《鐵路建設(shè)項目竣工文件編制移交辦法》(辦檔[2002]8號)有關(guān)規(guī)定為主要參考性依據(jù)(而117號文件已于2008年3月1日廢止)。原因是鐵道部修訂后的《鐵路建設(shè)項目竣工驗收辦法》(鐵建設(shè)[2008]23號)中取消了“竣工驗收附表”和“鐵路建設(shè)項目竣工文件及移交資料目錄”,而文件中提到的“竣工文件內(nèi)容及提交份數(shù)執(zhí)行鐵道部相關(guān)規(guī)定”卻未明確是哪些規(guī)定。由此,項目文件管理工作出現(xiàn)了無“依據(jù)”的“空白期”,導(dǎo)致參建各方的無所適從。

2、隨著鐵路建設(shè)管理模式的變化,技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的提高,管理規(guī)章的修改及新技術(shù)、新工藝、新設(shè)備、新材料的采用等,曾經(jīng)有統(tǒng)一要求的各種既有文件資料處在不斷地補充、修改、更替中,有關(guān)主管部門又沒有及時理順,導(dǎo)致其雜亂無章。突出表現(xiàn)在一方面各種文件資料間出現(xiàn)交叉、重復(fù),而同時一些關(guān)鍵文件資料又有不少缺項、遺漏,造成實際操作過程中的混亂。如“程檢表”的使用問題,2003年前鐵道行業(yè)的施工規(guī)范和驗標(biāo)同屬強制性標(biāo)準(zhǔn),對于保證工程施工質(zhì)量而言,施工規(guī)范面向過程控制,驗標(biāo)側(cè)重于最終檢驗。所以,僅有驗標(biāo)資料不能反映過程控制的內(nèi)容,就有了配套的“程檢表”。從2004年起,新的鐵路工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)強化了過程控制要求,驗標(biāo)變成了一個既有過程控制,又有最終檢驗的綜合標(biāo)準(zhǔn)。施工規(guī)范逐步弱化為施工技術(shù)指南?！俺虣z表”的內(nèi)容在驗標(biāo)規(guī)定的文件資料中已經(jīng)體現(xiàn),按驗標(biāo)填寫有關(guān)表格后,再填寫“程檢表”存在一定的重復(fù),必要性不大。但一些關(guān)鍵工序的具體操作對實體質(zhì)量有重要影響,驗收標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容也存在一定的局限性,沒有關(guān)于工序的具體要求。目前,各建設(shè)項目對“程檢表”是否填寫做法不一。

3、有些建設(shè)單位參考、借鑒其他項目的做法和文件格式,研究編制適合本項目的文件資料管理模式和要求,具有一定的實用性、系統(tǒng)性。但因與鐵路行業(yè)既有管理要求不一致,缺乏權(quán)威性,某些情況下并不被認(rèn)可。有的建設(shè)單位則要求參建單位按鐵道部不同時期的規(guī)定分別做出多套文件資料,造成大量重復(fù)性工作。

4、2008年7月,鐵道部編制了《鐵路建設(shè)項目資料管理規(guī)程》(征求意見稿),目的是提高鐵路工程資料管理水平,使工程資料的形成、收集和整理工作有所遵循,從而實現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化;保證工程資料的系統(tǒng)性、完整性、真實性和可追溯性,規(guī)范建設(shè)過程中參建各方的操作;明確建設(shè)過程中工程資料的內(nèi)容、范圍和管理要求,適應(yīng)和滿足不同方面的需求;節(jié)省和充分利用資源,清理、整合交叉、重復(fù)的相近資料;做好與現(xiàn)行其他標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、建設(shè)管理規(guī)章及信息管理系統(tǒng)等的協(xié)調(diào)和對接。但由于其自身的局限性,還遠(yuǎn)沒有達(dá)到上述目的。

二、鐵路建設(shè)項目文件管理辦法的編制

要編制一套既科學(xué)實用、便于操作又滿足各項工作需要的建設(shè)項目文件管理辦法,應(yīng)處理好以下問題。

1、建立鐵路建設(shè)項目文件資料及項目檔案管理大概念。隨著項目檔案管理工作的逐步成熟,項目檔案的重點已不能簡單地理解為對接收的文件材料進(jìn)行排序、編號、裝訂等整理工作,而側(cè)重于對接收范圍的把握。即在建設(shè)全過程中有保存價值的文件材料歸齊了沒有,歸的內(nèi)容是不是有效文件,這才是項目檔案管理的精髓。鐵路建設(shè)項目檔案是鐵路建設(shè)項目文件資料的直接轉(zhuǎn)化物,在建設(shè)項目立項至竣工交付使用的全過程中,所有文件資料的形成均應(yīng)符合歸檔的要求。因此,《鐵路建設(shè)項目資料管理規(guī)程》應(yīng)與鐵路建設(shè)項目檔案的要求相一致、相銜接,而不能出現(xiàn)脫節(jié),甚至矛盾。同時,應(yīng)以整個建設(shè)項目為管理對象,糾正只重視施工竣工階段文件資料管理,忽視建設(shè)前期、工程管理等方面文件資料管理的傾向。

2、以滿足“項目檔案四個作用”為落腳點,吸納多方意見。基于鐵路建設(shè)項目建設(shè)環(huán)節(jié)多,涉及專業(yè)多,參與管理者多,形成文件資料種類多、數(shù)量多等特點,建設(shè)項目文件資料和檔案管理是一項繁雜的工作。為此,鐵道部主管部門應(yīng)根據(jù)建設(shè)項目歸檔文件資料要滿足原始憑證作用、原始科技與生產(chǎn)信息存儲作用、技術(shù)管理作用、認(rèn)識與參考作用等要求,組織有關(guān)部門、單位、專家組成編制小組,在廣泛征詢各方意見的基礎(chǔ)上,編制一部包括立項、審批、招投標(biāo)、勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理、竣工驗收、養(yǎng)護(hù)維修等活動的“鐵路建設(shè)項目文件資料及檔案管理標(biāo)準(zhǔn)”。

3、準(zhǔn)確把握編制“標(biāo)準(zhǔn)”的原則。一是要根據(jù)國家、鐵道行業(yè)有關(guān)法律、法規(guī),結(jié)合鐵路建設(shè)管理特點,全面反映參建各方的過程控制、節(jié)點要素、目標(biāo)管理等基本內(nèi)容;二是“標(biāo)準(zhǔn)”應(yīng)與現(xiàn)行鐵路工程建設(shè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和管理規(guī)范配套,并體現(xiàn)鐵路建設(shè)與發(fā)展的新要求,特別應(yīng)把高速鐵路(客運專線)建設(shè)的有關(guān)技術(shù)特點、質(zhì)量要求、保證措施等內(nèi)容體現(xiàn)出來;三是要明確鐵路建設(shè)程序中各階段、各專業(yè)必須形成文件資料的內(nèi)容和歸檔的范圍,力求做到內(nèi)容詳細(xì)具體、信息全面系統(tǒng)、格式規(guī)范實用,同時應(yīng)具有較強的操作性,便于實現(xiàn)過程控制,滿足各方面的需要;四是要適應(yīng)鐵路建設(shè)項目管理模式的變化,注意“標(biāo)準(zhǔn)”內(nèi)容的開放性。

4、統(tǒng)一一套完整的工程資料用表,涵蓋過程控制與質(zhì)量管理的重要施工資料用表。結(jié)合高速鐵路的建設(shè)特點和各專業(yè)、各施工過程的整體需要,保障落實質(zhì)量責(zé)任制。按照項目類型、專業(yè)種類,對應(yīng)不同的表格,給予編號,并以標(biāo)準(zhǔn)的格式固定下來,方便檔案管理人員對項目檔案歸檔范圍、表格填寫、法律簽署等進(jìn)行指導(dǎo),真正做到標(biāo)準(zhǔn)性、權(quán)威性、科學(xué)性和可操作性。

5、明確檔案館在項目竣工前對項目檔案進(jìn)行預(yù)驗收的要求。明確向各級檔案館報送項目檔案的內(nèi)容和組卷表。

三、京津城際鐵路建設(shè)項目的文件管理

1、京津城際鐵路建設(shè)項目文件資料管理情況

由于高速鐵路在整個鐵路行業(yè)是新事物,建設(shè)項目文件資料歸檔范圍的確定也在摸索期。在鐵路行業(yè)項目檔案管理標(biāo)準(zhǔn)發(fā)布實施前,京津城際鐵路建設(shè)項目采取了“粒粒歸倉”、“寧多勿缺”的歸檔原則。具體實施中,項目建設(shè)單位主要是以《國家重大建設(shè)項目文件歸檔要求與檔案整理規(guī)范》(DA/T28—2002)及鐵建設(shè)[2001]117號、辦檔[2002]8號文件為基本框架,增加客運專線工程施工質(zhì)量條件下的新內(nèi)容(特別對路基、橋梁、通信、信號、電力、電力牽引供電、涉外等方面)加大收集力度。某些有特殊要求的專業(yè)則執(zhí)行地方標(biāo)準(zhǔn),如北京南站、天津站等房建工程均按當(dāng)?shù)爻墙ú块T地方標(biāo)準(zhǔn)的要求辦理。

2、京津城際鐵路建設(shè)項目檔案管理新模式

按照鐵道部指示,京津城際鐵路管理模式為京津城際鐵路有限責(zé)任公司作為產(chǎn)權(quán)單位,委托北京鐵路局代其運營、維修。根據(jù)國家檔案管理相關(guān)規(guī)定,京津城際鐵路建設(shè)項目檔案原件應(yīng)由公司管理,但因公司的客觀條件所限,也采取了由北京鐵路局代其保管的形式。為分清責(zé)任,公司與北京鐵路局簽訂了該建設(shè)項目檔案代保管協(xié)議。協(xié)議主要條款規(guī)定,公司對檔案內(nèi)在質(zhì)量及其完整、準(zhǔn)確、系統(tǒng)性負(fù)責(zé),北京鐵路局按鐵道行業(yè)檔案管理要求進(jìn)行整理上架,并對檔案實體安全負(fù)責(zé)。京津城際項目檔案管理的這一新模式,是個例還是今后客運專線檔案的管理方向,還需要隨著鐵路改革的不斷深入進(jìn)行探索。

作者單位:北京鐵路局檔案館