檔案利用權利的限度及其科學控制

周　毅

一、檔案利用權利的內涵及其限度要求

學術界有專家認為,1987年頒布的《檔案法》對我國有關主體的檔案利用權利進行了法律確認,檔案利用權利已經是一項法定權利。但是,從《檔案法》及其實施辦法中不僅看不到有關檔案利用權利的明確表述,而且從相關規(guī)定中也無法自然推導出檔案利用權利就是一種法律權利?！稒n案法》第十九條和第二十條在規(guī)定檔案利用行為時表示有關組織或公民“可以利用”已經開放的檔案或未開放的檔案(對后者又做了特別限制性規(guī)定)。事實上,“可以利用”通常會出現在兩種情況之下:一是公民或組織具有法定的檔案利用權利;二是公民或組織可以從檔案館開放檔案的行為中獲益。雖然上述兩者在目標指向上均表現為公民或組織檔案利用過程或結果的實際發(fā)生,但它們顯然有著明顯區(qū)別。如果公民或組織是在履行檔案利用權利,則其檔案利用行為理應受到各種保障或救濟,一旦其檔案利用權利受到損害就應得到來自行政或司法渠道的救濟;如果公民或組織是從檔案開放過程中受益,那么自然不會對檔案開放主體(主要是指國家檔案館)的檔案開放行為提出任何非議。從《檔案法》及其實施辦法的文本解讀上看,它們在涉及公民或組織對開放檔案的利用行為時,似乎都有意或無意省略了“權利”一詞,而且通篇法律文本也未設計對公民檔案利用權利進行保障或救濟的任何措施。因此,筆者認為,迄今為止在我國有關法律法規(guī)中檔案利用權利并未被確認,它尚未成為一種法律權利,仍然只是一種應有或事實上的權利。

由于不同的權利主體基于同一檔案客體對象會因利益目標不同而產生不同的權利類型并伴有普遍的信息權利沖突現象,因此,從權利協調與平衡的原則和要求看,公民或組織基于某一檔案客體對象所產生的檔案利用權利始終都是有限度的,它必然會受到檔案開放或公布權、檔案秘密權、檔案作品著作權等相關權利的制約。因此,設計合理與合法的檔案利用權利控制機制就成為我國檔案立法的重要內容。

二、現有法律法規(guī)對檔案利用權利的過度限制

任何權利的構成都包括權利主體、權利客體、權利內容等基本要素,對檔案利用權利限度的分析也可從這些角度分別進行。

1、檔案利用權利主體上的限制

檔案利用權利主體是指有權利用(而不是現在法律文本中表述的“可以利用”)已開放和未開放檔案的自然人、法人或者其他組織。我國在有關立法中習慣于將權利主體表述為“我國公民、法人或者其他組織”,而對外國人或者組織作特殊處理或者規(guī)定。例如《檔案法》第二十條就規(guī)定了對檔案(半現行與非現行文件)利用主體的具體范圍為“團體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織以及公民”,而沒有將“外國人或者外國組織”納入到利用主體的范圍之內。為了處理這一局限,有關部門出臺了《外國組織和個人利用我國檔案試行辦法》。一般而言,外國人或外國組織經有關主管部門同意后只能利用國家檔案館已經開放的檔案。從信息公開立法的國際趨勢看,信息獲取與利用權利主體一般具有無限性特點,習慣于將本國公民、法人或者組織和外國公民與組織均作為等同的權利主體對待。筆者認為,上述趨勢雖然可以給我國檔案立法提供借鑒,但從理論上還是應區(qū)分清楚檔案利用權利主體和檔案利用主體的界限。檔案利用權利主體是指我國公民、法人或者組織,而檔案利用主體除包括我國公民、法人或組織之外,還應包括外國公民或組織。他們與我國公民、法人或者組織等檔案利用權利主體的本質差異在于:首先,外國公民或組織不能要求我國開放某類檔案,而我國公民、企事業(yè)單位和組織可以根據法律規(guī)定要求開放某些檔案或申請利用某些未開放檔案;其次,我國公民或組織可以通過行政援助和司法援助要求有關部門開放某類檔案或收回已開放的檔案,而外國公民或組織則無權要求。由此可見,在檔案立法中理應區(qū)分檔案利用權利主體和檔案利用主體的不同。現階段我國檔案立法文本中對我國公民、法人或者組織的檔案利用行為僅用“可以利用”來界定則遠遠不夠,法律文本理應明確賦予他們檔案利用權利主體的地位,而“可以利用”的表述僅適合于對外國公民或組織檔案利用行為的概括。

2、檔案利用權利客體范圍上的限制

從我國法律制度關于檔案開放利用客體對象范圍的界定看,它僅限于國家檔案館保存的檔案?！稒n案法》第十九條規(guī)定:國家檔案館保管的檔案,一般是自其形成之日起滿30年向社會開放;《檔案法》第二十條規(guī)定:機關、團體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織以及公民根據經濟建設、國防建設、教學科研和其他各項工作的需要,可以按照有關規(guī)定,利用檔案館未開放的檔案以及有關機關、團體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織保存的檔案;《檔案法實施辦法》第二十二條規(guī)定:機關、團體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的檔案機構保存的尚未向檔案館移交的檔案,其他機關、團體、企業(yè)事業(yè)單位和組織以及中國公民如需要利用的,須經檔案保存單位同意。從上述一系列規(guī)定可以看出,《檔案法》及其實施辦法有兩個重要限制:一是始終將檔案開放客體對象限制在“國家檔案館的檔案”這一范圍內,雖原則性提出有關主體也可利用未進館的檔案,但將開放利用決定權交給了檔案保管單位;二是雖然規(guī)定有關主體可以利用檔案館未開放的檔案,但是,由于上述《檔案法》第二十條明確授權制訂“利用未開放檔案辦法”的國家檔案行政管理部門和有關主管部門至今沒有出臺“有關規(guī)定”,因此,從一定意義上來說,館藏未開放檔案的利用還是一個“無法可依”的領域。①這表明機關檔案室收藏的檔案和國家檔案館收藏的未開放檔案均不在現有檔案開放利用法律制度的調控范圍之內。因此,檔案利用權利客體對象目前僅限于國家檔案館保存的已開放檔案。

3、檔案利用權利行使目的的限制

檔案工作基本原則指出檔案工作的根本目的是“便于社會各方面的利用”,其言下之意就是所有主體(團體用戶或個人用戶,甚至包括國外用戶)可以因各種需要(公務或私人目的)利用檔案。這一理念在《檔案法》中得到了一定程度的體現?！稒n案法》針對機關、團體、企事業(yè)單位和其他組織(上述利用主體均為團體用戶)利用開放檔案和未開放檔案均未明確限制其“利用目的”。但有關規(guī)定顯然未將公民個人因“個人休閑”、“個人利益”等不屬于“各項工作需要”范圍的檔案利用目的包涵在內。這就意味著公民出于“個人休閑”、“個人利益”等利用目的利用未開放檔案的行為不能得到法律保護。

與此相類似,《政府信息公開條例》第十三條規(guī)定:除主動公開的政府信息以外,公民、法人或者其他組織還可以根據自身生產、生活、科研等特殊需要申請獲取政府信息。這意味著對政府機關主動公開的政府信息,公民、法人或者其他組織可以貫徹自由使用原則,但自由使用原則并不適用于被動申請公開的政府信息,“生產、生活、科研等活動特殊需要”的信息公開申請限制極大地蠶食了公民、法人或其他組織的信息利用范圍。

三、檔案利用權利適度擴展及其實現的基本途徑

隨著公民權利意識的覺醒和權利要求的提高,檔案利用權利也應進行適度擴展。這種權利擴展首先體現在對檔案法律政策設計上的要求。

1、設計覆蓋文件管理全流程的信息開放政策

《政府信息公開條例》中指向的客體對象是處于形成、處理或保存等所有階段的政府信息,某一政府信息只要屬于主動或被動公開的范圍,不管其運動到什么階段或收藏與保存在什么地點均應公開。這就意味著保存在機關業(yè)務部門或文書處理部門、機關內部檔案部門和國家檔案館等不同地點的政府信息均應執(zhí)行統(tǒng)一的開放政策。但與此不相容的是,《檔案法》對處于國家檔案館保存階段的檔案開放政策則另有具體規(guī)定,而且這些規(guī)定又與《政府信息公開條例》的規(guī)定存在矛盾沖突。從法律位階和政策效應上來看,《檔案法》對《政府信息公開條例》中的相關內容具有否定作用。這就導致了在文件全流程管理中,現行、半現行文件的開放政策適用《政府信息公開條例》,而非現行文件的開放政策適用《檔案法》。由于《政府信息公開條例》是以“公開為原則,不公開為例外”作為立法指導思想,而《檔案法》及其實施辦法和有關規(guī)定強調的是以“檔案保管和控制”作為立法指導思想,所以說《政府信息公開條例》的開放度明顯高于《檔案法》及其實施辦法和有關規(guī)定。這就導致了現階段我國文件與檔案開放利用政策中存在著明顯的前松后緊現象,即處于現行與半現行階段的文件開放利用政策相對寬松,而處于非現行期的文件(即國家檔案館的檔案)開放利用政策卻相對嚴格,顯然,這不符合伴隨著時間推移,信息機密性遞減而其作用范圍應該逐步擴大的一般規(guī)律。因此,提高《政府信息公開條例》的法律位階或制訂《文件與檔案法》(或稱為《文件法》)將有利于從文件管理全流程上統(tǒng)一文件與檔案的開放政策。

2、形成對檔案利用權利科學控制的基本機制

正如前文分析的一樣,檔案利用權利是有限度的,對檔案利用權利的限度必須進行科學的分析和控制。對檔案利用權利的科學控制可以分為兩個層面:一是對檔案合理利用行為進行合法化確認;二是從源頭上設計檔案開放與公布權行使機制。

對檔案合理利用行為進行合法化確認是在對檔案利用行為進行合理化程度分析的基礎上,通過法律法規(guī)對這些合理利用行為進行認可的過程,它影響和決定著檔案利用權利本身的內容及其可能實現的廣度和深度。由于檔案利用過程中不同信息權利之間矛盾沖突的普遍存在(例如檔案控制權與獲取權的沖突、檔案開放權與保密權的沖突等),這就決定了檔案利用應是合理和合法的利用,并且合理的檔案利用行為也應得到有關法律法規(guī)的確認,例如檔案利用行為必須遵守著作權相關法律法規(guī)的規(guī)定。

如果僅就檔案利用權利本身設計檔案利用控制機制那么便是一種片面思維。這是由于檔案利用是對已開放檔案和未開放檔案的利用,檔案利用權利的實現在很大程度上受制于檔案開放程度。因此,要建立和完善檔案開放審查機制。筆者認為,在檔案開放審查機制中起決定作用的是檔案開放審查與決定主體的政策執(zhí)行意識、能力與水平。從開放檔案信息的義務與責任、對檔案信息的理解力等方面看,檔案開放審查和決定主體不僅包括國家檔案館,還應包括所有政府信息公開的義務主體。只要是政府信息公開義務主體依法開放與公布的檔案,任何享有政治權利的公民、法人或組織無論出于公務或私人目的均可對其進行利用。

3、制定未開放檔案申請利用的科學程序

檔案利用權利指向的客體對象既包括對已開放檔案的利用,也包括對未開放檔案的利用?！稒n案法》第二十條明確規(guī)定:“機關、團體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織以及公民根據經濟建設、國防建設、教學科研和其他各項工作的需要,可以按照有關規(guī)定,利用檔案館未開放的檔案”。而且,該條款同時明確,“利用未開放檔案的辦法,由國家檔案行政管理部門和有關主管部門規(guī)定”。但從具體實踐看,現階段我國利用未開放檔案的辦法始終沒有出臺,檔案利用工作的著力點集中在已開放檔案利用上,而相對忽視了未開放檔案的利用工作,這無疑在一定程度上已經影響了公民檔案利用權利的實現。針對公眾檔案信息個性化需要不斷增多、公民檔案利用權利實現的要求和進一步提高綜合檔案館管理績效的客觀形勢,綜合檔案館和有關檔案機構均應適時啟動未開放檔案的申請利用。從保障未開放檔案申請利用的程序合法要求看,綜合檔案館和有關檔案機構可以參照《政府信息公開條例》中關于信息申請公開的規(guī)定執(zhí)行。從政策銜接要求看,對處于不同運動階段的文件信息適用相同的依申請公開程序既是合理的也是合法的。可喜的是,這種針對未開放檔案申請利用的有關規(guī)定或辦法已經在我國一些地方性檔案立法中開始出現。2008年修訂的《上海市國家綜合檔案館檔案利用和公布辦法》在第八條就詳細規(guī)定了公民和組織利用檔案館未開放檔案的程序辦法,這極大地保障了公民和組織的檔案利用權利。

4、開發(fā)具有保障檔案利用權利實現的文件管理系統(tǒng)

檔案利用權利的實現依賴于數字檔案館或電子文件管理系統(tǒng)的功能完備。由于電子文件數量不斷增長和種類日趨復雜,因此,開發(fā)建設功能完備的數字檔案館與電子文件管理系統(tǒng)就成為文件與檔案利用權利實現的基本保證。從國際范圍看,一些國家的數字檔案館或電子文件管理系統(tǒng)項目均將保障利用作為其建設的重要目標之一。美國國家檔案文件管理局(NARA)建設電子文件檔案館(ERA)系統(tǒng)的重要目標之一就是要保障具有合法權利的政府部門及公眾不管在何時何地都能利用文件與檔案。突出“在線利用”的文件管理系統(tǒng)功能(而不僅是保管或備份功能)設計對推進有關主體檔案利用權利的實現將產生重要的保障作用。

注釋:

①戴志強:《我國政府信息公開與綜合檔案館的自我調適》,www.archives.sh.cn/docs/200902/d_265004.html,檢索時間2009-2-12。

作者單位:蘇州大學