借政府信息公開　促政府網(wǎng)站群整體發(fā)展

陳宏曉

近幾年來，各級(jí)政府對(duì)政府網(wǎng)站建設(shè)越來越重視，使政府網(wǎng)站在政務(wù)公開、辦事服務(wù)、互動(dòng)交流等方面都有了明顯的改觀。不僅如此，各級(jí)政府還加大了對(duì)政府網(wǎng)站群的建設(shè)力度，通過評(píng)比評(píng)測等手段，不斷提高政府網(wǎng)站群的整體建設(shè)水平。2008年5月1日《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）正式實(shí)施，為政府網(wǎng)站群建設(shè)提供了有力的法律保障。

一、政府網(wǎng)站群建設(shè)情況

政府網(wǎng)站群也稱為政府網(wǎng)站集群，是指以政府門戶網(wǎng)站為核心，部門網(wǎng)站和相關(guān)單位網(wǎng)站以及所轄下一級(jí)政府的門戶網(wǎng)站為基礎(chǔ)的政府網(wǎng)站集群，網(wǎng)站群是網(wǎng)站建設(shè)的高級(jí)形態(tài)。通過網(wǎng)站群的建設(shè)，可以有效整合各部門網(wǎng)站的信息資源，實(shí)現(xiàn)各網(wǎng)站之間的互聯(lián)互通、信息共享、協(xié)同應(yīng)用。

政府網(wǎng)站群發(fā)展同政府網(wǎng)站發(fā)展緊密關(guān)聯(lián)，也將經(jīng)歷三個(gè)階段：第一是從無到有階段，即技術(shù)導(dǎo)向階段，重點(diǎn)解決網(wǎng)站群的有無問題。第二是從有到全階段，即內(nèi)容導(dǎo)向階段，主要解決政府網(wǎng)站群內(nèi)容多少的問題。第三是從全到細(xì)階段，即服務(wù)導(dǎo)向階段，主要解決的是政府網(wǎng)站群提供服務(wù)質(zhì)量好壞的問題。目前，政府網(wǎng)站群建設(shè)正由從有到全階段向從全到細(xì)階段的發(fā)展過程中。

政府網(wǎng)站群有四個(gè)特性，分別是聯(lián)通性、共享性、層級(jí)性、協(xié)同性。聯(lián)通性就是網(wǎng)站之間有關(guān)聯(lián)，以門戶網(wǎng)站為核心實(shí)現(xiàn)與各個(gè)子網(wǎng)站的互聯(lián)互通，子網(wǎng)站之間也有關(guān)聯(lián)，從而組織成為一個(gè)相互聯(lián)通的網(wǎng)站群集。共享性是指網(wǎng)站群信息可以相互共享、互通有無。層級(jí)性是與我國行政體系相對(duì)應(yīng)，分為中央、省和直轄市級(jí)、地市級(jí)、縣區(qū)級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五個(gè)層級(jí)，整體呈金字塔形狀，需要說明的是，最基層的政府網(wǎng)站群建設(shè)在縣區(qū)級(jí)比較合適，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)的網(wǎng)站一般僅作為站點(diǎn)出現(xiàn)，不能也沒有必要再建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)的政府網(wǎng)站群。協(xié)同性是指網(wǎng)站之間相互協(xié)同處理實(shí)現(xiàn)網(wǎng)站群某個(gè)功能。其中聯(lián)通性和共享性是網(wǎng)站群所具有的特性，層級(jí)性和協(xié)同性是政府網(wǎng)站群區(qū)別其他網(wǎng)站群最明顯的特征。

政府網(wǎng)站群的組織架構(gòu)可以分為三種形式：松耦合、緊耦合和兩者兼有。其中松耦合是指各單位獨(dú)自建站，通過網(wǎng)站鏈接形式組成集群，比如中央政府門戶網(wǎng)站與部委及各省市區(qū)的網(wǎng)站就是松耦合的；緊耦合是指統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，建立在統(tǒng)一技術(shù)構(gòu)架基礎(chǔ)之上，實(shí)行分級(jí)管理，分級(jí)維護(hù)；還有許多網(wǎng)站群建設(shè)是松耦合和緊耦合兩種形式結(jié)合起來，只不過是哪種形式所占比重比較大的問題。

政府網(wǎng)站群建設(shè)目前存在的問題：

一是形式上的建設(shè)多于實(shí)質(zhì)性的建設(shè)。為了體現(xiàn)以本級(jí)政府門戶網(wǎng)站為核心的政府網(wǎng)站群整體效果，多數(shù)政府網(wǎng)站通過在頭部顯著位置放置政府門戶網(wǎng)站標(biāo)志來體現(xiàn)所屬的政府網(wǎng)站群，比如省級(jí)政府網(wǎng)站添加中央門戶的標(biāo)志，地市級(jí)政府網(wǎng)站添加省級(jí)政府門戶網(wǎng)站的標(biāo)志等，表示該政府網(wǎng)站是隸屬于上級(jí)政府網(wǎng)站的子網(wǎng)站。但標(biāo)志也僅僅起到一個(gè)標(biāo)識(shí)關(guān)系的作用，很多網(wǎng)站群并沒有后續(xù)的實(shí)質(zhì)性手段去發(fā)展政府網(wǎng)站群整體水平。這在地方政府網(wǎng)站群的建設(shè)中尤其突出，打開一些市級(jí)政府網(wǎng)站，雖然都添加了同一個(gè)網(wǎng)站群的標(biāo)識(shí)，但這些網(wǎng)站的建設(shè)規(guī)范和建設(shè)水準(zhǔn)等方面都存在比較大的差距。

二是數(shù)據(jù)共享交換功能比較弱。政府網(wǎng)站群建設(shè)除了要建設(shè)好各個(gè)子網(wǎng)站外，更重要的是提供網(wǎng)站群的一體化服務(wù)，這就需要各個(gè)網(wǎng)站之間能夠進(jìn)行數(shù)據(jù)的共享交換。這種數(shù)據(jù)共享交換不單是數(shù)據(jù)推送和整合，而是數(shù)據(jù)在網(wǎng)站之間進(jìn)行無縫處理。目前，政府網(wǎng)站群的數(shù)據(jù)共享交換還比較弱，表現(xiàn)在政府門戶網(wǎng)站的辦事服務(wù)事項(xiàng)方面，能夠?qū)崿F(xiàn)全流程網(wǎng)上辦理的事項(xiàng)還很少，多數(shù)還只是辦理事項(xiàng)的預(yù)提交。

三是條塊上存在競爭。在政府網(wǎng)站發(fā)展過程中，有些垂直部門網(wǎng)站建設(shè)步伐要大大領(lǐng)先于地方政府網(wǎng)站建設(shè)。他們先行制訂了整個(gè)垂直系統(tǒng)網(wǎng)站的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，由于他們業(yè)務(wù)比較單一，垂直管理關(guān)系密切，上下統(tǒng)一建設(shè)相對(duì)簡單。這樣造成地方政府在網(wǎng)站群建設(shè)中與這些垂直部門網(wǎng)站建設(shè)要求產(chǎn)生一些不兼容的地方，規(guī)范起來有一定困難。對(duì)垂直系統(tǒng)下屬部門而言，他們不僅要應(yīng)付垂直系統(tǒng)上的要求，又要符合本級(jí)政府網(wǎng)站群建設(shè)規(guī)范，處于兩難的境地。

二、政府信息公開建設(shè)情況

自《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）公布以來，各個(gè)地方紛紛頒布了各地的政府信息公開規(guī)定，并于2008年5月1日前相繼建立起政府信息公開系統(tǒng)，為老百姓免費(fèi)提供政府信息資源。根據(jù)各個(gè)地方政府信息公開系統(tǒng)建設(shè)情況，以地市級(jí)政府為例，大致歸納為三種模式：

1、緊密型：即建立一個(gè)市級(jí)統(tǒng)一的政府信息公開平臺(tái)，各個(gè)部門的政府信息公開內(nèi)容通過這個(gè)平臺(tái)進(jìn)行存取和展現(xiàn)。首先要確立市級(jí)的政府信息公開目錄和信息規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，在這個(gè)基礎(chǔ)上建立統(tǒng)一的政府信息公開平臺(tái)，各個(gè)政府部門在這個(gè)平臺(tái)上建立各自的政府信息公開目錄，并添加相關(guān)信息數(shù)據(jù)，形成各個(gè)部門自己的政府信息公開內(nèi)容（見圖1）。

這種方式能夠把所有信息公開數(shù)據(jù)都集中在一起，進(jìn)行統(tǒng)一數(shù)據(jù)管理、統(tǒng)一帳號(hào)管理、集中數(shù)據(jù)交換。從技術(shù)角度和協(xié)調(diào)管理角度，實(shí)現(xiàn)比較容易，可操作性強(qiáng)，數(shù)據(jù)集中也方便日常管理和維護(hù)。

2、松散型：即各個(gè)部門的政府信息公開系統(tǒng)之間是相互獨(dú)立的。各個(gè)部門按照統(tǒng)一要求建立各自的政府信息公開目錄，遵循規(guī)定的信息規(guī)范建立各自信息公開系統(tǒng)，把數(shù)據(jù)錄入維護(hù)到各自平臺(tái)上，本級(jí)政府則通過即定的信息規(guī)則和交換協(xié)議提取各個(gè)部門的政府信息公開內(nèi)容到本級(jí)的政府信息公開平臺(tái)上，形成本級(jí)政府的政府信息公開目錄（見圖2）。

這種方式能夠使各個(gè)部門的政府信息公開平臺(tái)建設(shè)更加靈活，但這種方式的建設(shè)周期長、協(xié)調(diào)力度大、非可控因素多，整體效果不如緊密型方式。

3、形式型：即只是簡單的內(nèi)容整合，沒有政府信息公開系統(tǒng)。有些地方由于種種原因不能趕在《條例》正式實(shí)施前推出政府信息公開系統(tǒng)，就只能在梳理整合數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，以鏈接等簡單方式形成政府信息公開內(nèi)容。

這種方式需要本級(jí)政府梳理信息資源，建立市級(jí)政府信息公開目錄，各個(gè)部門根據(jù)市級(jí)目錄建立各自的信息公開目錄。由于沒有共享和交換平臺(tái)，政府信息公開內(nèi)容只是一些內(nèi)容的鏈接。這種方式下，本級(jí)政府和各個(gè)部門的政府信息公開是完全獨(dú)立的，不能實(shí)時(shí)更新和交互，實(shí)現(xiàn)效果比較差。

在現(xiàn)階段政府信息公開與政府網(wǎng)站之間還存在兩個(gè)比較顯著的問題：

1、“兩張皮”現(xiàn)象比較嚴(yán)重。

政府信息公開與政府網(wǎng)站有很多相同欄目，如機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)、機(jī)構(gòu)職能、政府文件等。由于政府信息公開是獨(dú)立開展的工作，與政府網(wǎng)站建設(shè)往往不在同一個(gè)平臺(tái)上，同樣信息需要在兩個(gè)系統(tǒng)中分別添加，這樣容易造成兩邊數(shù)據(jù)不統(tǒng)一。而實(shí)際情況也多是如此，政府信息公開維護(hù)主要是辦公室人員，政府網(wǎng)站維護(hù)主要是信息中心人員，兩撥人維護(hù)各自的系統(tǒng)，又沒有形成必要的聯(lián)系機(jī)制，容易造成政府信息公開與政府網(wǎng)站內(nèi)容不同步，甚至是不一致，而一旦出現(xiàn)問題，相互之間也容易推諉責(zé)任。

2、政府信息公開與政府網(wǎng)站之間關(guān)系沒有理順。

政府信息公開等相關(guān)配套制度是政府網(wǎng)站的保障，是政府網(wǎng)站的基礎(chǔ)，但在我國，政府網(wǎng)站于1999年“政府上網(wǎng)工程”就開始大力發(fā)展建設(shè)，在政務(wù)信息公開方面已經(jīng)積累了大量數(shù)據(jù)，而相關(guān)制度出臺(tái)比較滯后，與政府網(wǎng)站還需要進(jìn)行融合?！稐l例》的出臺(tái)要求以政府信息公開為主，政府網(wǎng)站作為其中一個(gè)載體，但由于政府信息公開建設(shè)比較晚，制度建設(shè)和保障措施還在起步階段，而政府網(wǎng)站在這些方面已經(jīng)積累了經(jīng)驗(yàn)，建設(shè)相同的欄目無論是技術(shù)還是維護(hù)情況，政府網(wǎng)站都優(yōu)于政府信息公開，因此不少地方就通過加強(qiáng)政府網(wǎng)站建設(shè)對(duì)政府信息公開進(jìn)行維護(hù)。政府信息公開與政府網(wǎng)站之間欄目建設(shè)、數(shù)據(jù)共享、工作機(jī)制等方面，各地的做法都不盡相同。