從突發(fā)事件報(bào)道看政府網(wǎng)站建設(shè)中的信息公開問題

沈　懿

與傳統(tǒng)政府信息的發(fā)布與傳播相比，現(xiàn)代資訊、現(xiàn)代傳播模式需要更強(qiáng)的政策敏感性和公信力。通過考察樣本，我們發(fā)現(xiàn)大多數(shù)地方政府的信息公開還停留在以政府為中心的單方面發(fā)布，重宣傳輕服務(wù)，輕公民的知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)；在突發(fā)事件的預(yù)防和處理中，越往基層的政府部門由于事發(fā)責(zé)任越重大，越容易卷入利益關(guān)系，從而越發(fā)影響到信息公開的選擇性。如何把信息公開——特別是關(guān)系到百姓生命安全的重大突發(fā)事件的公開——作為一種明確的政府責(zé)任，讓各級(jí)政府真正承擔(dān)起信息公布應(yīng)負(fù)的職責(zé)，是一個(gè)極為重大的政府改革議題。

近年來, 通過網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行信息公開已經(jīng)成為全球范圍內(nèi)最有效與最直接的發(fā)布手段，中國也不例外。在政府網(wǎng)站層面上, 國務(wù)院信息化工作辦公室早在2006年《國家電子政務(wù)總體框架(摘要)》中已經(jīng)明確提出:“政府門戶網(wǎng)站成為政府信息公開的重要渠道”，“各級(jí)政府要圍繞社會(huì)公眾和企事業(yè)單位最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題，以公開為原則，以不公開為例外”。一般而言, 政府信息公開主要有兩方面的內(nèi)容，一是規(guī)則的公開，也就是政策法規(guī)和辦事程序的公開；另一個(gè)是事件的公開，特指政府工作和重大事件的公開，包括重大災(zāi)害性突發(fā)事件及其應(yīng)急處理的公開。而從目前大量研究結(jié)果來看, 政策法規(guī)和辦事程序的公開目前90%的地方政府網(wǎng)站都能做到, 盡管更新與規(guī)范程度不夠，但總體結(jié)果是令社會(huì)滿意的。但是, 對于重大事件的公開——特別是涉及本地區(qū)重大災(zāi)害性突發(fā)事件的公開, 結(jié)果就遠(yuǎn)不令人樂觀。由于這方面信息的瞞報(bào)、謊報(bào)、遲報(bào), 每年所造成的國民經(jīng)濟(jì)的重大損失以及由此引發(fā)的社會(huì)不滿，已經(jīng)成為建設(shè)和諧社會(huì)的一個(gè)強(qiáng)烈的不和諧之音。

為了考察各級(jí)政府對突發(fā)事件的信息公開程度，我們特地選取了2008年8月1日至2008年10月31日之間發(fā)生的礦難事故作為考察樣本，主要出于三點(diǎn)考慮：第一是我國礦難事故屢禁不止, 事故頻發(fā)已經(jīng)成為中央重點(diǎn)監(jiān)管對象，作為突發(fā)事件有相當(dāng)?shù)拇硇裕坏诙且欢〞r(shí)段內(nèi)礦難事故樣本較大，分布較廣，有利于綜合分析；第三是礦難事故在民眾與媒體中間影響大，社會(huì)關(guān)注度極高。

通過網(wǎng)站訪問和網(wǎng)下訪談兩個(gè)渠道，我們對上述突發(fā)事件的信息公開問題進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)，結(jié)果如下: 2008年8月1日至2008年10月31日所發(fā)生的礦難事故共有28件（以百度搜索引擎所搜到的靜態(tài)網(wǎng)頁為準(zhǔn)，并非這段時(shí)間發(fā)生礦難事故的實(shí)際數(shù)量），其中被市級(jí)政府網(wǎng)站報(bào)道的共13件，被省級(jí)政府網(wǎng)站報(bào)道的共17件，被國家級(jí)網(wǎng)站報(bào)道的共23件，另有5件沒有從政府網(wǎng)站上找到相應(yīng)的報(bào)道。（數(shù)據(jù)來源于新華網(wǎng)等媒體網(wǎng)站）

為了慎重起見, 在上述網(wǎng)絡(luò)信息采集的同時(shí)，我們還專門對國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局的有關(guān)負(fù)責(zé)官員進(jìn)行了訪談, 進(jìn)一步了解國家對于突發(fā)事故、事件報(bào)道的政策和流程。訪談結(jié)果揭示, 中央對于地方突發(fā)事件的發(fā)生始終抱著鼓勵(lì)公開且要求地方政府公開發(fā)布。突發(fā)事件報(bào)道的一般流程分為正式渠道和非正式渠道兩種，正式渠道是從地方安監(jiān)局到國家安全監(jiān)管總局，國家安全監(jiān)管總局在核實(shí)后通過各自的網(wǎng)站對外正式發(fā)布；非正式渠道是安全監(jiān)管總局為更快、更廣泛地掌握事故信息，轉(zhuǎn)載公共媒體對事故的報(bào)道（詳見下圖）。

從流程圖可以看出，國家級(jí)政府網(wǎng)站的報(bào)道與地方政府網(wǎng)站的報(bào)道是獨(dú)立進(jìn)行的，中央政府雖然要求地方政府公開信息，但并沒有對地方政府網(wǎng)站的報(bào)道進(jìn)行直接的干預(yù)。這恰好為我們的觀察結(jié)論帶來了便利——由于中央和地方網(wǎng)站報(bào)道存在差別，通過這些差別可以分析更深層次的問題。

通過對采集數(shù)據(jù)的分析，我們從中央和地方政府網(wǎng)站報(bào)道的差別上可以看出三個(gè)特點(diǎn)：

(1)及時(shí)性(無明顯差異)

從時(shí)效性來看，中央和地方?jīng)]有明顯差異，有時(shí)中央快于地方，有時(shí)地方快于中央，均屬于合理時(shí)滯范疇。這說明在對于突發(fā)事件的信息公開上, 主要的問題是報(bào)與不報(bào)的決策問題，及時(shí)性至少在技術(shù)手段上早已不成為各地的問題。

(2)主動(dòng)性(中央＞省級(jí)＞地市)

從信息公開的主動(dòng)性來看，中央大于省級(jí)，省級(jí)又大于地市，這說明中央政府比地方政府更傾向于公開信息，而地方政府中的省級(jí)政府又比地級(jí)政府更有動(dòng)力公開信息，這里反映出的更深層次的地方利益關(guān)系值得我們關(guān)注。

(3)選擇性(中央＜省級(jí)＜地市)

從信息公開的選擇性來看，中央政府的報(bào)道最為全面，地方政府則更多的是有選擇性的報(bào)道，特別是地級(jí)政府的網(wǎng)站，所報(bào)道的主要是正面消息——比如被困人員順利脫險(xiǎn)，事故中未有傷亡等等, 而對于負(fù)面的消息即可能連累其政績或造成其他不安影響，則能不報(bào)則不報(bào)道。透過這種選擇性，各級(jí)政府執(zhí)政理念的差別也就一目了然了。

通過以上分析，我們可以對以信息公開為指標(biāo)的中國電子政務(wù)發(fā)展現(xiàn)狀下一個(gè)基本判斷了。我們可以把政務(wù)信息公開按其發(fā)展水平分為四個(gè)階段APEA：可得性(availability)，及時(shí)性(promptness)，有效性（efficiency & effectiveness），責(zé)任性(accountability)（見下圖）。

信息公開的第一階段為可得性，也就是有沒有信息公開的問題。這是信息公開的原始階段，從我們采集的突發(fā)事件或者應(yīng)急管理的數(shù)據(jù)結(jié)果來看，中國大多數(shù)政府網(wǎng)站已經(jīng)邁過了這個(gè)階段。

信息公開的第二階段就是及時(shí)性，也就是能否及時(shí)公開信息的問題, 中國各級(jí)政府網(wǎng)站也基本做到，則只要他們想報(bào)道，就完全能夠在第一時(shí)間見諸網(wǎng)絡(luò)。

信息公開的第三個(gè)階段是有效性，在這一階段，信息公開要講究效率（efficiency）和效果（effectiveness）也就是說信息公開的目的是向公眾提供有效的信息，信息公開的內(nèi)容是提供公眾關(guān)心的信息。從這一點(diǎn)來說，地級(jí)政府網(wǎng)站達(dá)到要求的寥寥無幾。許多地級(jí)政府網(wǎng)站報(bào)道的礦難事故，或者是傷亡特別重大以致無法回避的，或者是被困人員全部脫險(xiǎn)可以用作正面宣傳的。這說明這些地方政府對于信息公開的理念還停留在宣傳層次，把信息公開當(dāng)作一種宣傳手段而不是一種常規(guī)的信息服務(wù)手段，即公民應(yīng)該享有的政府信息服務(wù)的權(quán)利。

信息公開的第四個(gè)階段是責(zé)任性，這是信息公開的最高階段。政府信息公開的目的不僅僅是向公眾提供有效的信息服務(wù)，而且還要把信息公開作為一種明確政府責(zé)任的手段，讓政府真正承擔(dān)起信息公布應(yīng)負(fù)的職責(zé)。從中央級(jí)政府網(wǎng)站報(bào)道的程序和實(shí)際報(bào)道的事件數(shù)量來看，他們基本上是從發(fā)現(xiàn)問題和解決問題的目的出發(fā)，著眼于明確各級(jí)政府的責(zé)任來報(bào)道突發(fā)事件的。可以認(rèn)為中央級(jí)政府網(wǎng)站已經(jīng)達(dá)到第四階段，并且還擔(dān)負(fù)著對地方政府在突發(fā)應(yīng)急事件報(bào)道上的示范功能。

綜上所述，我們可以得出以下結(jié)論：

（1）按照我們的APEA四發(fā)展階段理論（或者說四發(fā)展層次理論），可以認(rèn)為，中央級(jí)政府網(wǎng)站已經(jīng)處于責(zé)任性層次，省級(jí)政府網(wǎng)站處于有效性層次，而地市政府網(wǎng)站還停留在及時(shí)性階段；

（2）大多數(shù)地方政府的信息公開還是一種政府為中心的導(dǎo)向式發(fā)布，重宣傳輕服務(wù)，更輕公民的知情權(quán)力；

（3）在突發(fā)事件的預(yù)防和處理中，越往基層的政府責(zé)任越重大，也越容易卷入利益之中，這種利益關(guān)系影響到信息公開的選擇性。

盡管地方政府網(wǎng)站在突發(fā)事件報(bào)道方面尚不能令人滿意，但我們也發(fā)現(xiàn)了一些在這方面做得比較好的地方政府網(wǎng)站，比如河北省政府網(wǎng)站、吉林省政府網(wǎng)站。上述兩個(gè)省級(jí)政府網(wǎng)站上凡是被中央級(jí)網(wǎng)站和主要媒體網(wǎng)站報(bào)道的礦難事故能找到相應(yīng)的報(bào)道，且還找到未曾被中央級(jí)網(wǎng)站和主要媒體網(wǎng)站報(bào)道的礦難事故的報(bào)道。特別值得一提的是，吉林省政府網(wǎng)站上（http://www.jl.gov.cn/zt/yjgl/）有兩個(gè)亮點(diǎn)給了我們很深的印象，其一是不但省政府網(wǎng)站在信息公開方面做得好，其所屬的地級(jí)市政府網(wǎng)站也在此方面表現(xiàn)突出，比如吉林省采集到的突發(fā)事件比較集中發(fā)生在延邊州和白山市這兩個(gè)地級(jí)市，通過對他們的網(wǎng)站的訪問都找到了相關(guān)事件的報(bào)道，這說明政府網(wǎng)站有上行下效的導(dǎo)向——地方看省，省監(jiān)督地方；其二是吉林省政府網(wǎng)站的應(yīng)急管理專欄做得很好，既規(guī)范又詳盡，特別值得其它地方政府網(wǎng)站學(xué)習(xí)和借鑒。

(作者單位：北京大學(xué)網(wǎng)絡(luò)研究中心本項(xiàng)研究得到國家自然科學(xué)基金重點(diǎn)課題“利用電子政務(wù)建設(shè)服務(wù)型政府的基礎(chǔ)問題研究”（70533020）的資助，是該課題的階段性研究成果之一)