民族鄉(xiāng)的性質(zhì)及其為什么不能成為一級民族自治地方的原因

摘要：民族鄉(xiāng)的形成和確立，及其在中國的發(fā)展實踐經(jīng)驗證明民族鄉(xiāng)是中國民族區(qū)域自治制度特殊而重要的組成部分，它更多的關(guān)注到散居雜居少數(shù)民族實現(xiàn)民族平等的權(quán)利，本文將主要闡述它為什么不能成為一級民族區(qū)城自治地方，而是民族區(qū)域自治的重要補(bǔ)充形式。

關(guān)鍵詞：民族鄉(xiāng)；民族區(qū)域自治；補(bǔ)充

作者：周全琴，廣西民族大學(xué)民族理論與政策專業(yè)06級研究生。南寧，530006

中圖分類號：C95文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號“1004-454X(2009)02-0038-006

民族鄉(xiāng)是根據(jù)憲法和民族區(qū)域自治法在相當(dāng)于鄉(xiāng)一級的少數(shù)民族聚居地區(qū)建立的基層行政區(qū)域。民族鄉(xiāng)是我國基層政權(quán)的一種形式，是我國民族區(qū)域自治地方的重要補(bǔ)充。它是我國在不具備實行民族區(qū)域自治條件的少數(shù)民族較小的聚居地方建立由少數(shù)民族自主管理內(nèi)部事務(wù)的鄉(xiāng)級基層政權(quán)，是解決我國散雜居少數(shù)民族問題的一種特殊政治形式，是民族區(qū)域自治制度發(fā)展和完善的結(jié)果。民族鄉(xiāng)的類型有兩種：一種是以一個少數(shù)民族聚居的相當(dāng)于鄉(xiāng)的地方建立的民族鄉(xiāng)；另一種是以兩個或兩個以上少數(shù)民族共同聚居的相當(dāng)于鄉(xiāng)的地方建立的民族鄉(xiāng)。民族鄉(xiāng)的名稱，一般以地方名稱加民族名稱組成。在民族鄉(xiāng)人民代表大會中，當(dāng)?shù)馗髅褡宥加羞m當(dāng)名額的代表，代表由選民直接選舉，每屆任期3年。民族鄉(xiāng)的鄉(xiāng)長由建立民族鄉(xiāng)的少數(shù)民族公民擔(dān)任。民族鄉(xiāng)使用當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族通用的語言文字。在我國遼闊的大地上遍布著一千多個民族鄉(xiāng)，分布在我國大陸的31個省、自治區(qū)、直轄市中，除山西、上海和寧夏回族自治區(qū)，其他28個省、自治區(qū)、直轄市都建有民族鄉(xiāng)(鎮(zhèn))。而從55個少數(shù)民族來看，除景頗族、撒拉族、保安族、高山族、獨龍族、仫佬族、京族等幾個民族未建立民族鄉(xiāng)外，大多數(shù)少數(shù)民族建立了民族鄉(xiāng)。截至2001年底，我國共有1248個民族鄉(xiāng)(包括59個民族鎮(zhèn))。1992年的統(tǒng)計數(shù)字表明，當(dāng)時全國共有民族鄉(xiāng)(鎮(zhèn))1270個，民族鄉(xiāng)面積約為26.5萬平方公里，民族鄉(xiāng)的少數(shù)民族人口為853.08萬人，約占全國少數(shù)民族人口的8.2％，其中建鄉(xiāng)民族人口達(dá)733.66萬人，占全國散雜居少數(shù)民族人口的24.26％?？梢娒褡遴l(xiāng)制度在中國占有相當(dāng)重要的位置。

民族鄉(xiāng)作為一個實實在在存在著的政治實體，它的優(yōu)越性體現(xiàn)在哪里呢?它與實行民族區(qū)域自治制度的意義相當(dāng)，維護(hù)祖國的統(tǒng)一、加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)、保障少數(shù)民族當(dāng)家作主的平等權(quán)利。民族鄉(xiāng)自然屬于民族區(qū)域自治的范疇，但無論從理論還是從實踐上來說，民族鄉(xiāng)不能成為一級民族區(qū)域自治地方，它只能是民族區(qū)域自治的補(bǔ)充形式。

一、民族鄉(xiāng)的建立和發(fā)展

民族鄉(xiāng)確立和發(fā)展大體可以分為四個階段：

第一階段，是抗日戰(zhàn)爭時期至1949年《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》頒布，這一時期，我黨在陜北根據(jù)地建立了民族鄉(xiāng)，作為民族區(qū)域自治的初步實踐。黨成立初期，在解決中國民族問題上就已經(jīng)出現(xiàn)了民族區(qū)域自治思想?？谷諔?zhàn)爭爆發(fā)后，我國大片疆域已經(jīng)被日本帝國主義所宰割。為了適應(yīng)民族矛盾上升為主要矛盾的形勢，為了團(tuán)結(jié)各族人民，建立民族統(tǒng)一戰(zhàn)線，一致對外，在解決民族問題上，我黨依據(jù)馬克思主義的基本原則，總結(jié)我黨在長期的民族革命斗爭中積累的豐富經(jīng)驗，明確地確立了民族區(qū)域自治的原則作為對國內(nèi)民族問題的基本方針和政策，1936年5月25日，中華蘇維埃中央政府《對回族人民的宣言》中指出：凡屬回族的區(qū)域，由回族建立獨立自主的主權(quán)，解決一切政治、經(jīng)濟(jì)、宗教、習(xí)慣、道德、教育以及其他的一切事務(wù)，凡屬少數(shù)民族區(qū)域，亦以區(qū)鄉(xiāng)村為單位，在民族平等的原則上，回民自己管理自己的事情，建立回民自治的政府。1938年10月黨的六屆六中全會上毛澤東同志作的題為《論新階段》的報告中，做了綱領(lǐng)性的論述，在后來的1941年陜甘寧邊區(qū)政府通過的《中華蘇維埃中央政府對回族人民的宣言》和《陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)》明確規(guī)定：依據(jù)民族平等原則，“建立回民自治政府”“建立蒙回民族自治區(qū)”。我國最早建立的陜甘寧邊區(qū)三邊、關(guān)中地區(qū)的回民自治鄉(xiāng)和城川蒙民自治區(qū)，就是在這一歷史條件和社會背景下產(chǎn)生的。1946年《陜甘寧邊區(qū)憲法原則》等重要文獻(xiàn)中，對在抗日根據(jù)地內(nèi)實現(xiàn)民族區(qū)域自治制定了具體的政治措施。為此，陜甘寧邊區(qū)政府在回、蒙民族聚居的區(qū)和鄉(xiāng)建立了，一批自治政權(quán)。1936年10月，在寧夏建立的豫?？h回民自治政府是縣一級的自治政府外。后來到1946年間成立的都是縣以下的回、蒙民族區(qū)、鄉(xiāng)自治政權(quán)。主要有定邊縣惠民鄉(xiāng)、鎮(zhèn)寧縣龍咀子回族鄉(xiāng)、三岔回族鄉(xiāng)、曲子回民鄉(xiāng)、環(huán)縣回民鄉(xiāng)等等。

第二階段，是1949年《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》頒布至1954年憲法頒布前。起臨時憲法作用的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》，以法律的形式確立了民族區(qū)域自治的原則，記載了已往實行民族區(qū)域自治的經(jīng)驗，條文規(guī)定“各少數(shù)民族聚居的地區(qū)，應(yīng)實行民族的區(qū)域自治。按照人口多少和區(qū)域大小，分別建立各種民族自治機(jī)關(guān)?！?952年，中央人民政府根據(jù)這一原則，制定了《民族區(qū)域自治實施綱要》，對民族區(qū)域自治制度作了具體規(guī)定，在相當(dāng)于鄉(xiāng)(村)、區(qū)、縣、專區(qū)或?qū)^(qū)以上行政地位內(nèi)聚居的少數(shù)民族，都可以建立自治地方，而且都稱為自治地區(qū)。也就是說當(dāng)時縣級以下的區(qū)、鄉(xiāng)(村)級民族自治地方在法律上享有自治權(quán)。

第三階段是1954年憲法頒布至1958年實行政社合一體制。1952年黨提出了過渡時期的總路線，為了適應(yīng)新民主主義向社會主義過度，國家于1954年制定了我國第一部憲法，憲法對全國的行政區(qū)域劃分作了新的規(guī)定，采取四級制：中央、省、縣、鄉(xiāng)，與之相適應(yīng)，民族自治地方行政地位分為自治區(qū)、自治州、自治縣三級，縣級以下的民族聚居區(qū)不再建立自治地方，但可以建立民族鄉(xiāng)，作為縣的行政區(qū)域，從此在我國確立了民族鄉(xiāng)制度。根據(jù)憲法規(guī)定，1955年12月29日，國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于更改相當(dāng)于區(qū)的民族自治區(qū)的指示》、《關(guān)于改變地方民族民主聯(lián)合政府的指示》、《關(guān)于建立民族鄉(xiāng)若干問題的指示》，將原來縣級以下曾經(jīng)建立過民族自治區(qū)、自治鄉(xiāng)和民族民主聯(lián)合政府的小片少數(shù)民族聚居地區(qū)改建為民族鄉(xiāng)。民族鄉(xiāng)的建立標(biāo)志著我國民族區(qū)域自治體制進(jìn)一步完善和發(fā)展，民族鄉(xiāng)的建設(shè)進(jìn)入了新的階段，至1956年，我國已經(jīng)建立了1200余個民族鄉(xiāng)。1958年以后，我國基層政權(quán)實行政社合一體制，大部分民族鄉(xiāng)被取消，“文化大革命”十年期間，民族鄉(xiāng)幾乎不復(fù)存在，1975年“四人幫”橫行時期修改出來的憲法，在法律上取消了民族鄉(xiāng)。這種狀況一直延續(xù)到1982年。

第四階段是1982年新憲法頒布至今。十一屆三中全會以后，我黨在一系列重大問題上進(jìn)行了撥亂反正，確定民族工作的總?cè)蝿?wù)就是大力發(fā)展少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)和文化，逐步縮小和趕上漢族的水平。為了適應(yīng)這一需要，1982年修改的新憲法恢復(fù)了1954年憲法規(guī)定的民族鄉(xiāng)條文，重新確立了民族鄉(xiāng)的法律地位。1983年我國農(nóng)村開始普遍實行政社分開，建立鄉(xiāng)政府。同年，國務(wù)院根據(jù)憲法規(guī)定，發(fā)出了《關(guān)于建立民族鄉(xiāng)問題的通知》，對建立民族鄉(xiāng)的原則、意義及民族鄉(xiāng)職責(zé)作了較

明確的規(guī)定。

二、民族鄉(xiāng)的性質(zhì)和地位

民族鄉(xiāng)在中國的確立已經(jīng)有半個世紀(jì)了，但對其性質(zhì)的研究尚還薄弱，有關(guān)民族鄉(xiāng)的現(xiàn)有法律、法規(guī)規(guī)定民族鄉(xiāng)不是一級自治地方政權(quán)，又不同于一般鄉(xiāng)的基層政權(quán)。但民族鄉(xiāng)到底是什么性質(zhì)的、處在什么樣的地位，沒有明確的答案。這種狀況導(dǎo)致了民族理論界對民族鄉(xiāng)的性質(zhì)、地位的許多不同看法。當(dāng)然，我們從不同的層面或不同的角度，就會產(chǎn)生不同的認(rèn)識。目前，比較多的民族工作者和學(xué)者都認(rèn)為民族鄉(xiāng)是民族區(qū)域自治的范疇，但是在無法“調(diào)和”民族鄉(xiāng)與民族區(qū)域自治地方“關(guān)系”的時候，便提出民族鄉(xiāng)是民族區(qū)域自治的一種補(bǔ)充。

民族鄉(xiāng)與民族自治地方相比較，可以發(fā)現(xiàn)它們有很多相同或相似點?；仡櫭褡遴l(xiāng)建立和發(fā)展的歷史過程，民族鄉(xiāng)與民族區(qū)域自治地方是在同一歷史條件下同時產(chǎn)生，它們建立的社會歷史背景、宗旨和目的都相同，并在同一政策的指引下發(fā)展和完善的，因此說民族鄉(xiāng)具有民族自治地方的性質(zhì)也不無根據(jù)。從一開始，建立民族鄉(xiāng)就是依為實行民族區(qū)域自治政策的內(nèi)容和形式來考慮的，在早期還允許民族區(qū)、鄉(xiāng)、村政府冠以“自治”的稱謂。比如中華蘇維埃中央政府《對回族人民的宣言》就明確規(guī)定：“凡屬回族的區(qū)域，由回民建立獨立自主的政權(quán)，……凡屬回民占少數(shù)的區(qū)域，亦以區(qū)鄉(xiāng)村為單位，在民族平等的原則上，回民自己管理自己的事情，建立回民自己的政府?！雹笤偃纾航▏醯膰遗R時憲法，中國人民政治協(xié)商會議通過的《共同綱領(lǐng)》規(guī)定：“各民族聚居地區(qū)，實行民族區(qū)域自治，按照民族聚居人口多少和區(qū)域大小，分別設(shè)立自治地方?！边€有后來1952年頒布的《中華人民共和國民族區(qū)域自治實施綱要》規(guī)定：“各民族自治區(qū)的行政地位，即相當(dāng)于鄉(xiāng)(村)區(qū)、縣、專區(qū)或?qū)^(qū)以上行政地位，依其人口多少及地域大小等條件區(qū)分之?！薄拔母铩逼陂g，建設(shè)民族鄉(xiāng)和民族自治地方的政策幾乎被停止，直到十一屆三中全會以后，才得以恢復(fù)。1984年頒布施行的《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》第十二條規(guī)定：“民族自治地方內(nèi)其他少數(shù)民族聚居的地方，建立相應(yīng)的民族自治地方或民族鄉(xiāng)?！?/p>

建立民族鄉(xiāng)與建立民族區(qū)域自治地方的宗旨和目的是相同的。建立民族鄉(xiāng)與民族自治地方，都是旨在建立適合我國多民族國情的政治制度，維護(hù)祖國統(tǒng)一，保障少數(shù)民族當(dāng)家作主的平等權(quán)利和自主管理本民族內(nèi)部事務(wù)的自治權(quán)利，加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)，以完成黨在各個時期的歷史任務(wù)。

建立的理論和政策依據(jù)相同，都源于黨的民族區(qū)域自治理論和政策。建立的前提基礎(chǔ)和原則基本相同，都以少數(shù)民族聚居區(qū)為基礎(chǔ)建立，以民族關(guān)系、經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件等歷史情況為區(qū)劃原則，這里都涉及民族因素與地域因素、政治因素與經(jīng)濟(jì)因素的正確結(jié)合問題。地方政府的組成原則基本相同。民族區(qū)域自治法第17條規(guī)定：“自治區(qū)主席、自治州長、自治縣長由實行民族區(qū)域自治的民族公民擔(dān)任。自治區(qū)、自治州、自治縣人民政府的其他組成人員，應(yīng)當(dāng)合理配備實行區(qū)域自治的民族和其他少數(shù)民族人員?！眹鴦?wù)院《關(guān)于建立民族鄉(xiāng)問題的通知》規(guī)定：“民族鄉(xiāng)人民政府配備工作人員，應(yīng)當(dāng)照顧到本鄉(xiāng)的各民族。民族鄉(xiāng)的鄉(xiāng)長由建立民族鄉(xiāng)的少數(shù)民族公民擔(dān)任”。政府機(jī)關(guān)使用民族語言文字的規(guī)定基本相同。民族區(qū)域自治法第21條規(guī)定：“民族自治地方自治機(jī)關(guān)在執(zhí)行職務(wù)的時候，依照本民族自治地方自治條例的規(guī)定，使用當(dāng)?shù)赝ㄓ玫囊环N或幾種語言文字?！眹鴦?wù)院《關(guān)于建立民族鄉(xiāng)問題的通知》規(guī)定：“民族鄉(xiāng)使用當(dāng)?shù)赝ㄓ玫恼Z言文字?！痹诎l(fā)展經(jīng)濟(jì)、文化、教育、衛(wèi)生等方面的照顧規(guī)定基本相同。民族區(qū)域自治法第6條規(guī)定：“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)根據(jù)本地方的情況，在不違背憲法和法律的原則下有權(quán)采取特殊政策和靈活措施，加速民族自治地方經(jīng)濟(jì)文化建設(shè)事業(yè)的發(fā)展?！眹鴦?wù)院《關(guān)于建立民族鄉(xiāng)問題的通知》規(guī)定：“民族鄉(xiāng)依照法律和有關(guān)規(guī)定，可以結(jié)合本地區(qū)的具體情況和民族特點，因地制宜地發(fā)展經(jīng)濟(jì)、文化教育和衛(wèi)生事業(yè)?！鄙霞墖覚C(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和幫助的原則基本相同。民族區(qū)域自治法55條規(guī)定：“上級國家機(jī)關(guān)在制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃的時候，應(yīng)當(dāng)照顧到民族自治地方的特點和需要?！眹鴦?wù)院《關(guān)于建立民族鄉(xiāng)問題的通知》規(guī)定：“上級人民政府應(yīng)當(dāng)切實加強(qiáng)對民族鄉(xiāng)的領(lǐng)導(dǎo)，并注意照顧當(dāng)?shù)孛褡宓奶攸c和少數(shù)民族人民的需要。”

因此，民族鄉(xiāng)與民族區(qū)域自治制度這兩個層次的政權(quán)在性質(zhì)上沒有較大的區(qū)別，只是國家憲法和法律賦予它們的地位和權(quán)利不同。所以民族鄉(xiāng)是一個具有二重性質(zhì)的基層政權(quán)。

民族鄉(xiāng)是解決我國散雜居民族問題的一種有效的政治形式。一方面，它和一般鄉(xiāng)一樣，都是我國的一級基層政權(quán)，具有和一般鄉(xiāng)相同的性質(zhì)和職能，另一方面，從民族鄉(xiāng)與一般鄉(xiāng)的特點來看，民族鄉(xiāng)又是不同于一般鄉(xiāng)的基層政權(quán)。根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，民族鄉(xiāng)比一般鄉(xiāng)具有更廣泛的自主權(quán)。在政權(quán)性質(zhì)上有許多不同。建鄉(xiāng)的主體民族不同。一般鄉(xiāng)多以漢族為主體。而民族鄉(xiāng)則主要在雜散居民族地區(qū)建立，以一個或兩個以上少數(shù)民族為主體。它們的法律地位有所區(qū)別。一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)在國家法律中沒有賦予特殊的權(quán)利，而民族鄉(xiāng)則不同。《中華人民共和國憲法》第99條第3款規(guī)定：“民族鄉(xiāng)的人民代表大會可以依照法律規(guī)定的權(quán)限采取適合民族特點的具體措施。”政府機(jī)關(guān)行使的職能有所區(qū)別，而對國家在對民族鄉(xiāng)行使職能方面做出特殊的規(guī)定：“鄉(xiāng)長由建立民族鄉(xiāng)的少數(shù)民族公民擔(dān)任”；“民族鄉(xiāng)可使用當(dāng)?shù)赝ㄓ玫恼Z言文字”；“民族鄉(xiāng)依照法律和有關(guān)規(guī)定，可以結(jié)合本地區(qū)的情況和民族特點，因地制宜地發(fā)展經(jīng)濟(jì)、文化、教育、衛(wèi)生事業(yè)”；“民族鄉(xiāng)應(yīng)注意對各民族居民進(jìn)行民族政策和民族團(tuán)結(jié)教育，以不斷促進(jìn)社會主義民族關(guān)系的發(fā)展，加強(qiáng)各民族間的團(tuán)結(jié)互助?！?/p>

從上述不同特點可以看出，民族鄉(xiāng)不同于一般鄉(xiāng)主要是在國家賦予民族鄉(xiāng)有一定的自主權(quán)，而這種自主權(quán)又都帶有自治的性質(zhì)。因此我們認(rèn)為民族鄉(xiāng)是帶有民族區(qū)域自治性質(zhì)的基層政權(quán)。

民族鄉(xiāng)是解決民族問題的一種政治形式，它是中國共產(chǎn)黨在長期的革命和建設(shè)實踐中的一個創(chuàng)舉，結(jié)合了中國民族的實際情況解決民族問題。民族鄉(xiāng)的地位是民族鄉(xiāng)的性質(zhì)決定的，它是一種特殊的基層政權(quán)形式。民族鄉(xiāng)的行政地位是由法律賦予的，民族鄉(xiāng)除依照《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第52條的規(guī)定，行使和一般鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的職權(quán)之外，還具有比一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)更多的自主權(quán)，可以根據(jù)有關(guān)法律和法規(guī)的規(guī)定，結(jié)合本地區(qū)的具體情況和民族特點，因地制宜地發(fā)展經(jīng)濟(jì)、文化、教育、衛(wèi)生等事業(yè)；對于上級人民政府及其所屬工作部門的決議、決定和其他規(guī)定中不符合本民族鄉(xiāng)情況的部分，可以報請該上級人民政府及其所屬工作部門批準(zhǔn)變通執(zhí)行或停止執(zhí)行。民族鄉(xiāng)人民政府組成方面也有別于一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)。民族鄉(xiāng)鄉(xiāng)長應(yīng)由建立少數(shù)民族公民擔(dān)任。兩個或三個少數(shù)民族聯(lián)合建立的民族鄉(xiāng)，根據(jù)民族干部的條件，經(jīng)過協(xié)商，選舉建鄉(xiāng)民族的公民分別擔(dān)任鄉(xiāng)長、副鄉(xiāng)長。鄉(xiāng)人民政府其他工作人員的配備，應(yīng)保證建鄉(xiāng)少數(shù)民族公民占有一定的比例。民族鄉(xiāng)人民政府在執(zhí)行職務(wù)時，使用當(dāng)?shù)赝ㄓ谜Z言文字或同時使用兩種以上的語言文字。國家對民族鄉(xiāng)實行優(yōu)惠政策。各級黨委和政府在制定政策時，根據(jù)民族鄉(xiāng)的特點，幫助和扶