安監(jiān)官員辭職背后

尹鴻偉

針對企業(yè)安全責(zé)任事故，各地方政府無論在立法規(guī)范還是在責(zé)任追究方面都缺乏一種超前的眼光，必然留下太多隱患。

繼湖南省漣源市的48名鄉(xiāng)鎮(zhèn)安監(jiān)員2009年初集體提出辭職之后，6月29日，重慶市綦江縣石壕鎮(zhèn)安監(jiān)辦主任馬華雨和25名下屬又向上級遞交了辭職報告，理由是“責(zé)任大、待遇低”、“高壓力和低收入不成比例”。

“也就是前一天，重慶通過了一項安全生產(chǎn)的決議，其中規(guī)定對安全事故直接責(zé)任人員和負有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的人員，明確了調(diào)離現(xiàn)工作崗位、引咎辭職、責(zé)令辭職、免職等問責(zé)處理，涉嫌犯罪的，將依法移送司法機關(guān)追究刑事責(zé)任?！敝貞c市的司法官員徐華(化名)表示，“分析安監(jiān)員不斷集體辭職的原因，事實上問責(zé)嚴(yán)厲、工作沒有安全感的原因遠遠大于經(jīng)濟待遇因素。”

“吏治”和“老板治”

醞釀已久的《重慶市安全生產(chǎn)行政責(zé)任追究暫行規(guī)定》將于2009年9月1日起施行，該《規(guī)定》首次將領(lǐng)導(dǎo)個人的安全職責(zé)法定化和具體化，構(gòu)建起行政問責(zé)、行政處分、行政處罰和責(zé)任跟蹤追究的安全生產(chǎn)責(zé)任追究體系。

2009年6月，最高檢察院瀆職侵權(quán)檢察廳副廳長宋寒松在第四屆全國安全生產(chǎn)法制高層論壇上透露：2007年7月至2009年3月，全國檢察機關(guān)參與重大生產(chǎn)安全責(zé)任事故調(diào)查3466件；立案查辦涉嫌瀆職等職務(wù)犯罪案件1371人，其中玩忽職守1141人；有科以下干部515人，科級干部331人，處級干部48人。

宋寒松分析，重大責(zé)任事故瀆職人員多集中在基層：科級以下基層行政執(zhí)法和監(jiān)管部門占立案數(shù)的37.56％，這說明一些直接負責(zé)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理執(zhí)法人員濫用職權(quán)、玩忽職守，造成了嚴(yán)重的危害后果，“幾乎每起重大責(zé)任事故背后都存在國家機關(guān)工作人員的瀆職問題，涉及行政管理、行業(yè)管理、生產(chǎn)安全執(zhí)法和監(jiān)管的主要環(huán)節(jié)。其中基層政府和煤炭生產(chǎn)主管部門人員占31.58％，安全生產(chǎn)和煤礦安全監(jiān)察部門人員占25.31％”。

不過也有重慶市的一名基層安全監(jiān)督人員表示：“領(lǐng)導(dǎo)們并不把安監(jiān)員當(dāng)人看，我們待遇低、責(zé)任大，出事還得當(dāng)替罪羊。一出大事故，上級肯定追查責(zé)任，企業(yè)主花錢能擺平，想方設(shè)法不承擔(dān)什么責(zé)任，而檢察院總能找理由起訴我們。”

“每次煤礦出了事故就要追究安監(jiān)員的責(zé)任，為什么公路上每天出這么多交通事故卻不一一追究交警的責(zé)任?”他抱怨說，“別人都盼著過年過節(jié)，而我們卻最怕了因為那些時間是我們最忙最累最擔(dān)心的時候。”

不過情況也在變化。2009年7月，重慶市安監(jiān)局局長肖健康向媒體透露，重慶將出臺安全監(jiān)管員的“追責(zé)免責(zé)”細則，細化安監(jiān)員的職責(zé)，即該盡責(zé)沒盡責(zé)時要追責(zé)，盡了責(zé)而出了事可免責(zé)。

“與安監(jiān)員不斷被嚴(yán)厲追究責(zé)任的情況不太一樣，我似乎從來就沒有聽說有什么企業(yè)家因為發(fā)生安全事故主動辭職、跳樓自殺，相反一直是鼓足了干勁地上?！敝貞c市社會科學(xué)院產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟與企業(yè)發(fā)展研究所所長王秀模說，“拿兩者作比較就會發(fā)現(xiàn)問題很復(fù)雜，既有待遇和社會地位不對等的因素，更有事后懲罰不公平的原因?！?/p>

2009年1至6月，重慶市共發(fā)生各類安全生產(chǎn)死亡事故835起，死亡966人。7月16日，重慶市召開了一次絕無僅有的全市安全生產(chǎn)工作會，書記薄熙來和市長王鴻舉同時出席，該會議僅文件印刷就花費了14萬元，不可謂不重視。薄熙來在大會上表示，重慶出大事故有三大類型：翻車、翻船、煤礦瓦斯，并稱這三類占重大事故的90％以上。

2008年末，重慶市檢察院向媒體通報，2008年全市各級檢察機關(guān)查辦安全生產(chǎn)責(zé)任事故背后瀆職犯罪50件57人，其中大要案31件31人，同時涉嫌貪賄的3件3人。重慶市一位區(qū)長曾在安全生產(chǎn)會議上表示，部分企業(yè)法制觀念淡漠，漠視職工生命，“重生產(chǎn)、輕安全”的現(xiàn)象突出，企業(yè)應(yīng)當(dāng)履行的主體責(zé)任不落實；在隱患排查治理上，“政府忙得團團轉(zhuǎn)，企業(yè)老板旁邊看”的現(xiàn)象較為突出，隱患排查治理沒有真正成為企業(yè)的自覺行動。

徐華說：“盡管近幾年來重慶市發(fā)生了眾多的安全事故，但是大部分都只停留在以黨紀(jì)政紀(jì)處理政府系列的監(jiān)管人員，追究企業(yè)責(zé)任的只有致30人死亡、20人受傷，直接經(jīng)濟損失達730多萬元的‘10·1特別重大道路交通事故和致26人死亡、6人受傷的‘4·23特大道路交通事故。前一案中有3名企業(yè)負責(zé)人被判有期徒刑，后一案中則是重慶巴士云山機動車檢測有限公司檢測員梁平、胡劉敏被追究刑事責(zé)任?！?/p>

不過徐華強調(diào)，“不但是重慶，全國的情況都這樣?！?/p>

王秀模認為，全國的安全生產(chǎn)事故經(jīng)過多年的治理、打擊，仍然沒有根本性的改觀，事實證明其已經(jīng)不僅僅是個“吏治”問題，更是個“老板治”問題。

嚴(yán)判一個老板比撤掉一個官員效果好?

“帶血的GDP白送也不要!”

繼國務(wù)院總理溫家寶多次溫情呼喊“企業(yè)要承擔(dān)社會責(zé)任，企業(yè)家身上要流淌著道德的血液”后，中央政治局委員、重慶市委書記薄熙來也不斷發(fā)出這樣的倡議。

“全國的職業(yè)安全已經(jīng)到了非常嚴(yán)峻的時刻；各種交通事故、建筑事故、礦山事故總是很多，社會關(guān)注度也很高。對于企業(yè)安全事故，一般人只注意工傷、死亡，而忽視了職業(yè)病，我認為兩者的成因是一致的，所需要承擔(dān)的責(zé)任也是一樣的?！睆?990年至今已經(jīng)承辦了2000多件工傷、職業(yè)病案件的重慶著名律師周立太說，“令人痛心的是，現(xiàn)在全國每年有多少企業(yè)安全事故，涉及多少工傷、職業(yè)病，始終都沒有一個明確的數(shù)字，也沒有專門的機構(gòu)進行統(tǒng)計和研究，即使有時候公布了一些數(shù)據(jù)，也讓人半信半疑?！?/p>

他表示，斷手?jǐn)嗄_的工傷是有形的，但由于塑膠、電池、皮鞋等有毒生產(chǎn)所致無形的職業(yè)病人數(shù)遠遠大于前者，同樣應(yīng)該得到社會的關(guān)注，同樣應(yīng)該懲處企業(yè)責(zé)任人。

但是現(xiàn)實情況并不樂觀。2004年，浙江省溫州市龍灣區(qū)永昌礦石研磨廠的30余名員工被診斷為矽肺病，其中11名農(nóng)民工來自重慶市。在周立太積極爭取，重慶市萬州區(qū)政府致函溫州市人大，請求采取相應(yīng)措施充分維護農(nóng)民工合法權(quán)益后的2006年1月，龍灣區(qū)法院才以玩忽職守罪判處該區(qū)衛(wèi)生監(jiān)督所監(jiān)督三科工作人員張維虎，但免于刑事處罰。

“不但對政府人員判決輕描淡寫，而且根本就不追究企業(yè)老板的刑事責(zé)任。包括新華社和中央電視臺等國家級媒體進行了報道，也沒有多少改變?！敝芰⑻f，“隨后患病工人自行向龍灣區(qū)當(dāng)?shù)毓矙C關(guān)報案，要求追究廠方老板的刑事責(zé)任，但是公安機關(guān)與地方政府互相推諉，根本不予過問?！?/p>

這就說明各種大小企業(yè)家的社會責(zé)任還多懸在空中，這不利于企業(yè)履行包括安全生產(chǎn)在內(nèi)的社會責(zé)任。徐華表示，有重慶市企業(yè)家曾經(jīng)向自己反映“動輒追刑，老板都

沒有意義做了”；也有民營企業(yè)老板認為，“出不出事，全在企業(yè)員工掌握，老總又沒親自操作，怎么能負責(zé)?”

他舉例說，在1897年德國曾經(jīng)有過一起“癖馬案”的判例。一個馬車夫受雇于人，以馭馬為生。其所馭之馬有用尾巴繞住韁繩并用力下壓的惡癖，極其危險。馬車夫多次要求換馬，但遭雇主拒絕，且被雇主以解雇相要挾。馬車夫迫于生計，只好依從。一日，馬惡癖發(fā)作，馬車夫無法控制，致使一路人被撞傷。檢察院以過失傷人罪提起公訴，但是法院認為，馬車夫為生計所逼，在事實上無法期待其不顧丟失工作的危險而向雇主拒絕駕馭此馬，故其不應(yīng)負刑事責(zé)任。

“現(xiàn)在，出了大事只抓駕駛員、船員、值班員，《刑法》有規(guī)定要追究企業(yè)主的責(zé)任，但是更多時候追究的是被管理者的責(zé)任，而且處罰很輕，這樣顯然不能更好地解決問題?！敝芰⑻f。

重慶市委書記薄熙來在2009年7月說“安全生產(chǎn)要動大手術(shù)”，市長王鴻舉同時說“要鐵腕治安全”。顯然，沒有比《刑法》更鐵的了。

“為什么事故發(fā)生后政府很少處理甚至保護老板，因為官員們認為保護了老板就保住了利益，所以經(jīng)常發(fā)生檢查企業(yè)安全標(biāo)準(zhǔn)的人員被領(lǐng)導(dǎo)大罵的情況，理由是影響投資環(huán)境?！?/p>

周立太認為，要讓企業(yè)家們真正對安全生產(chǎn)重視起來，必須在兩個方面入手，一是追究企業(yè)家的刑事責(zé)任，二是提高賠償金額。只有加大企業(yè)和企業(yè)家的違法成本，才能使“生產(chǎn)安全事故”成為他們不敢輕易觸碰的“高壓線”，迫使他們重視安全生產(chǎn)管理工作?！拔摇闭J為嚴(yán)判一名企業(yè)老板遠遠比撤掉一個孟學(xué)農(nóng)的效果要好?！?/p>

重在排除隱患

2009年7月，重慶市安監(jiān)局局長肖健康表示，到2011年底重慶將再關(guān)閉高?！八男　逼髽I(yè)1000家，“20％的高風(fēng)險企業(yè)導(dǎo)致了80％的事故，發(fā)生了安全生產(chǎn)事故的企業(yè)要列進黑名單，我市將全面實施企業(yè)安全風(fēng)險評估和分級分類管理制度，對重大事故風(fēng)險企業(yè)實行重點監(jiān)管與控制”。

在現(xiàn)實的事件中，要么對企業(yè)家很少處理，要么就連同企業(yè)一并關(guān)閉，往往出現(xiàn)矯枉過正的問題。王秀模認為，該讓企業(yè)家代企業(yè)領(lǐng)刑，而不是關(guān)閉企業(yè)來代企業(yè)家抵過，“因為企業(yè)家就是法人代表，而現(xiàn)在的企業(yè)往往不僅僅是企業(yè)家一個人的，即便是私企”。

“個別不規(guī)范，不按照國家法律生產(chǎn)、經(jīng)營的危險企業(yè)該垮必須垮掉，該取締就必須取締?！彼f，“但是如果僅僅是發(fā)生了安全事故，而企業(yè)并沒有達到必須關(guān)閉的條件，政府和司法機關(guān)就有責(zé)任協(xié)助企業(yè)做好銜接工作，其無論對于就業(yè)、稅收還是社會穩(wěn)定等多方面都很重要?！?/p>

王秀模的建議，重慶市其實已經(jīng)有“經(jīng)驗”可循，只是還沒有推廣。2009年8月13日，重慶市政府在公布“市司法局局長文強被雙規(guī)”、“14個黑惡勢力團伙受到打擊，首犯陳明亮等19人無一漏網(wǎng)，100多名黑社會團伙骨干成員全部緝拿歸案”時，特別強調(diào)了“警方一邊嚴(yán)厲打擊黑惡勢力，一邊千方百計保民生、保穩(wěn)定、促發(fā)展”。

在被抓的犯罪嫌疑人中，有不少是當(dāng)?shù)氐钠髽I(yè)家和商人，其中不乏億萬富翁。重慶市政府新聞發(fā)言人周波稱，警方在查封、扣押涉案企業(yè)資產(chǎn)賬號時，給企業(yè)保留下生產(chǎn)經(jīng)營資金，指定不涉案負責(zé)人管理經(jīng)營，保證涉案企業(yè)不吊鏈、不斷檔，保證了諸如今普食品有限公司、渝強實業(yè)集團有限公司等涉案企業(yè)的正常經(jīng)營活動。另外，1992年創(chuàng)立的渝強實業(yè)集團有限公司主營道路客運，旗下有20多家分公司，盡管董事長黎強被抓，但是企業(yè)仍然沒有停止經(jīng)營。

徐華說：“現(xiàn)在缺的已經(jīng)不是條例，而是執(zhí)行到位的問題。比如《安全生產(chǎn)法》對生產(chǎn)經(jīng)營單位的主要負責(zé)人的安全生產(chǎn)工作職責(zé)作了詳細的規(guī)定，包括‘保證本單位安全生產(chǎn)投入的有效實施、‘必須具備與本單位所從事的生產(chǎn)經(jīng)營活動相應(yīng)的安全生產(chǎn)知識和管理能力、‘應(yīng)當(dāng)保證從業(yè)人員具備必要的安全生產(chǎn)知識和安全操作技能，未經(jīng)安全生產(chǎn)教育和培訓(xùn)合格不得上崗作業(yè)和‘必須為從業(yè)人員提供符合國家標(biāo)準(zhǔn)或者行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的勞動防護用品等，不可謂不完備?！?/p>

他表示，《安全生產(chǎn)法》明確規(guī)定，生產(chǎn)經(jīng)營單位的決策機構(gòu)、主要負責(zé)人、個人經(jīng)營的投資人不依照本法規(guī)定保證生產(chǎn)經(jīng)營單位具備安全生產(chǎn)條件的，或者未履行本法規(guī)定的安全生產(chǎn)管理職責(zé)，導(dǎo)致發(fā)生生產(chǎn)安全事故，構(gòu)成犯罪的，依照《刑法》有關(guān)規(guī)定追究刑事責(zé)任，“對于國企，《企業(yè)國有資產(chǎn)法》第十七條要求國家出資企業(yè)從事經(jīng)營活動，應(yīng)當(dāng)遵守法律、行政法規(guī)，承擔(dān)社會責(zé)任”。

曾經(jīng)任職過質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局長的王秀模說：“事后的追懲自然重要，但是更關(guān)鍵還在于事前的預(yù)防準(zhǔn)備，即前期工作更重要。前期多投入，總是比后期出現(xiàn)更大的損失強，這是一個非常簡單的道理?！比绻虑岸及压φn做足了，再出問題一般都是意外了。

王秀模舉例說，重慶市主城區(qū)在巖石層上建了這么多高樓，地基是否能夠承受?到現(xiàn)在還沒有一個權(quán)威部門充分論證，以后萬一出了大問題，是算政府監(jiān)管的責(zé)任，還是算建設(shè)企業(yè)、單位的責(zé)任?針對企業(yè)安全責(zé)任事故，各地方政府無論在立法規(guī)范還是在責(zé)任追究方面都缺乏一種超前的眼光，必然留下太多隱患。