中國(guó)農(nóng)村飲用水安全問(wèn)題分析及對(duì)策研究

王　茜　王燕君

水是生命之源，是人類賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)，獲得安全的飲用水更是人類生存的最基本的要求?！?998年世界發(fā)展指標(biāo)》認(rèn)為，安全的水是指經(jīng)過(guò)處理的地表水和未經(jīng)處理但未被污染的水。在農(nóng)村，安全的水意味著能夠滿足新陳代謝、衛(wèi)生和家庭需要。

我國(guó)制定的飲用水安全衛(wèi)生評(píng)價(jià)指標(biāo)體系由水質(zhì)、水量、方便程度和保證率四項(xiàng)指標(biāo)組成。目前根據(jù)國(guó)家規(guī)定符合《生活飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》的要求為安全；水量的要求以每人每天可獲得的水量不低于40L—60L為安全；在方便程度上以人力取水的往返時(shí)間不超過(guò)10分鐘為安全；在保證率方面，以供水保證率不低于95%為安全，四項(xiàng)指標(biāo)中有一項(xiàng)低于最低值為不安全。

一、我國(guó)農(nóng)村飲用水安全現(xiàn)狀

我國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)農(nóng)村人口約占全國(guó)總?cè)丝诘?0%，因此我國(guó)農(nóng)村的飲用水安全對(duì)農(nóng)村居民的生活和生命安全至關(guān)重要。為摸清我國(guó)農(nóng)村飲用水安全的基本情況，水利部、衛(wèi)生部組織人員進(jìn)行全國(guó)農(nóng)村飲用水安全現(xiàn)狀調(diào)查，結(jié)果顯示我國(guó)目前還有3.23億農(nóng)村人口飲水不安全，占農(nóng)村人口的34%。其中各類飲水水質(zhì)不安全的有2.27億人；水量不足、取水不方便以及供水保證率低的近9600萬(wàn)人。2.27億水質(zhì)不安全人口中，飲用水氟砷含量超標(biāo)的有5370萬(wàn)人，引用苦咸水的3850萬(wàn)人，地表水或地下飲用水資源被嚴(yán)重污染的9080萬(wàn)人，飲用水中鐵錳超標(biāo)的4410萬(wàn)人?？傮w來(lái)說(shuō)，農(nóng)村的飲用水存在著嚴(yán)重的問(wèn)題。2006年8月30日，溫家寶總理主持召開(kāi)了國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，會(huì)議強(qiáng)調(diào)實(shí)施農(nóng)村飲用水安全工程是社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的首要任務(wù)；同時(shí)，會(huì)議還通過(guò)了《全國(guó)農(nóng)村飲用水安全工程“十一五”規(guī)劃》，由此可以看出國(guó)家保障農(nóng)村飲用水安全的決心。

二、我國(guó)農(nóng)村飲用水安全存在的問(wèn)題

（一）工業(yè)點(diǎn)源、農(nóng)業(yè)面源、生活污染源造成農(nóng)村水環(huán)境污染

1、工業(yè)點(diǎn)源污染

工業(yè)點(diǎn)源污染主要來(lái)自兩個(gè)方面：鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)生的污染物與廢棄物及工業(yè)突發(fā)性事件。我國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)分布散、規(guī)模小、經(jīng)營(yíng)粗放，許多企業(yè)（如造紙、印染、電鍍、化工、冶煉、機(jī)械加工、礦產(chǎn)、建材等）在生產(chǎn)過(guò)程中產(chǎn)生的廢水未經(jīng)處理直接向江河湖泊和農(nóng)田排放；工業(yè)固體廢棄物以及畜禽糞便管理不當(dāng)，對(duì)地表水和地下水都產(chǎn)生了污染。此外，工業(yè)突發(fā)性事故也會(huì)引發(fā)周邊地區(qū)的水環(huán)境污染。

2、農(nóng)業(yè)面源污染

農(nóng)業(yè)面源污染主要來(lái)自三個(gè)方面：農(nóng)藥化肥的使用、農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖和水產(chǎn)養(yǎng)殖、污水灌溉。農(nóng)藥化肥的過(guò)量使用、投肥養(yǎng)殖使氮素和磷素等營(yíng)養(yǎng)物質(zhì)、農(nóng)藥及其他有機(jī)或無(wú)機(jī)物的污染物質(zhì)通過(guò)地表徑流和農(nóng)田滲漏造成地表水和地下水的污染，使水環(huán)境日益惡化。

3、生活污染源

生活污染源主要是人們使用的各種洗滌劑和污水、垃圾、糞便等的隨意排放，生活污水中含氮、磷、硫、致病細(xì)菌較多，可以造成表面水域的富營(yíng)養(yǎng)化和污染，同時(shí)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施落后，普遍缺乏廢棄物和污水的處理系統(tǒng)，污水直接排放使水環(huán)境受到污染。

（二）地域性自然因素對(duì)農(nóng)村飲用水安全提出挑戰(zhàn)

在我國(guó)嚴(yán)重威脅農(nóng)村飲水安全的三大隱患是氟砷含量超標(biāo)的飲用水、苦咸水和污染的地表水和地下水。前兩項(xiàng)主要受自然地理因素的影響。

1、長(zhǎng)期飲用高氟水的影響

長(zhǎng)期飲用高氟水會(huì)產(chǎn)生地方性氟中毒，表現(xiàn)為牙斑病和氟骨病，重者造成骨質(zhì)疏松、骨變形，甚至癱瘓，喪失勞動(dòng)能力。在我國(guó)飲用不安全的高氟水人口主要分布在華北、華東、西北和東北地區(qū)，且主要集中在河南、河北、安徽和內(nèi)蒙古等省和自治區(qū)。華北地區(qū)的引用高氟水人口絕對(duì)數(shù)量、占飲水不安全總?cè)丝诘南鄬?duì)比例都居于全國(guó)首位，屬于高氟水重災(zāi)區(qū)。

2、長(zhǎng)期飲用高砷水的影響

高砷水主要分布在內(nèi)蒙古、山西、新疆、寧夏和吉林等地，受影響的人口約為289萬(wàn)人，占水質(zhì)不安全人口的1.3%。長(zhǎng)期飲用高砷水會(huì)造成砷中毒，導(dǎo)致皮膚癌和多種內(nèi)臟器官癌變。砷及砷化物是世界衛(wèi)生組織下屬的國(guó)際癌癥研究所等諸多權(quán)威機(jī)構(gòu)所公認(rèn)的人類已確定的致癌物。

3、長(zhǎng)期飲用苦咸水的影響

苦咸水是指水中溶解性總固體（含鹽量）超過(guò)了一定的含量，就會(huì)伴有苦澀或咸的感覺(jué)。根據(jù)調(diào)查，溶解性總固體超過(guò)2.5g/L的苦咸水，很難直接飲用。我國(guó)的苦咸水分布較廣，農(nóng)村苦咸水人口主要分布在長(zhǎng)江以北的華北、西北、東北等地區(qū)，目前全國(guó)農(nóng)村飲用苦咸水的人口約有3800萬(wàn)。長(zhǎng)期飲用苦咸水會(huì)導(dǎo)致胃腸功能紊亂，免疫力低下，誘發(fā)和加重心腦血管疾病。

（三）水源保護(hù)、水質(zhì)檢測(cè)不力，供水系統(tǒng)落后

1、水源保護(hù)和水質(zhì)檢測(cè)不力

我國(guó)農(nóng)村缺乏農(nóng)村飲用水水源水質(zhì)檢測(cè)，對(duì)農(nóng)村水源應(yīng)急預(yù)案及措施和保護(hù)力度不夠。目前我國(guó)只是在城市和重點(diǎn)流域開(kāi)展了飲用水水源地水質(zhì)監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)，而在廣大的農(nóng)村地區(qū)，由于水源地分散、規(guī)模小、水質(zhì)水量不穩(wěn)定等因素，未能良好地開(kāi)展監(jiān)測(cè)保護(hù)工作，有些地區(qū)的水源水質(zhì)監(jiān)測(cè)還是空白。在科研方面，對(duì)農(nóng)村飲用水源的研究工作較少，急需加強(qiáng)和完善。

2、農(nóng)村供水系統(tǒng)落后

據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，全國(guó)9.45億村鎮(zhèn)居民的自來(lái)水普及率約為40%，農(nóng)村地區(qū)集中供水率低下，大多直接從河道、坑塘、山泉、水庫(kù)、淺層地下水取水，供水設(shè)施簡(jiǎn)單，幾乎無(wú)水處理設(shè)施，飲水工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低，管理設(shè)施不完善，水處理工藝落后，供水水質(zhì)不達(dá)標(biāo)，水質(zhì)化驗(yàn)監(jiān)測(cè)不規(guī)范，造成飲用水中有害礦物成分、污染物超標(biāo)嚴(yán)重。另外，由于農(nóng)村供水資金來(lái)源少、投入不足，使農(nóng)村供水行業(yè)管理服務(wù)滯后，對(duì)水廠的水質(zhì)安全執(zhí)行監(jiān)督不到位，難以達(dá)到國(guó)家的衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)。

（四）對(duì)農(nóng)村飲用水安全法律保護(hù)力度不夠

1、農(nóng)村飲用水安全的立法缺陷

我國(guó)在農(nóng)村飲用水方面的法律較少，而法規(guī)和規(guī)章較多。目前在飲用水方面的法律散見(jiàn)于《環(huán)境保護(hù)法》、《水法》、《水污染防治法》中，且各法律之間未能形成科學(xué)、統(tǒng)一的體系；而相關(guān)法規(guī)和規(guī)章效力層次較低，內(nèi)容之局限性使其難以對(duì)農(nóng)村飲用水安全起到全面的規(guī)范保護(hù)作用。另外，不少法規(guī)和規(guī)章由于頒布的時(shí)間較早，已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)前社會(huì)的發(fā)展要求，急需修改和調(diào)整，因此對(duì)農(nóng)村飲用水安全的保護(hù)力度收效甚微。

2、專門的飲用水安全法的缺失

我國(guó)沒(méi)有設(shè)立專門的飲用水安全法，這對(duì)于飲用水安全在沒(méi)有其他法律形成系統(tǒng)保護(hù)的情況下，很難從法律角度進(jìn)行規(guī)范和管理。美國(guó)早在1974年就通過(guò)了安全飲用水法，旨在通過(guò)對(duì)公共飲用水供水系統(tǒng)實(shí)行規(guī)范管理，以確保公眾的飲水安全。并且該法律隨著社會(huì)的發(fā)展已經(jīng)進(jìn)行了兩次修改，以切實(shí)保障飲用水安全。我國(guó)的飲用水安全問(wèn)題已經(jīng)非常嚴(yán)重，這是民生的基本問(wèn)題，而獲得安全的飲用水也是人類生存的最基本的要求，所以我國(guó)應(yīng)當(dāng)及早將飲用水安全納入到特別法中加以規(guī)范，從而保證廣大人民群眾尤其是占全國(guó)總?cè)丝?/3的農(nóng)村居民的飲水安全。

3、農(nóng)村飲用水安全的執(zhí)法缺陷

（1）政府越權(quán)管理行為時(shí)有發(fā)生，令出多門屢見(jiàn)不鮮。我國(guó)《水法》對(duì)水資源的管理確立了“流域管理與行政區(qū)域管理”相結(jié)合的管理體制，并且由國(guó)務(wù)院水行政主管部門負(fù)責(zé)全國(guó)水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后的農(nóng)村地區(qū)，當(dāng)?shù)卣豢吹搅孙嬘盟Y源的經(jīng)濟(jì)效益，而忽視了流域管理的核心，也使本地的飲用水源管理效果并不理想。

（2）地方保護(hù)主義仍然存在。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展之后的廣大農(nóng)村地區(qū)，地方政府意識(shí)到了發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)的必要性和緊迫性，他們更多地將發(fā)展經(jīng)濟(jì)的希望寄托在本地投入少、產(chǎn)量大同時(shí)也污染嚴(yán)重的企業(yè)，鼓勵(lì)企業(yè)加大生產(chǎn)，然而對(duì)企業(yè)的違法排污行為管理不夠或放任超標(biāo)排放，或者僅以少量罰款制裁。由此造成了農(nóng)村廣大地區(qū)飲用水源的污染日趨嚴(yán)重，威脅著廣大人民群眾的生命安全。

（3）農(nóng)村飲用水安全監(jiān)管不力。我國(guó)現(xiàn)行的飲用水保護(hù)監(jiān)督管理制度主要是針對(duì)集中供水的城市飲用水安全問(wèn)題，而對(duì)于廣大的農(nóng)村地區(qū)來(lái)說(shuō)飲用水安全監(jiān)管基本上處于空白，對(duì)于農(nóng)村飲用水源以及水質(zhì)的監(jiān)測(cè)和管理也由于資金不足和技術(shù)設(shè)備落后而難以進(jìn)行。

三、保障農(nóng)村飲用水安全的對(duì)策和措施

（一）完善我國(guó)的飲用水安全法律體系

1、設(shè)立保護(hù)飲用水安全的特別法

為了加強(qiáng)對(duì)生活飲用水的保護(hù)力度，僅有散見(jiàn)于環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律的內(nèi)容和法規(guī)規(guī)章，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足對(duì)飲用水安全的保護(hù)要求，所以我國(guó)可以借鑒美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家關(guān)于飲用水安全的法律制度，制定符合我國(guó)實(shí)際情況的飲用水安全的特別法，從而給飲用水安全提供法律依據(jù)。在制定飲用水安全特別法的同時(shí)，一定要注意與《環(huán)境保護(hù)法》、《水法》、《水污染防治法》相互協(xié)調(diào)，形成統(tǒng)一的飲用水安全保護(hù)體系。同時(shí)，對(duì)于《水法》、《水污染防治法》中的個(gè)別內(nèi)容，要注重銜接和協(xié)調(diào)，修正其中相互沖突的內(nèi)容，使其能夠充分發(fā)揮法律的作用。

2、建立農(nóng)村飲用水安全執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制

建立農(nóng)村飲用水安全執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，就要克服執(zhí)法過(guò)程中的地方保護(hù)主義，地方政府必須樹(shù)立生態(tài)經(jīng)濟(jì)和環(huán)保主義理念，對(duì)造成農(nóng)村飲用水安全威脅的違法違規(guī)案件嚴(yán)肅處理，嚴(yán)厲打擊。國(guó)務(wù)院應(yīng)當(dāng)責(zé)令各地政府建立健全公眾監(jiān)督機(jī)制，拓寬群眾監(jiān)督渠道，充分調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)村居民監(jiān)督的積極性，使飲用水安全執(zhí)法全過(guò)程置于群眾監(jiān)督之下。在飲用水安全執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制建立的同時(shí)，設(shè)立飲用水安全信息公開(kāi)制度，使得公眾能夠及時(shí)地了解當(dāng)?shù)仫嬘盟陌踩珷顩r。將農(nóng)村飲用水安全與當(dāng)?shù)卣賳T考評(píng)掛鉤，設(shè)立責(zé)任追究制度。對(duì)由于對(duì)飲用水監(jiān)督不力造成的人身及財(cái)產(chǎn)損失，追究相關(guān)人員的法律責(zé)任。

（二）建立飲用水源監(jiān)督機(jī)制、飲用水源突發(fā)污染事件應(yīng)急管理機(jī)制。

國(guó)家應(yīng)當(dāng)建立農(nóng)村地區(qū)飲用水源地保護(hù)的相關(guān)制度及管理部門，完善國(guó)家飲用水安全標(biāo)準(zhǔn)體系，設(shè)立農(nóng)村飲用水源地監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，定期對(duì)農(nóng)村飲用水源水質(zhì)各項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行監(jiān)測(cè)，加大對(duì)農(nóng)村飲用水供水系統(tǒng)的投資力度，同時(shí)將地方政府、當(dāng)?shù)鼐用褚煌{入到農(nóng)村飲用水安全建設(shè)中來(lái)，從而實(shí)現(xiàn)國(guó)家資金支持、當(dāng)?shù)赝顿Y建設(shè)、當(dāng)?shù)鼐用袷找娴牧己镁置?。針?duì)飲用水源突發(fā)事件設(shè)立應(yīng)急管理機(jī)制，各個(gè)部門相互協(xié)調(diào)做好突發(fā)飲用水安全事件的應(yīng)對(duì)。制定應(yīng)急預(yù)案編制導(dǎo)則，將供水系統(tǒng)規(guī)劃、污染物威脅管理、場(chǎng)地描述、公共健康應(yīng)對(duì)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、恢復(fù)和重建納入到編制導(dǎo)則之中，使其更好地為農(nóng)村飲用水安全管理服務(wù)。

參考文獻(xiàn)：

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（作者簡(jiǎn)介：王茜（1981—）女，河南蔚氏人，新疆石河子職業(yè)技術(shù)學(xué)院助教，武漢大學(xué)法學(xué)院在讀碩士研究生，主要研究方向環(huán)境與自然資源法。王燕君（1980- ）女，湖南醴陵人，江西九江學(xué)院政法學(xué)院助教。）