對(duì)具有公定力的行政行為的界定

孫智魁

【摘要】 行政行為公定力理論是一個(gè)系統(tǒng)的理論體系,經(jīng)過(guò)多年發(fā)展已經(jīng)能夠合理的解釋許多現(xiàn)象,形成了許多充滿智慧的觀點(diǎn),較好的融入整個(gè)法學(xué)體系當(dāng)中,并在許多問(wèn)題上達(dá)成了一致的認(rèn)識(shí)。主要對(duì)該理論產(chǎn)生發(fā)展的時(shí)代背景和歷史軌跡,理論基礎(chǔ)進(jìn)行初步的說(shuō)明。

【關(guān)鍵詞】 行政行為;公定力

一、行政行為公定力的基本含義

行政行為的公定力是指:行政行為一經(jīng)做出即對(duì)任何人都具有被推定為合法有效并獲得社會(huì)尊重和信任的法律效力。相比于其它行為,行政行為最重要的特色在于盡管是有瑕疵的行為,但這種行為也具有公定力,對(duì)方仍有服從的義務(wù)。

1.就其形成時(shí)間來(lái)言。它發(fā)生在行政行作為作出之后,一經(jīng)作出即具有這種效力,是法律對(duì)已經(jīng)形成的行政意志的一種保護(hù)。

2.就其對(duì)象而言。它是一種對(duì)世的法律效力,即對(duì)任何人都具有的法律效力,任何人對(duì)行政行為都必須予以尊重。

3.就其性質(zhì)而言。它是一種被推定為合法有效的法律效力:一方面它具有被推定為合法有效的法律效力,相對(duì)人對(duì)此必須予以服從;另一方面它又是法律對(duì)行政行為合法性的一種推定,是一種假設(shè)的法律效力。因此,它并不意味著行政行為絕對(duì)有效、不可否認(rèn)。這必須經(jīng)過(guò)國(guó)家有權(quán)機(jī)關(guān)依職權(quán)和法定程序來(lái)審查認(rèn)定,在沒(méi)有被國(guó)家有權(quán)機(jī)關(guān)宣布為違法或無(wú)效之前,即使它是不符合法定條件的,也仍然是有效的,對(duì)相對(duì)人和其他任何人都具有法律效力,相對(duì)人必須對(duì)其予以服從,任何人也都必須對(duì)其予以尊重。

二、行政行為公定力歷史沿革

行政法學(xué)作為一門獨(dú)立的學(xué)科,對(duì)行政法進(jìn)行系統(tǒng)的理論性研究,在法國(guó)直到19世紀(jì)70年代才出現(xiàn)。德國(guó)的行政法學(xué)研究起步稍晚,但發(fā)展迅速,德國(guó)法學(xué)界向來(lái)注重對(duì)法律行為的研究。行政法學(xué)鼻祖梅耶爾在19世紀(jì)80年代末,通過(guò)行政行為與個(gè)人法律行為和司法判決的類比,得出了行政行為具有公定力這一結(jié)論。按照歷史唯物主義的觀點(diǎn),任何歷史事件的發(fā)生和思想文化的發(fā)展都體現(xiàn)了必然性與偶然性的統(tǒng)一。行政行為公定力理論于19世紀(jì)80年代末在德國(guó)產(chǎn)生,也是一種必然性與偶然性的統(tǒng)一。

歐洲資產(chǎn)階級(jí)革命是一個(gè)漫長(zhǎng)而曲折的過(guò)程,直至19世紀(jì)下半葉,主要?dú)W洲大陸國(guó)家的資本主義制度才得以完全鞏固。在此之前,資產(chǎn)階級(jí)革命家與思想家最關(guān)注的仍舊是如何建立和維護(hù)資產(chǎn)階級(jí)政權(quán)。只有到19世紀(jì)70年代以后,當(dāng)資產(chǎn)階級(jí)政權(quán)已經(jīng)鞏固,資產(chǎn)階級(jí)開(kāi)始管理國(guó)家日常事務(wù),行政的問(wèn)題才被注意。此外,資產(chǎn)階級(jí)宣稱民主共和,推行法治,具體到行政領(lǐng)域則要求依法行政。在這種情況之下,行政法學(xué)作為一門獨(dú)立學(xué)科便應(yīng)然而生。

法是約束行為的規(guī)范,是人們賴以導(dǎo)致某些行動(dòng)和不作其他一些行動(dòng)的行為準(zhǔn)則或尺度。對(duì)行為的研究是法學(xué)的中心,行政法學(xué)自然也不例外。德國(guó)法學(xué)界向來(lái)注重對(duì)行為在學(xué)理方面的探究,在民法學(xué)領(lǐng)域內(nèi),海瑟、薩維尼等杰出法學(xué)家已經(jīng)進(jìn)行了深入的研究,將行為分為了法律行為與事實(shí)行為。薩維尼在《當(dāng)代羅馬法體系》一書中創(chuàng)立了法律行為的完整法律體系,并把法律行為概念精確的闡明為“行為人為創(chuàng)設(shè)其意欲的法律關(guān)系而從事的意思表示行為”。梅耶爾等德國(guó)行政法學(xué)的開(kāi)山之人正是站在巨人的肩膀上,才能在行政行為研究的領(lǐng)域內(nèi)取得巨大的成就,在行政行為的諸多效力中明晰出行政行為的公定力。

三、行政行為公定力存在的理論依據(jù)與意義

行政行為的特色在于行政行為具有公定力,那么為什么行政行為具有公定力,公定力的本質(zhì)是什么。對(duì)此,學(xué)者們有許多不同的解釋,形成了多種學(xué)說(shuō)。有梅耶爾的“自我確信說(shuō)”;莫里斯?奧里烏為代表的法國(guó)學(xué)者所持的“預(yù)先特權(quán)說(shuō)”;日本學(xué)者南博方為代表的“既得權(quán)說(shuō)”;杉村敏正為代表的“法安說(shuō)”;卡爾森為代表的“法歸屬說(shuō)”和德國(guó)行政法學(xué)家杰列內(nèi)克為代表的“適法推定說(shuō)”,后者最為具有影響力。

“適法推定說(shuō)”從形式法治國(guó)思想著手,認(rèn)為“國(guó)家即次序,是國(guó)家的本質(zhì),次序與安定的聯(lián)系最為緊密。如果個(gè)人對(duì)有瑕疵的國(guó)家行為可以拒絕服從,那么這個(gè)安定必將受到侵害,社會(huì)將處于無(wú)政府狀態(tài)。為了法律安定性,就必須將國(guó)家行為區(qū)別于私人的法律行為,就不能將行政法理論毫無(wú)批判的完全依存于私法學(xué),須建立適法性推定,即有瑕疵的行政行為在被撤銷之前應(yīng)推定為有效?！狈駝t作違法推定。

允許任何人可以任意否定行政行為的合法性,則行政行為所設(shè)立的任何權(quán)利義務(wù)關(guān)系將得不到保護(hù),穩(wěn)定的制度和次序也將無(wú)從談起。對(duì)行政行為作“適法推定”固然合理,其原因歸根于對(duì)法安定性的維護(hù)也并無(wú)不對(duì)。但在維護(hù)法安定性的基礎(chǔ)上,應(yīng)該有著更深層次的原因來(lái)說(shuō)明維護(hù)社會(huì)安定性的權(quán)力來(lái)自于誰(shuí)。于是在作適法推定的基礎(chǔ)之上,有的學(xué)者進(jìn)一步將作適法推定的原因歸結(jié)于“社會(huì)信任”,因?yàn)槭窃谛姓申P(guān)系中,行政主體代表公共利益,這種代表資格及其將發(fā)生的效果,是在具體的行政法律關(guān)系發(fā)生之前已經(jīng)得到包括相對(duì)人在內(nèi)的社會(huì)一致認(rèn)同和所能預(yù)見(jiàn)的,否則就不可能讓它來(lái)代表。這種認(rèn)同是基于行政主體代表公共利益的真實(shí)性和分配公共利益的可能性而得到法律確認(rèn)的一種有效承諾,具有不可改變性,只有在代表的真實(shí)性和分配的公正性完全喪失時(shí)才能通過(guò)政治變革被解除。個(gè)人利益服從于公共利益,行政行為作為行政主體行使權(quán)力,維護(hù)、分配公共利益的重要手段,出于信任理應(yīng)得到尊重和服從。事實(shí)上,行政主體也確實(shí)真正代表了公共利益,公正地分配著公共利益,作違法和不公正的分配只是一種例外。這種信任承諾是對(duì)公共利益代表者資格的信任承諾,而不是對(duì)個(gè)別意思表示的信任承諾;是全社會(huì)而不是個(gè)別成員所作的信任承諾。

相比于“適法推定說(shuō)”將作適法推定的原因歸結(jié)于維護(hù)法的安定性的需要,“社會(huì)信任說(shuō)”則將作適法推定的原因歸結(jié)于社會(huì)的信任。但從某種角度而言兩者并不沖突。社會(huì)之所以信任不外乎維護(hù)穩(wěn)定的社會(huì)次序。兩者對(duì)法的安定性的理解也是一致的,即社會(huì)次序的穩(wěn)定,對(duì)國(guó)家權(quán)威的尊重。兩者的最大區(qū)別在于是誰(shuí)同意作適法推定,即行政行為公定力這一效力的最終來(lái)源。按照“適法推定說(shuō)”,作適法推定是一種法律的假設(shè),即行政行為公定力最終來(lái)源于法律,來(lái)源于立法權(quán)這種國(guó)家的最高權(quán)力。

“社會(huì)信任說(shuō)”則從自然法的角度論證了行政行為公定力來(lái)源于社會(huì)的信任,如同盧梭在《社會(huì)契約論》中論述國(guó)家的權(quán)力來(lái)自于人民的授予。國(guó)家的權(quán)力來(lái)自于人民的授予,人民授予國(guó)家以權(quán)力是出于對(duì)國(guó)家的信任,是要求國(guó)家公正的處理各種利益關(guān)系。行政行為作為國(guó)家行使權(quán)力,維護(hù)公共利益的重要手段,歸根到底也是人民授予國(guó)家的,人民對(duì)其也就是信任的,出于信任理應(yīng)尊重和服從。雖然“社會(huì)信任說(shuō)”在論證過(guò)程中存在著自然法思想過(guò)于形而上學(xué)的通病,但在論證國(guó)家權(quán)力與人民的關(guān)系這一公法學(xué)領(lǐng)域基本問(wèn)題的時(shí)候,民主主義原理都受到自然法思想極大的影響?！耙烂裰髦髁x原理,民主國(guó)家的權(quán)威并非國(guó)家自身固有,而是人民委托相授,相授的目的包括(但不限于)維系社會(huì)秩序的安定?！?/p>

“適法推定說(shuō)”與“社會(huì)信任說(shuō)”看似只是咬文嚼字,但其實(shí)兩者間的不同選擇,可能對(duì)行政行為公定力理論適用范圍產(chǎn)生影響。因?yàn)橹挥性谛姓袨楣?lái)源于社會(huì)的信任,那么社會(huì)乃至相對(duì)人有權(quán)收回對(duì)具有明顯瑕疵無(wú)效的行政行為的信任,使之不具有公定力歸于無(wú)效才更具說(shuō)服力。

四、公定力界限

在是否所有的行政行為都具有公定力這一問(wèn)題上,存在著“完全公定力理論”和“有限公定力理論”兩種不同的觀點(diǎn)。前者認(rèn)為所有的行政行為都具有公定力,不論該行政行為存在何種錯(cuò)誤或瑕疵;后者則認(rèn)為行政行為一般具有公定力,但有重大且明顯瑕疵的無(wú)效行政行為除外。兩種理論針?shù)h相對(duì),因此它們各自的立論依據(jù)往往建立在對(duì)對(duì)方的批判的基礎(chǔ)之上的。其中,“完全公定理論”對(duì)“有限公定力理論”的駁斥主要有這些依據(jù):

第一,“完全公定力理論”有助于維護(hù)行政權(quán)威和社會(huì)穩(wěn)定,這在當(dāng)今行政權(quán)力作用的范圍日益擴(kuò)大的今天猶為重要。

第二,“有限公定力理論”往往混淆了無(wú)效行政行為和假行政行為的區(qū)別。

第三,具備公定力的行政行為并不直接導(dǎo)致行政行為的強(qiáng)制執(zhí)行力,所以“有限公定力理論”所擔(dān)心的具有明顯暇疵或錯(cuò)誤的行政行為在被依法確認(rèn)無(wú)效之前被強(qiáng)制執(zhí)行并不必然成立。

第四,依“有限公定力理論”,當(dāng)具有明顯瑕疵或錯(cuò)誤的行政行為在被依法確認(rèn)無(wú)效之前可以被強(qiáng)制執(zhí)行,在國(guó)家強(qiáng)制力面前,相對(duì)人的抵抗也是無(wú)力的。

第五,“有限公定力理論”在賦予相對(duì)人以抵抗權(quán)的同時(shí),也給相對(duì)人帶來(lái)了義務(wù)。相對(duì)人如果錯(cuò)誤辨認(rèn)無(wú)效行政行為而抗拒將構(gòu)成妨害公務(wù),正確辨認(rèn)而沒(méi)有抗拒則構(gòu)成不作為的違法行為。

“有限公定力理論”則認(rèn)為,行政行為一經(jīng)作出即被推定合法,但公定力畢竟是一種推定,這種推定可能與事實(shí)有出入。事實(shí)上,在法治尚不健全行政權(quán)力得不到有效監(jiān)督和約束的情況之下,行政行為違法或不合理的情況并不鮮見(jiàn),這就可能給公民權(quán)利、自由造成威脅或侵害。行政行為被承認(rèn)具有公定力,乃是因?yàn)橛笃涑浞职l(fā)揮功能,并冀能經(jīng)由行政處分適時(shí)而不遲延公益之實(shí)現(xiàn),避免行政關(guān)系陷入紛亂,設(shè)若某行政處分有重大違反法規(guī)的瑕疵存在,且該瑕疵客觀上又系明白,這時(shí)如果照樣堅(jiān)持其公定力之理論,恐有過(guò)分偏重行政權(quán)利益之譏,堅(jiān)持完全公定力,將出現(xiàn)與個(gè)人之自由與權(quán)利之尊重的對(duì)立,那些有重大且為明白瑕疵的行政處分若仍被認(rèn)為具有公定力,是即強(qiáng)調(diào)行政處分的公定力,且將個(gè)人的自由、權(quán)利之限制及侵害過(guò)分地要求個(gè)人來(lái)承擔(dān)。據(jù)此吾人寧謂,凡有重大且明白的瑕疵之行政處分,即實(shí)體法上無(wú)效之行政處分,應(yīng)不具公定力。

五、爭(zhēng)議之根源:法的安定性與正義的關(guān)系

按照“完全公定力理論”學(xué)者的觀點(diǎn),“有限公定力說(shuō)就會(huì)導(dǎo)致錯(cuò)誤地將行政行為認(rèn)定為無(wú)效的可能性,必將導(dǎo)致政治上的無(wú)政府主義而損害公共利益,根本就無(wú)法實(shí)現(xiàn)行政法治所要求的良好次序”。于是法的安定性高于正義或者與正義是完全統(tǒng)一的,并且只有國(guó)家壟斷對(duì)無(wú)效行政行為的確認(rèn)才能夠?qū)崿F(xiàn)法的安定性。

而依“有限公定力理論”,法的安定性確實(shí)是實(shí)現(xiàn)正義的必要條件,但并非完全一致,現(xiàn)實(shí)中任何公權(quán)力行為對(duì)公民權(quán)利、自由造成威脅或侵害是存在并且無(wú)法避免的。在這種情況下,過(guò)分強(qiáng)調(diào)形式上法的安定性,則是對(duì)行政特權(quán)的一種包庇,不利于正義的實(shí)現(xiàn)。此外,行政的權(quán)威更多在于行政的合理性,而非國(guó)家的強(qiáng)制力。限制行政行為的公定力,非但無(wú)損于法的安定性,反而促進(jìn)行政主體依法合理行政,從而促進(jìn)法的安定性。

總之,“完全公定理論”在一定程度上將合法性與正義對(duì)等了起來(lái)(對(duì)正義的維護(hù)也要通過(guò)合法的手段來(lái)進(jìn)行,否則便不正義),正如分析派法學(xué)家卡爾森所言:“守法即正義”。“有限公定力理論”則著眼于法的安定性與正義的差異,具有濃厚的自然法思想色彩。

六、爭(zhēng)議之焦點(diǎn):無(wú)效行政行為

“有限公定力理論”認(rèn)為,具有明顯瑕疵或錯(cuò)誤的行政行為不具有公定力,但什么是無(wú)效行政行為,如何判定無(wú)效行政行為則并不是一個(gè)簡(jiǎn)單的問(wèn)題。在沒(méi)有明細(xì)的法律標(biāo)準(zhǔn)的情況下要求一般相對(duì)人對(duì)無(wú)效行政行為進(jìn)行判定絕非易事,這也成為了“完全公定力理論”對(duì)其批駁的主要論點(diǎn)之一。按通說(shuō)無(wú)效行政行為是指:明顯違法或嚴(yán)重違法從一開(kāi)始就沒(méi)有法律效果的行政行為。是與行政行為的可撤銷以及補(bǔ)正等行政違法類型相對(duì)應(yīng)的一個(gè)概念,可以得出如下結(jié)論:首先,無(wú)效行政行為屬于行政行為,它符合行政行為的成立要件,這是它與假行政行為的區(qū)別之所在;其次,無(wú)效行政行為是不具有法律效力的行政行為。

對(duì)于行政行為的行成,一般認(rèn)為要滿足以下幾方面要件:(1)主體要件。行政行為的主體必須是的行政主體,具備相應(yīng)的行政管理職權(quán);(2)權(quán)力要件。行政行為必須是運(yùn)用行政權(quán)力所作出;(3)內(nèi)容要件。行政行為必須是能夠產(chǎn)生具有一定法律效果的行為。這里的法律效果是指:主體通過(guò)意志為行政相對(duì)人所設(shè)立、變更或消滅的某種權(quán)利義務(wù)關(guān)系,及所期望取得的法律保護(hù);(4)形式要件。行政主體要將其內(nèi)在意思以一定方式表現(xiàn)于外部。

對(duì)于具有明顯錯(cuò)誤或重大瑕疵的無(wú)效行政行為。何為明顯錯(cuò)誤或瑕疵,如何區(qū)分明顯瑕疵與一般瑕疵,一般是從一個(gè)正常的、理智的公民的認(rèn)識(shí)能力為標(biāo)準(zhǔn)加以判定的,行政行為具有嚴(yán)重瑕疵,該瑕疵按所考慮的一切情況明智判斷屬明顯者,行政行為無(wú)效。也有對(duì)無(wú)效行政行為進(jìn)行具體列舉的,如《聯(lián)邦德國(guó)行政程序法》第44條的有關(guān)規(guī)定:(1)行政機(jī)關(guān)沒(méi)有職權(quán)或超越職權(quán)作出行政行為; (2)行政行為的作出嚴(yán)重違反法律規(guī)定的程序;(3)行政行為的作出嚴(yán)重不符合法律規(guī)定的形式;(4)基于事實(shí)理由不能實(shí)施的行政行為;(5)行政行為的完成以違法為要件;(6)該行政行為違反善良風(fēng)俗的要求;(7)行政行為對(duì)相對(duì)人權(quán)利義務(wù)造成的影響難以在事后通過(guò)補(bǔ)救措施加以補(bǔ)救的行政行為。這種列舉對(duì)于無(wú)效行政行為的確定很具有意義。

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