如何看待城鎮(zhèn)公辦幼兒園

曾曉東　范　昕

【摘要】城鎮(zhèn)公辦幼兒教育體制改革既要考慮它的歷史演變,也要考慮未來(lái)社會(huì)福利體系建構(gòu)中對(duì)城鎮(zhèn)公辦幼兒教育機(jī)構(gòu)的定位。當(dāng)前,城鎮(zhèn)公辦幼兒教育體制改革的可能路徑是:(1)將新建小區(qū)配套幼兒園作為公辦幼兒教育資源擴(kuò)張的重點(diǎn)。(2)設(shè)立專項(xiàng)資金,重點(diǎn)支持街道和國(guó)有企業(yè)辦園。(3)不斷探索民辦幼兒教育機(jī)構(gòu)的管理辦法。

【關(guān)鍵詞】公辦幼兒園;體制改革;社會(huì)福利;漸進(jìn)式改革

【中圖分類號(hào)】G610 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A 【文章編號(hào)】1004-4604(2009)05-0001-04

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展,婦女就業(yè)和兒童早期發(fā)展的需要將城鎮(zhèn)幼兒教育體制改革推向了社會(huì)福利體系重構(gòu)的前臺(tái)。然而,我國(guó)現(xiàn)有的城鎮(zhèn)幼兒教育格局一直在不斷影響著城鎮(zhèn)幼兒教育體制的改革。應(yīng)該如何看待城鎮(zhèn)公辦幼兒園成了城鎮(zhèn)幼兒教育體制改革中首先需要回答的問(wèn)題。

一、城鎮(zhèn)公辦幼兒園:政府辦園思想的體現(xiàn)者還是制度特權(quán)的體現(xiàn)者

公辦、集體辦和民辦幼兒園的劃分是按其舉辦者的性質(zhì)來(lái)確定的。城鎮(zhèn)公辦幼兒園是指由政府或事業(yè)單位等依靠公共財(cái)政經(jīng)費(fèi)舉辦的幼兒園。

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代,公辦幼兒園由三個(gè)部分組成,除了政府、部隊(duì)和事業(yè)單位辦園外,還包括企業(yè)辦園以及城鎮(zhèn)街道和農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦園。政府、部隊(duì)和事業(yè)單位按照中央規(guī)定的人員編制和供給標(biāo)準(zhǔn),將幼兒園經(jīng)費(fèi)列支在政府、部隊(duì)和事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)中。企業(yè)則通過(guò)“合理留利”的方式,留下等于某一社會(huì)平均利潤(rùn)率的計(jì)劃利潤(rùn),用以支付企業(yè)辦園的運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)。企業(yè)的“合理留利”過(guò)程從兩個(gè)方面反映了當(dāng)時(shí)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩:留利多少取決于中央政府的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃,沒(méi)有稅賦公平的概念;成本核算無(wú)法反映真實(shí)的生產(chǎn)過(guò)程,往往是留利多就意味著職工福利多。城鎮(zhèn)街道和農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦園則采取集體興辦方式,保教人員獲得的報(bào)酬相當(dāng)于當(dāng)?shù)赝葎趧?dòng)力獲得的報(bào)酬。然而,1993年后,隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的確立,財(cái)稅制度改革啟動(dòng),企業(yè)通過(guò)“合理留利”方式興辦幼兒教育的體制首先被打破,許多企業(yè)立馬停止或減少學(xué)前教育投入。到2002年國(guó)務(wù)院第二批中央企業(yè)剝離社會(huì)職能試點(diǎn)工作開(kāi)始時(shí),企業(yè)原來(lái)是幼兒教育投入體制的重要一員,那時(shí)已經(jīng)基本撤出幼兒教育領(lǐng)域。城鎮(zhèn)街道和農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體辦園則因?yàn)榻值篮袜l(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)的瓦解,失去了明確的投資來(lái)源,或者關(guān)閉,或者轉(zhuǎn)為依靠收費(fèi)維持的辦學(xué)機(jī)構(gòu)。至此,城鎮(zhèn)公辦幼兒園只剩下政府、事業(yè)單位、部隊(duì)等依靠公共財(cái)政舉辦的幼兒園了。

利用獨(dú)有的體制優(yōu)勢(shì),城鎮(zhèn)公辦幼兒園可以長(zhǎng)期獲得穩(wěn)定的財(cái)政支持,能夠較方便地獲得高質(zhì)量的師資和各種辦學(xué)資源,逐漸成為優(yōu)質(zhì)幼兒教育的代表。但是隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入以及公共財(cái)政體制改革的啟動(dòng),公辦幼兒園占有大量公共資源卻只為少數(shù)人服務(wù)的問(wèn)題受到了社會(huì)公眾的關(guān)注。批評(píng)之聲不絕于耳,主要集中在公辦幼兒園封閉的定向招生政策以及政府和市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)混用兩方面。

1.封閉的定向招生政策

建國(guó)以來(lái),我國(guó)城鎮(zhèn)幼兒教育體制是建立在單位福利制度的基礎(chǔ)上的,這從一開(kāi)始就決定了幼兒園的封閉性,即只為本單位員工的子女服務(wù)。在這樣的制度下,政府機(jī)關(guān)辦園只招收公務(wù)員的子女,事業(yè)單位辦園也只招收本單位職工子女。于是,公共財(cái)政的公共性和單位福利制度的封閉性產(chǎn)生了矛盾。當(dāng)我國(guó)開(kāi)始公共財(cái)政改革時(shí),公辦幼兒園只為公務(wù)員子女和事業(yè)單位子女服務(wù)的性質(zhì)自然受到了公眾的批評(píng)。

2.政府和市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)混用

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,公辦幼兒園如果還只繼續(xù)招收本單位職工子女,自身的規(guī)模發(fā)展就會(huì)受限。為了追求更好的發(fā)展,公辦幼兒園開(kāi)始利用自身的資源優(yōu)勢(shì)面向社會(huì)招生,但那些非本單位職工的子女被要求按照市場(chǎng)價(jià)格支付入園費(fèi)用。在社會(huì)公眾輿論的壓力下,政府為公辦幼兒園制訂了統(tǒng)一的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),但這個(gè)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)通常要比對(duì)內(nèi)的高許多。正因?yàn)檫@些城鎮(zhèn)公辦幼兒園既享有政府提供的獨(dú)有資源又利用這種資源在市場(chǎng)上競(jìng)爭(zhēng),所以這些城鎮(zhèn)公辦幼兒園受到了公眾和市場(chǎng)的雙重指責(zé)。公眾指責(zé)這些城鎮(zhèn)公辦幼兒園既享有政府提供的公共資源又對(duì)外高收費(fèi)。在市場(chǎng)上打拼的民辦幼兒園則指責(zé)這些城鎮(zhèn)公辦幼兒園將政府和市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)混用,是典型的制度特權(quán)。

圍繞公辦幼兒園的諸多體制問(wèn)題,教育行政部門(mén)既承認(rèn)公辦幼兒園需要改革,但是又認(rèn)為不能簡(jiǎn)單地取消對(duì)公辦幼兒園的財(cái)政支持,因?yàn)楣k幼兒園體現(xiàn)了政府對(duì)幼兒教育事業(yè)的責(zé)任,應(yīng)當(dāng)作為政府辦園思想的體現(xiàn)者,發(fā)揮示范輻射作用。

公辦幼兒園到底是政府辦園思想的體現(xiàn)者還是制度特權(quán)的體現(xiàn)者?這一分歧的出現(xiàn)源于看問(wèn)題的角度不同。筆者認(rèn)為簡(jiǎn)單的“是”或者“非”的回答無(wú)助于解決公辦幼兒園體制改革的問(wèn)題。既然公辦幼兒園體制確有必要改革,那么,改革的方向是什么?

二、公辦幼兒園改革:教育還是福利

不管是廣東深圳市政府基于公共財(cái)政改革考慮,主動(dòng)對(duì)公辦幼兒園進(jìn)行改革,還是江蘇宿遷市政府在財(cái)政壓力下被動(dòng)對(duì)公辦幼兒園進(jìn)行轉(zhuǎn)制改革,都使得公辦幼兒園改革的必要性日益凸顯。2003年,宿遷市公辦幼兒園體制改革最終采取了政府控股51%,幼兒園普通員工入股而管理人員不參股的方案,同時(shí)實(shí)行老人老辦法、新人新辦法,保證幼兒園原有教師待遇不變?！?〕2008年3月,在第一輪改革受多方壓力擱淺兩年后,深圳市政府再次啟動(dòng)公辦幼兒園改革,22所公辦幼兒園轉(zhuǎn)由國(guó)資委管理,但是按照特殊企業(yè)管理辦法加以規(guī)制。同時(shí)深圳市政府設(shè)立專項(xiàng)資金,對(duì)所有幼兒教育機(jī)構(gòu)開(kāi)放,用于支持深圳市幼兒教育事業(yè)發(fā)展?！?〕然而,以上改革都是基于利益調(diào)整需要進(jìn)行的,而且是以地方政府試點(diǎn)的方式進(jìn)行的,沒(méi)有從根本上改革和重建公辦幼兒教育體制。

必須承認(rèn)真正進(jìn)行城鎮(zhèn)公辦幼兒教育體制改革會(huì)面臨諸多的制度難題,首先便是城鎮(zhèn)公辦幼兒教育的定位問(wèn)題,即將城鎮(zhèn)公辦幼兒園定位于教育性質(zhì)還是福利性質(zhì)?這涉及公共財(cái)政資金支持幼兒教育的合理性,是制度設(shè)計(jì)的根本問(wèn)題。

在這方面,發(fā)達(dá)國(guó)家已有的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。發(fā)達(dá)國(guó)家財(cái)政支持幼兒教育帶有明顯的福利色彩。OECD在對(duì)23個(gè)成員國(guó)幼兒教育體制進(jìn)行分析后發(fā)現(xiàn),發(fā)達(dá)國(guó)家普遍認(rèn)為支持就業(yè),主要是勞工階層的婦女就業(yè)和為學(xué)校教育作準(zhǔn)備的幼兒教育應(yīng)該成為政府公共財(cái)政支持的優(yōu)先領(lǐng)域。〔3〕

在公共財(cái)政框架下改革我國(guó)城鎮(zhèn)公辦幼兒教育體制,這一點(diǎn)已成共識(shí)。然而,改革目標(biāo)仍然不夠清晰,因?yàn)槌擎?zhèn)公辦幼兒教育的定位還不明朗。筆者認(rèn)為,對(duì)公共財(cái)政框架下的城鎮(zhèn)公辦幼兒教育體制改革應(yīng)該有以下共識(shí)。

1.城鎮(zhèn)公辦幼兒教育體制的設(shè)計(jì)應(yīng)該符合我國(guó)實(shí)際

我國(guó)是一個(gè)發(fā)展中國(guó)家,人均GDP水平尚不高,經(jīng)濟(jì)發(fā)展還處于起飛階段,社會(huì)追求的目標(biāo)是盡可能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。因此,城鎮(zhèn)公辦幼兒教育的首要目標(biāo)應(yīng)該是為最需要就業(yè)的人群提供子女幼兒教育服務(wù)以及滿足學(xué)前一年教育的需求。入學(xué)準(zhǔn)備屬于教育性質(zhì),為勞動(dòng)力市場(chǎng)提供支持則是福利性質(zhì)。因此,公辦幼兒教育應(yīng)該體現(xiàn)社會(huì)福利的基本原則。對(duì)有承擔(dān)能力的家庭,公辦幼兒教育可以只為其提供入學(xué)便利和教育質(zhì)量保證,最多只提供部分入學(xué)補(bǔ)貼。

2.行政管理逐漸覆蓋整個(gè)幼兒教育行業(yè)

由于幼兒教育需求的多樣性,當(dāng)前在很多地方民辦幼兒教育機(jī)構(gòu)的數(shù)量已經(jīng)超過(guò)公辦機(jī)構(gòu)數(shù),成為幼兒教育事業(yè)發(fā)展的重要力量。然而,我國(guó)的行政管理長(zhǎng)期習(xí)慣于對(duì)公辦機(jī)構(gòu)實(shí)行命令式管理,對(duì)民辦機(jī)構(gòu)的多樣化管理方式不熟悉,這與當(dāng)前的幼兒教育服務(wù)狀況不相適應(yīng)。因此,行政管理部門(mén)要重視探索與市場(chǎng)相協(xié)調(diào)的管理方式,促進(jìn)城鎮(zhèn)民辦幼兒教育機(jī)構(gòu)的健康發(fā)展。

今后,隨著公共財(cái)政體制改革的進(jìn)一步深化,隨著我國(guó)社會(huì)福利體系改革脈絡(luò)的越來(lái)越清晰,我們將會(huì)看到一個(gè)多樣化的幼兒教育體系,這個(gè)體系將通過(guò)吸引和有效規(guī)制市場(chǎng)力量的參與,讓市場(chǎng)力量與政府力量共同承擔(dān)起幼兒教育的供給任務(wù)。

三、改革的策略:一步到位還是增量改革

經(jīng)過(guò)近20年的探索,我們已經(jīng)較充分地認(rèn)識(shí)了休克式改革和漸進(jìn)式改革各自的特點(diǎn),也依據(jù)我國(guó)的實(shí)際情況,形成了走漸進(jìn)式改革道路的共識(shí)。漸進(jìn)式改革的根本特點(diǎn)是以傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制中最薄弱的環(huán)節(jié)作為突破口,實(shí)行由易到難、逐步過(guò)渡的策略。這種改革并不馬上觸及經(jīng)濟(jì)體制的難點(diǎn)問(wèn)題,并不立即破壞現(xiàn)存的社會(huì)秩序和經(jīng)濟(jì)秩序,制度變遷對(duì)經(jīng)濟(jì)的推動(dòng)也使絕大多數(shù)人得到了實(shí)惠,因此減少了改革的阻力,使改革贏得了廣泛的社會(huì)支持,最大程度地降低了改革的風(fēng)險(xiǎn)?！?〕

雖然當(dāng)前有學(xué)者對(duì)漸進(jìn)式改革提出了質(zhì)疑,認(rèn)為漸進(jìn)式改革的效果正在弱化,現(xiàn)在應(yīng)開(kāi)始由漸進(jìn)式改革向攻堅(jiān)式改革的階段發(fā)展?！?〕但是,在國(guó)家整體社會(huì)福利體系設(shè)計(jì)沒(méi)有出臺(tái)之前,作為其中的一部分,以休克式改革的方式,即按照公共財(cái)政的終極制度目標(biāo)去改革現(xiàn)有的城鎮(zhèn)公辦幼兒園是不可能的。因此,增量改革成為近期城鎮(zhèn)幼兒教育體制改革必然的理性選擇。為了防止過(guò)分強(qiáng)化原有的城鎮(zhèn)公辦幼兒園體制,漠視民辦幼兒教育的發(fā)展,比較現(xiàn)實(shí)的做法應(yīng)該包括以下幾點(diǎn)。

1.爭(zhēng)取政策支持,將新建小區(qū)配套幼兒園作為公辦幼兒教育資源擴(kuò)張的重點(diǎn)

目前,城建規(guī)劃的相關(guān)法規(guī)政策只規(guī)定新建小區(qū)要有配套幼兒園,但是并沒(méi)有明確規(guī)定小區(qū)配套幼兒園的性質(zhì)和歸屬。于是,小區(qū)配套幼兒園有的由開(kāi)發(fā)商轉(zhuǎn)租民辦機(jī)構(gòu)運(yùn)作,有的由開(kāi)發(fā)商上交地方教育局,有的由開(kāi)發(fā)商自己經(jīng)營(yíng),有的由業(yè)主委員會(huì)按照招投標(biāo)程序選擇辦園者,等等。為了幼兒教育事業(yè)的健康發(fā)展,對(duì)政府和家長(zhǎng)來(lái)說(shuō),民辦、公辦幼兒教育并舉,各種幼兒教育機(jī)構(gòu)有序競(jìng)爭(zhēng),是最理想的狀態(tài)。因此,各地教育行政部門(mén)應(yīng)該積極行使小區(qū)配套幼兒園的舉辦權(quán),防止民辦幼兒教育“一枝獨(dú)秀”。這是因?yàn)閲?guó)際經(jīng)驗(yàn)和經(jīng)濟(jì)學(xué)中對(duì)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的研究證明,在一定范圍內(nèi)單個(gè)供給者占據(jù)絕對(duì)優(yōu)勢(shì)地位后,在定價(jià)和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)上就擁有一定優(yōu)勢(shì),政府的質(zhì)量監(jiān)管就會(huì)出現(xiàn)一些問(wèn)題。例如,澳大利亞ABC Learning公司在市場(chǎng)占有率超過(guò)50%后,它所擁有的定價(jià)權(quán)和市場(chǎng)融資權(quán)已經(jīng)讓澳大利亞政府面臨棘手的制度取舍問(wèn)題?！?〕

2.設(shè)立專項(xiàng)資金,重點(diǎn)支持街道和國(guó)有企業(yè)辦園

已有的調(diào)查在一定程度上可以證明,街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦園和國(guó)有企業(yè)辦園仍然是普通民眾子女接受幼兒教育的主要選擇?！?〕對(duì)這些仍然屬于公辦教育體系的幼兒教育機(jī)構(gòu)進(jìn)行專項(xiàng)投資,既符合財(cái)政資金的使用要求,又能夠有效提高這些幼兒教育機(jī)構(gòu)的質(zhì)量。

3.在制度上不斷探索城鎮(zhèn)民辦幼兒教育機(jī)構(gòu)管理辦法

不管是從現(xiàn)實(shí)情況看,還是從制度設(shè)計(jì)的效率來(lái)看,民辦幼兒教育機(jī)構(gòu)都是幼兒教育體制必不可少的構(gòu)成部分。城鎮(zhèn)民辦幼兒教育機(jī)構(gòu)目前存在的諸多問(wèn)題,如虛假宣傳、定價(jià)不合理(包括高價(jià)和低價(jià))、教師福利過(guò)低等,大多是逐利動(dòng)機(jī)下的自然選擇,對(duì)此過(guò)多地從道德上加以指責(zé)是無(wú)濟(jì)于事的。這些問(wèn)題都可以借助制度改革加以解決。相關(guān)行政管理部門(mén)要積極探索與市場(chǎng)相協(xié)調(diào)的管理方式,加強(qiáng)對(duì)民辦幼兒教育的監(jiān)管,并在制度設(shè)計(jì)上加以完善,以既有利于民辦教育的健康發(fā)展,更有利于整個(gè)幼兒教育事業(yè)的健康發(fā)展。

伴隨著國(guó)有企業(yè)改革和社會(huì)福利制度的重構(gòu),城鎮(zhèn)幼兒教育體制改革成了社會(huì)的熱點(diǎn)話題。我們需要不斷深化認(rèn)識(shí),正確定位城鎮(zhèn)公辦幼兒園。廣東深圳和江蘇宿遷對(duì)公辦幼兒教育機(jī)構(gòu)的改革嘗試,迫切需要在制度上作出解釋,以揭示這些制度改革實(shí)踐的正反面意義。

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Options in Urban Public Kindergarten Reform

Zeng Xiaodong, Fan Xin

(College of Education, Beijing Normal University, Beijing, 100875)

【Abstract】System reform in urban public kindergartens has to take into consideration the historical evolution as well as its orientation in the social welfare system in future. At present, the practical approaches to the reform is 1) to focus on kindergartens built with new neighborhoods in the extension of education resource; 2) to establish special fund to support kindergartens funded by community and state-owned enterprises; 3) to explore methods for non-public kindergartens management.

【Keywords】public kindergartens; system reform; social welfare; progressive reform