國(guó)土資源審計(jì)的基本做法和經(jīng)驗(yàn)

環(huán)　保

近幾年，我國(guó)國(guó)土資源領(lǐng)域案例頻發(fā)，如何加強(qiáng)對(duì)國(guó)土資源的監(jiān)管，促進(jìn)其規(guī)范管理，依法經(jīng)營(yíng)，已成為土地資源專項(xiàng)審計(jì)工作的當(dāng)務(wù)之急。陜西省審計(jì)廳高度重視，安排我處于2007年6月5日至7月6日，對(duì)某市本級(jí)(含1個(gè)行政區(qū)、2個(gè)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū))2006年度國(guó)有土地使用權(quán)出讓金征收、管理和使用情況進(jìn)行了就地審計(jì)。審計(jì)查出違規(guī)減免土地出讓金4306萬(wàn)元，截留、坐支、挪用應(yīng)繳財(cái)政土地出讓金16802萬(wàn)元，低價(jià)出讓土地、少收土地出讓金5735萬(wàn)元等諸多違紀(jì)違規(guī)問(wèn)題，關(guān)聯(lián)單位部門幾十個(gè)。省廳適時(shí)移交省國(guó)土資源廳、某市人民政府處理，促進(jìn)了國(guó)有土地出讓金及時(shí)足額征收，該審計(jì)項(xiàng)目被評(píng)為全省優(yōu)秀審計(jì)項(xiàng)目。

土地出讓金專項(xiàng)審計(jì)實(shí)踐告訴我們，做好土地資源專項(xiàng)審計(jì)工作，要重視抓三點(diǎn)：

一、從土地檔案入手，檢查其審批的合法性。土地檔案是行政部門具體行政行為的紀(jì)錄，其承載著土地的前期批復(fù)情況、審批過(guò)程和宗地的全部信息。土地前期批復(fù)情況的準(zhǔn)確性，直接關(guān)系出讓合同中出讓金的額度，從而得出超越劃撥目錄范圍劃撥土地、出讓合同價(jià)低于國(guó)家規(guī)定的最低限價(jià)、分?jǐn)偯娣e錯(cuò)誤而減免地價(jià)、降等降級(jí)減免地價(jià)、減少面積而少計(jì)出讓金、應(yīng)“招標(biāo)、拍賣、掛牌”而未招標(biāo)拍賣掛牌出讓的違規(guī)交易土地等問(wèn)題。同時(shí)也能對(duì)國(guó)土部門的程序設(shè)立、內(nèi)部控制及有無(wú)人為因素改變土地要素的行為做出評(píng)價(jià)。對(duì)檔案中記載的審批過(guò)程予以關(guān)注，重點(diǎn)關(guān)注國(guó)土部門的會(huì)審意見(jiàn)、政府專題會(huì)議紀(jì)要、領(lǐng)導(dǎo)批示或指示、相關(guān)協(xié)議和承諾等資料。從國(guó)土部門的會(huì)審意見(jiàn)中發(fā)現(xiàn)國(guó)土部門存在的降低標(biāo)準(zhǔn)低于最低限價(jià)出讓土地、甚至零地價(jià)出讓土地、不符合出讓條件仍出讓土地、超范圍劃撥土地等問(wèn)題；從政府部門出臺(tái)的一些與國(guó)家土地法律法規(guī)相悖的文件或會(huì)議紀(jì)要和政府領(lǐng)導(dǎo)批示中，發(fā)現(xiàn)政府部門行政干預(yù)土地市場(chǎng)、違法違規(guī)批地的問(wèn)題。

二、深入相關(guān)部門和實(shí)地，檢查土地利用的真實(shí)性。在審計(jì)過(guò)程中，注意有意識(shí)獲取有關(guān)土地利用方面的外部信息，主要是通過(guò)廣播、電視、報(bào)紙、廣告和談話等方式獲取。然后將外部信息與土地檔案進(jìn)行匯總分析，從中發(fā)現(xiàn)疑點(diǎn)，再深入相關(guān)部門和實(shí)地進(jìn)行調(diào)查。首先，深入發(fā)改委和規(guī)劃部門，取得審計(jì)年度內(nèi)的土地利用方面的全部批復(fù)資料，與從國(guó)土部門取得的土地審批資料相比較，對(duì)于已辦立項(xiàng)或規(guī)劃但沒(méi)有在國(guó)土部門辦理用地審批的土地，經(jīng)到現(xiàn)場(chǎng)勘察后，若是已經(jīng)用地，基本可以確定屬于違法用地。其次，深入實(shí)地，對(duì)土地的實(shí)際利用情況進(jìn)行調(diào)查。對(duì)臨時(shí)性用地，調(diào)查其是否建設(shè)了永久性建筑和已過(guò)臨時(shí)用地期限土地仍閑置未復(fù)墾；對(duì)以出讓或劃撥形式取得的土地，檢查其是否有私自轉(zhuǎn)讓、改變用途、改變?nèi)莘e率和面積不實(shí)等問(wèn)題；通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)走訪，調(diào)查是否存在沒(méi)有辦理用地手續(xù)違法使用國(guó)有土地和集體土地的問(wèn)題。

三、依據(jù)土地專項(xiàng)資金的特點(diǎn)，檢查資金收入和支出的規(guī)范性。土地專項(xiàng)資金作為財(cái)政收入實(shí)行“收支兩條線”管理，國(guó)土部門在核定出收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)后，有的要求用地單位直接到財(cái)政部門繳款，有的待收后再繳給財(cái)政，然后由財(cái)政部門按支出計(jì)劃再將資金分配給國(guó)土、建委等部門用于業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)、土地開發(fā)和城市建設(shè)等支出。但是在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，國(guó)土、財(cái)政等部門并不能嚴(yán)格執(zhí)行專項(xiàng)資金的管理規(guī)定，經(jīng)常出現(xiàn)截留、挪用、擅自減免土地專項(xiàng)資金等問(wèn)題。審計(jì)時(shí)應(yīng)以財(cái)務(wù)審計(jì)的方式和方法，結(jié)合土地業(yè)務(wù)，對(duì)國(guó)土部門和財(cái)政部門的收入、財(cái)政部門的預(yù)算支出和相關(guān)項(xiàng)目單位對(duì)專項(xiàng)資金的具體適用的規(guī)范性進(jìn)行重點(diǎn)審計(jì)。

四、抓住兩條主線，嚴(yán)把三個(gè)環(huán)節(jié)。這就是抓住土地項(xiàng)目的審批和土地資金流向兩條主線，順藤摸瓜，逐級(jí)延伸審計(jì)的辦法。土地專項(xiàng)資金的兩條主線很明顯，項(xiàng)目計(jì)劃的立項(xiàng)、報(bào)批等由主管部門負(fù)責(zé)，資金的撥付則以財(cái)政為主線層層撥付。所以我們?cè)诎才艑徲?jì)時(shí)，首先對(duì)主管部門進(jìn)行審計(jì)調(diào)查，弄清榆林市土地項(xiàng)目計(jì)劃的立項(xiàng)、審批、資金收繳情況，再到財(cái)政部門調(diào)查每個(gè)項(xiàng)目資金的入庫(kù)是否與計(jì)劃一致。嚴(yán)把三個(gè)環(huán)節(jié)。一是嚴(yán)把立項(xiàng)審批環(huán)節(jié)。審查國(guó)有土地使用權(quán)出讓、劃撥、轉(zhuǎn)讓的管理和政策執(zhí)行情況。二是嚴(yán)把征收、管理環(huán)節(jié)。審查出讓金是否按有關(guān)規(guī)定及時(shí)足額征收。有無(wú)越權(quán)、違規(guī)減免；有無(wú)隱瞞、截留、拖欠、轉(zhuǎn)移；出讓金收支是否全額納入財(cái)政基金預(yù)算專戶管理，有無(wú)其他部門和單位代征代管或坐支。三是嚴(yán)把使用環(huán)節(jié)。重點(diǎn)審查財(cái)政部門是否將出讓金列入預(yù)算，并按規(guī)定撥付城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金、土地開發(fā)費(fèi)用和土地出讓業(yè)務(wù)費(fèi)；應(yīng)上繳上級(jí)財(cái)政的出讓金是否及時(shí)足額上繳，有無(wú)擠占挪用、截留；土地管理部門是否按規(guī)定用途使用土地開發(fā)費(fèi)用和土地出讓業(yè)務(wù)費(fèi)。

本刊點(diǎn)評(píng)

根據(jù)全省審計(jì)工作安排，省廳農(nóng)業(yè)與資源環(huán)保審計(jì)處組成8人審計(jì)組，自2007年6月5日到7月6日，對(duì)某市本級(jí)(含1個(gè)行政區(qū)、2個(gè)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū))2006年度國(guó)有土地使用權(quán)出讓金征收、管理和使用情況進(jìn)行了就地審計(jì)。該審計(jì)項(xiàng)目認(rèn)真執(zhí)行審計(jì)法、審計(jì)準(zhǔn)則和6號(hào)令，審計(jì)工作底稿基本合規(guī)，審計(jì)日記內(nèi)容完整，審計(jì)報(bào)告格式規(guī)范、事實(shí)清楚、定性準(zhǔn)確、處理恰當(dāng)。審計(jì)決定依據(jù)充分、處理處罰適度，審計(jì)移送處理程序合法、意見(jiàn)得當(dāng)，審計(jì)復(fù)核到位，審計(jì)結(jié)論落實(shí)。特別是能從土地整治大局出發(fā)，明確審計(jì)思路，突出審計(jì)重點(diǎn)，抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)，科學(xué)運(yùn)用審計(jì)方法進(jìn)行查證，保證了審計(jì)質(zhì)量和效果，促進(jìn)了國(guó)家土地資金及時(shí)應(yīng)收盡收，維護(hù)了區(qū)域土地管理秩序。

該審計(jì)項(xiàng)目全面反映了某市2006年度土地出讓金收、管、用以及國(guó)有土地出讓程序方面存在的問(wèn)題，涉及違紀(jì)違規(guī)金額大、違紀(jì)單位多。審計(jì)查出違規(guī)減免土地出讓金，低價(jià)協(xié)議出讓國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)、少收土地出讓金，未及時(shí)、足額征收土地出讓金等問(wèn)題，已移交省國(guó)土資源廳處理；國(guó)土部門截留、坐支、挪用應(yīng)繳財(cái)政土地出讓金等問(wèn)題，已移交某市政府處理。某市政府根據(jù)審計(jì)結(jié)果，責(zé)令相關(guān)部門逐一清理、及時(shí)糾正、認(rèn)真整改，并以此警示全市各單位，嚴(yán)格依法加強(qiáng)土地管理職能和財(cái)務(wù)核算工作。

被審計(jì)單位非常重視審計(jì)結(jié)果，積極落實(shí)審計(jì)決定。按時(shí)上交了罰款，撤銷了在金融機(jī)構(gòu)開設(shè)的土地出讓金過(guò)渡戶，調(diào)整了有關(guān)會(huì)計(jì)賬目，追回了有關(guān)財(cái)政資金，退回了違法所得；應(yīng)上繳的市級(jí)國(guó)庫(kù)土地出讓金已收取，應(yīng)辦理的財(cái)務(wù)決算和工程決算已辦理；滯留土地開發(fā)整理項(xiàng)目資金已撥付到項(xiàng)目單位，對(duì)相關(guān)責(zé)任人也已進(jìn)行了嚴(yán)肅處理。

該審計(jì)項(xiàng)目的不足是：檔案中缺少審計(jì)人員的審前調(diào)查記錄，審計(jì)證據(jù)有的不夠合規(guī)，存在無(wú)證據(jù)底稿和證據(jù)不充分底稿。

土地資金涉及部門單位利益問(wèn)題多、金額大，卻關(guān)系國(guó)家最嚴(yán)格的土地政策的落實(shí)和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。所以，要學(xué)習(xí)該審計(jì)項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)，重點(diǎn)突出各個(gè)土地資金收繳單位和項(xiàng)目，以土地項(xiàng)目審批和資金流向?yàn)橹骶€，嚴(yán)把立項(xiàng)審批、征收管理和使用環(huán)節(jié)，逐級(jí)延伸審計(jì)，直至查實(shí)問(wèn)題，努力為推進(jìn)依法加強(qiáng)國(guó)土管理遵從度、規(guī)范土地管理秩序、堅(jiān)守國(guó)家18億畝耕地紅線而最大限度發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督作用。