公共工程審計(jì)要抓好“六個(gè)重點(diǎn)”“三個(gè)結(jié)合”

劉為民

按審計(jì)法規(guī)定，我國(guó)公共工程審計(jì)是指審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項(xiàng)目的預(yù)算執(zhí)行情況和決算進(jìn)行的審計(jì)監(jiān)督，涵蓋了公共工程投資的真實(shí)、合法和效益。特別是《審計(jì)署2003至2007五年發(fā)展規(guī)劃》中提出“投資審計(jì)以效益審計(jì)為主，促進(jìn)提高建設(shè)資金的管理水平和投資效益，深化投融資體制改革”后，公共工程效益審計(jì)成為我國(guó)審計(jì)實(shí)踐的熱點(diǎn)，各地審計(jì)機(jī)關(guān)都在積極探索。

目前我國(guó)的效益審計(jì)有兩種模式：一是獨(dú)立類型的效益審計(jì)。二是與現(xiàn)行財(cái)務(wù)收支相結(jié)合的效益審計(jì)，即綜合審計(jì)。筆者認(rèn)為我國(guó)現(xiàn)階段公共工程審計(jì)要實(shí)現(xiàn)法定目標(biāo)，綜合審計(jì)是主要方式。這是由公共工程審計(jì)的目標(biāo)要求和我國(guó)現(xiàn)階段審計(jì)環(huán)境所決定的。一方面隨著公共財(cái)政體制和責(zé)任問責(zé)制度的建立，對(duì)公共工程支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性進(jìn)行審查、分析及評(píng)價(jià)已成為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要，國(guó)家審計(jì)必須順應(yīng)這一需要。我國(guó)國(guó)家審計(jì)模式是典型的行政模式，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)作為政府組成部門所開展的審計(jì)監(jiān)督是政府內(nèi)部行政監(jiān)督的重要組成部分，這就使審計(jì)對(duì)公共支出的控制作用愈直接，愈能在促進(jìn)政府部門和項(xiàng)目法人加強(qiáng)公共資金管理、提高工作績(jī)效、增強(qiáng)責(zé)任感方面發(fā)揮重要作用。

目前公共工程領(lǐng)域還大量存在決策失誤、管理粗放、損失浪費(fèi)等影響投資效益的問題。審計(jì)法把效益性作為公共工程的審計(jì)目標(biāo)之一，就是要求審計(jì)機(jī)關(guān)及時(shí)發(fā)現(xiàn)公共工程建設(shè)中存在的違背法律法規(guī)制度規(guī)定和經(jīng)濟(jì)性、效益性、效果性的行為，并予以及時(shí)糾正、問責(zé)，達(dá)到提高公共資金使用效益的目的。另一方面，在我國(guó)現(xiàn)階段開展獨(dú)立的公共工程效益審計(jì)，受到審計(jì)環(huán)境的制約。一是工程收支的真實(shí)性、合法性得不到保證。其反應(yīng)的信息不能直接作為效益審計(jì)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。真實(shí)性方面存在會(huì)計(jì)信息失真、工程價(jià)款高估冒算等問題；合法性方面也大量存在違法違紀(jì)問題，成為腐敗案件的高發(fā)區(qū)域，有較高的審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。二是審計(jì)法對(duì)公共工程審計(jì)的法律界定是預(yù)算執(zhí)行和決算，沒有包含決策階段。因此對(duì)其的效益審計(jì)是狹義和局部的，只能在開始建設(shè)到竣工這一階段進(jìn)行。而對(duì)一些不必要建設(shè)的形象工程、重復(fù)建設(shè)項(xiàng)目和因決策失誤造成的重大損失浪費(fèi)，應(yīng)該問責(zé)卻無法問責(zé)，只要涉及到?jīng)Q策層面，審計(jì)是無能為力的。三是開展獨(dú)立類型效益審計(jì)的配套條件還不具備。主要表現(xiàn)在法規(guī)建設(shè)滯后、沒有公認(rèn)的效益審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等等。

結(jié)合審計(jì)實(shí)踐，筆者認(rèn)為要提升公共工程綜合審計(jì)的層次和質(zhì)量，必須抓住六個(gè)重點(diǎn)，搞好三個(gè)結(jié)合。

一、六個(gè)重點(diǎn)

(一)以促進(jìn)政府信用為目標(biāo)，加強(qiáng)真實(shí)合法性審計(jì)。政府信用是指政府法定權(quán)力和職責(zé)的履行程度，其核心是公共責(zé)任。公共工程是政府為履行公共責(zé)任而投資建設(shè)的公共設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)保、農(nóng)業(yè)等項(xiàng)目，是公眾關(guān)注的重點(diǎn)，其投資信息是否真實(shí)、行為是否規(guī)范合法直接影響著政府信譽(yù)。審計(jì)要緊緊圍繞資金籌集、到位和使用的真實(shí)性。土地使用、環(huán)境保護(hù)、招投標(biāo)、經(jīng)濟(jì)合同簽訂等重大事項(xiàng)和行為的合法合規(guī)性進(jìn)行審計(jì)，促使公共投資的真實(shí)合法。

(二)以促進(jìn)加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督為目標(biāo)，搞好建設(shè)程序?qū)徲?jì)?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》(國(guó)發(fā)[2004]20號(hào))明確規(guī)定政府投資項(xiàng)目實(shí)行審批制，包括項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)、概算都要進(jìn)行審批。審計(jì)時(shí)一方面審查公共投資項(xiàng)目是否按基本建設(shè)程序和規(guī)定的權(quán)限進(jìn)行了審批，有無人為壓低建設(shè)規(guī)模和概算將應(yīng)由上級(jí)審批的項(xiàng)目控制在自己的審批權(quán)限內(nèi)審批項(xiàng)目的問題。另一方面還要審查建設(shè)過程中已批準(zhǔn)的概預(yù)算執(zhí)行情況，重點(diǎn)查處擅自擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模、提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、概算外建設(shè)和購(gòu)置等問題。筆者近年來在高速公路項(xiàng)目審計(jì)中發(fā)現(xiàn)普遍存在擅自變更施工圖設(shè)計(jì)的問題，有些變更是不需要的人為變更，其結(jié)果是將通過招標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生的單價(jià)變?yōu)闃I(yè)主與承包商的協(xié)商單價(jià)，不僅增加了投資，而且也為權(quán)力的尋租創(chuàng)造了條件，應(yīng)引起審計(jì)人員的高度重視，順藤摸瓜，往往能發(fā)現(xiàn)幕后交易的蛛絲馬跡。

(三)以促進(jìn)治理建設(shè)領(lǐng)域秩序?yàn)槟繕?biāo)，加強(qiáng)對(duì)工程承發(fā)包和強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行情況的審計(jì)。重點(diǎn)查處工程承發(fā)包中規(guī)避招標(biāo)或者在招投標(biāo)中弄虛作假和肢解、轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓以及違法分包工程的行為；對(duì)設(shè)計(jì)、施工、設(shè)備材料制造和供應(yīng)是否執(zhí)行了國(guó)家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行檢查，關(guān)注工程質(zhì)量。

(四)以為反腐敗斗爭(zhēng)服務(wù)為目標(biāo)，加大對(duì)重大違法違紀(jì)問題的查處力度，注重發(fā)現(xiàn)大案要案線索。投資活動(dòng)本身的復(fù)雜性和多環(huán)節(jié)性使投資領(lǐng)域的監(jiān)督困難，加之我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)育和制約約束機(jī)制還不完善，造成權(quán)力尋租等腐敗行為時(shí)有發(fā)生。近年來我省審計(jì)機(jī)關(guān)配合查處的農(nóng)村電網(wǎng)改造工程和高速公路建設(shè)中的重大腐敗案件都充分表明了這一點(diǎn)，案件基本都是窩案、竄案，隱蔽性強(qiáng)，給國(guó)家資財(cái)和政府信譽(yù)造成重大損失，危害特別巨大。社會(huì)各界也對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)查處重大違法違紀(jì)問題和發(fā)現(xiàn)大案要案線索寄予較高期望，上述兩個(gè)案件都是在審計(jì)機(jī)關(guān)先行審計(jì)，發(fā)現(xiàn)大量重大違法違紀(jì)問題和案件線索的基礎(chǔ)上查辦的，較好的發(fā)揮了審計(jì)為反腐敗斗爭(zhēng)服務(wù)的作用。也擴(kuò)大了審計(jì)影響、提高了審計(jì)地位。

(五)以效益為目標(biāo)，搞好工程管理、工程造價(jià)和建設(shè)效果審計(jì)。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不斷完善。我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式正在由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變，轉(zhuǎn)變的核心就是提高效益。審計(jì)為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展服務(wù)，充分發(fā)揮好監(jiān)督作用的重要體現(xiàn)就是要積極開展效益審計(jì)。公共工程的公眾服務(wù)性決定了對(duì)其的效益審計(jì)應(yīng)更多關(guān)注經(jīng)濟(jì)性和效果性，以便較好的發(fā)揮社會(huì)效益和環(huán)境效益。因此通過工程管理審計(jì)查處重大損失浪費(fèi)，通過工程造價(jià)審計(jì)制止高估冒算，節(jié)約投資是經(jīng)濟(jì)性審計(jì)的重點(diǎn)。通過對(duì)項(xiàng)目實(shí)際竣工的技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)與可行性研究報(bào)告和初步設(shè)計(jì)中的技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)對(duì)比，審查項(xiàng)目是否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)是效果性審計(jì)和評(píng)價(jià)的重點(diǎn)。

(六)以為黨委和政府決策服務(wù)為目標(biāo)，加強(qiáng)宏觀反映。審計(jì)的更高層次作用是服務(wù)于管理層的決策和促使制度規(guī)章的建立及完善。這就要求審計(jì)機(jī)關(guān)立足微觀審計(jì)，樹立宏觀意識(shí)，注重剖析研究項(xiàng)目建設(shè)中存在的普遍性、傾向性問題和體制、制度方面的缺陷，提出針對(duì)性、操作性強(qiáng)的建議，形成宏觀信息，為黨委和政府決策服務(wù)。

二、三個(gè)結(jié)合

一是把公共工程審計(jì)與財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)相結(jié)合。公共工程支出本身就是公共財(cái)政支出的一部分，對(duì)其的審計(jì)也是公共財(cái)政審計(jì)的具體化，兩者相結(jié)合可以相得益彰。對(duì)公共工程個(gè)體的詳細(xì)審計(jì)是預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的延伸，并深化了預(yù)算執(zhí)行審計(jì)，使“兩個(gè)報(bào)告”反應(yīng)的問題更加全面和深刻。反過來“兩個(gè)報(bào)告”反應(yīng)公共工程建設(shè)方面的問題更容易引起政府和人大的重視，有利于存在問題的糾正和規(guī)章制度的建立，更好的發(fā)揮投資審計(jì)的作用。

二是把公共工程審計(jì)與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)相結(jié)合。一方面公共工程按項(xiàng)目法人責(zé)任制的規(guī)定，本身要對(duì)主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行任中和離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。另一方面經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)與公共工程審計(jì)相結(jié)合既豐富了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的內(nèi)容，也有利于解決目前按審計(jì)法規(guī)定公共工程審計(jì)還不能對(duì)決策階段和層面進(jìn)行審計(jì)的問題，使投資審計(jì)更加全面、準(zhǔn)確和客觀。

三是把審計(jì)與審計(jì)調(diào)查相結(jié)合。兩者的結(jié)合可以擴(kuò)大覆蓋面，達(dá)到提高審計(jì)效率、節(jié)約審計(jì)成本、保證審計(jì)質(zhì)量的目的。如安排城市公用設(shè)施項(xiàng)目行業(yè)審計(jì)時(shí)，可以抓住龍頭項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)，對(duì)其余的項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)調(diào)查，往往能達(dá)到事半功倍的效果；對(duì)審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的疑點(diǎn)和異常經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)。通過到關(guān)聯(lián)單位進(jìn)行審計(jì)調(diào)查，可能會(huì)進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)案件線索；對(duì)審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的普遍性、傾向性問題，通過在更大范圍的審計(jì)調(diào)查進(jìn)一步摸清情況等等，諸如此類，總之審計(jì)與審計(jì)調(diào)查相結(jié)合，使審計(jì)方式更靈活，獲取的信息量更大，更有利于宏觀反映。